Правительству национальной обороны, ставшему у власти после падения Второй Империи, очень скоро пришлось столкнуться с теми же злоупотреблениями свободой собраний, без которых, как мы много раз имели случай убедиться выше, не обходилась никакая революционная эпоха.
Снова, как в 1848 г., Париж наполнился клубами, в которых все страсти, подавлявшиеся насильственно в предшествовавшую эпоху, неизбежно должны были выступить наружу. Правительство национальной обороны не могло в этом случае руководствоваться одними отвлеченными принципами.
Война с Пруссией требовала напряжения всех сил для того, чтобы достигнуть если не почетного мира, то хоть сколько-нибудь сносных условий для него. Правительство имело право утверждать, что во время осады клубы представляют опасность для отечества, и могут лечь пятном на безупречную до сих пор честь обороны Парижа.
По этим соображениям правительство распорядилось декретом 22-24 января 1871 г. закрыть до конца осады все многочисленные клубы, образовавшиеся в Париже[1]. Но вообще, в период управления правительством национальной обороны, политические собрания пользовались в стране полной свободой[2].
После выборов в Национальное Собрание 8-го февраля 1871 г., давших перевес консервативным элементам, правительство вернулось к применению закона 1868 г., и накануне окончательного провозглашения республиканского строя, мы встречаемся еще в практике судов с преследованиями за распространение республиканских идей[3].
В 1872 г. министр внутренних дел Lefranc нашел, например, возможным запретить банкет, который предполагалось устроить в Chambery 21 сентября, в годовщину первой республики, с участием Гамбетты. По мнению министра, этот банкет должен был получить характер большой публичной политической манифестации. Между тем, префектам в то время дана была общая инструкция запрещать всякие политические собрания[4].
Первые годы после падения Империи попытки добиться издания закона, обеспечивающего свободу собраний, не достигали цели. Сначала препятствием являлся консервативный состав Национального Собрания и долгое время остававшееся в действии осадное положение, a затем трудность выработки самого закона, и обилие других неотложных задач у молодой республики.
Период президентства Мак Магона, когда после падения кабинета Жюля Симона 16 мая 1877 г, министерство Broglie – Fourtou пыталось во время выборной кампании воскресить традиционные приемы Второй Империи – систему официальных кандидатур, и всяческие притеснения оппозиционных кандидатов, точно также не мог считаться благоприятным для обеспечения свободы собраний.
Положение изменилось только после отставки Мак Магона, и избрания на пост президента республики Жюля Греви 30 января 1879 г. С этого момента шансы на реставрацию были окончательно потеряны, и республиканские идеи могли получить прочную опору в законодательстве.
Материалы для такого законодательства уже были подготовлены. Еще в 1876 г. в Палату Депутатов внесено было два проекта по этому предмету. Один, принадлежавший Леграну (Louis Legrand) создавал облегчения для избирательных собраний, другой, автором которого был Накэ, охватывал и право союзов и право собраний. Палата постановила образовать для рассмотрения проектов особые комиссии.
Последовавший затем роспуск Палаты сделал подготовительные работы бесплодными. Новому составу пришлось, однако, скоро вернуться к этому вопросу 31 мая 1878 г. в палату депутатов внесен был законопроект, подписанный Альфредом Накэ и другими депутатами, регулировавший специально и исключительно право собраний.
На другой же день после внесения проекта Накэ, группа депутатов социалистов во главе с Луи Бланом, внесла контрпроект, охватывавший и право собраний, и право союзов, и сводившийся исключительно к отмене всех существующих ограничений по этому предмету.
Наконец, 24 января 1879 г. депутаты Louis Legrand, Franc Chauveau и другие возобновили предложение, сделанное за несколько лет перед тем одним из них, Леграном, и облегчавшее устройство избирательных собраний перед выборами в местные учреждения.
Таким образом в 1879 г. на рассмотрении палаты депутатов было три проекта, касавшиеся права собраний. Все три проекта были переданы в особые комиссии парламентской инициативы, и послужили предметом особых докладов Палате.
По проекту Накэ докладчиком был депутат Гатино (Gatineau), по проекту Луи Блана Амат (Amat) и по проекту Леграна Марг (Margues). Все проекты докладчики предлагали принять во внимание, но симпатии их в общем были на стороне проекта Накэ.
Они исходили из того соображения, что простая отмена прежних постановлений не обеспечит свободы в надлежащей мере, насколько ее может обеспечить специальный закон. С другой стороны, ограничиться созданием особых льгот для избирательных собраний казалось недостаточным шагом вперед, недостаточным проникновением в дух республиканских учреждений.
В результате все три проекта были переданы в одну новую комиссию, которой предстояло самой определить свою задачу, так как никаких руководящих указаний комиссии дано не было. В виду того, что в составе комиссии, как и следовало ожидать, оказались авторы всех трех законопроектов, совершенно естественно, что по основному вопросу о задачах комиссии внутри ее возникли разногласия.
Одни члены комиссии, во главе которых стоял Накэ, и которые составили в комиссии большинство, считали, что задача ее заключается в выработке исчерпывающего и возможно более либерального закона о праве собраний.
Другие во главе с Луи Бланом отстаивали свою первоначальную точку зрения, и предлагали комиссии ограничиться предложением Палате просто отменить все ограничительные постановления, касающиеся права союзов и собраний, не заменяя их новыми постановлениями.
Доводы защитников обоих течений, подробно развивавшиеся впоследствии в Палате Депутатов, сжато, но полно изложены в докладе от имени комиссии, составленном Накэ.
Защитники слияния обоих институтов во главе с Луи Бланом указывали на внутреннее сродство между обоими институтами, ссылались на то, что и во Франции оба института различались долгое время лишь весьма слабо, a в Пруссии и в Голландии и в настоящий момент (1879 г.) регулируются одним законом.
Разделение обоих институтов, по мнению меньшинства комиссии, способно на долго задержать разрешение вопроса о праве союзов. Последнее предположение, как известно, оказалось вполне справедливым. Но зато указания на существовавшее прежде в самом законодательстве смешение права союзов и права собраний вызвало со стороны большинства комиссии вполне основательное возражение.
Указывалось, что институты эти различны по своему существу, и возвращаться к прежним ошибкам нет никакого основания. Ссылки на примеры других государств для большинства комиссии казались неубедительными, так как слияние двух институтов в одном законодательном акте представлялось по мнению большинства и в этих государствах чисто механическим.
Наконец, большинство комиссии считало, что вопрос об издании двух отдельных законов о праве союзов и собраний, был как бы предрешен Палатой Депутатов, которая еще в 1877 г. незадолго до роспуска постановила по поводу проекта, представленного тогда впервые Накэ, разделить его и передать для рассмотрения в две отдельные комиссии.
Решение это не могло, разумеется, иметь обязательного значения для Палаты Депутатов нового состава, но комиссия могла сослаться на него, как на лишний аргумент в пользу правильности своего мнения.
Таким образом, первый вопрос о задачах комиссии был разрешен. Комиссия признала своей задачей выработку закона о праве собраний. И по единодушному решению комиссии, закон этот должен был охватить право собраний в целом, a не ограничиваться одними избирательными собраниями, как предполагалось в проекте Леграна.
В комиссии не возникало споров относительно характера того закона, который предстояло создать. Закон этот должен был обеспечить возможно более широкую свободу собраний. Связь между республиканскими учреждениями и свободой собраний была достаточно выпукло обрисована Накэ в его докладе, и ясно, сознавалась всеми членами комиссии.
Обязанность создать либеральный закон о собраниях, говорил между прочим Накэ в своем докладе, мы приняли по наследству от республиканской оппозиции Второй Империи, которая в лице своих наиболее видных представителей, Жюль Симона, Гарнье Пажеса и др. горячо протестовала против всех стеснений, созданных законодательством той эпохи[5].
Оставалось, однако, решить другой вопрос: есть ли, вообще необходимость в особой регламентации права собраний, и не проще ли ограничиться простой отменой всех прежних ограничений. На этой именно точке зрения стояло меньшинство комиссии, во главе с Луи-Бланом.
Представители его, ссылаясь на примеры Англии и Соединенных Штатов, доказывали, что в специальных законах о собраниях нет вообще никакой необходимости. С этой точки зрения всякий новый закон должен явиться лишним стеснением, проявлением недоверия власти к населению. Для чего нужно предварительное извещение о собрании?
Если собрание устраивается публично, то власти и без того будут о нем осведомлены. Для чего нужно предварительное разрешение собраний, предположенное в проекте для случаев, когда собрания устраиваются на улицах и на дорогах? Не следует считать граждан безрассудными.
A между тем, допускать мысль, что кто-нибудь будет устраивать митинги на площади в базарный день, значит считать его за сумасшедшего. По мнению меньшинства, эти и подобные ограничения продиктованы тем же самым духом опеки, который уже причинил столько вреда Франции. Только пользуясь постоянно свободой, народ научается быть достойным ее.
Большинство комиссий, воздавая должную дань возвышенным чувствам меньшинства, Как выразился Накэ, не согласилось однако, с его доводами. Этим доводам большинство, в лице своего представителя Накэ, противопоставило весьма интересные возражения.
Именно по поводу ссылки на Англию, Накэ выразил мысль, что если Англия может обходиться без специального законодательства, то это объясняется только желанием самого правительства, самой исполнительной власти охранять свободу.
Если бы английское правительство пожелало создавать притеснения свободе собраний, то уже в силу отсутствия специальных законодательных определений по этому предмету оно могло бы создавать такие притеснения сравнительно легко.
Правда, такой образ действий правительства мог бы вызвать протесты со стороны общества, в крайнем случае, революцию. Но возмущение, вообще, плохая гарантия свободы, тем более, что самые законные возмущения не всегда бывают удачны.
Далее, Накэ указывал, что представители власти во Франции вовсе не обладают высоким развитием чувства законности и уважением к личной свободе, которое дает возможность англичанам обходиться без всяких добавочных гарантий в виде специального законодательства. Отсутствие особого закона о праве собраний в эпоху июльской монархии нисколько не содействовало укреплению свободы.
Наиболее существенное возражение против усвоения английской системы, выставленное Накэ, заключалось в следующем: английская система решающий голос в вопросе о законности собрания предоставляет суду, свободной судейской оценке. Если эта система дает хорошие результаты в Англии, то только благодаря тому, что там и магистратура охраняет личную свободу и пользуется общим доверием.
Такого доверия к судебной власти во Франции не существует. И если бы английская система была усвоена во Франции, то, несомненно, среди врагов республики нашлись бы охотники доказывать суду, что то или другое собрание на улице, на дороге, нарушило их интересы и причинило им убытки.
И при современном составе судов они могли бы иметь успех. Между тем, по проекту комиссии собрания на дорогах (sur la уоіе publique) устраиваются с разрешения общинных властей и администрации, состав которой достаточно предан республике, и которая, поэтому, не будет чинить со своей стороны препятствий свободе.
Основные положения проекта комиссии Накэ сводились к следующему: для всех публичных собраний, за исключением тех, которые устраиваются на улицах и площадях, устанавливается явочная система.
Иначе говоря, для законности их достаточно заявление со стороны одного лица и за 24 часа (закон 1868 г. устанавливал, как мы видели, требование 7 заявителей и притом за три дня) общинным властям. Для собраний во время избирательной кампании, срок подачи заявлений – 2-х часовой, а в общинах с населением менее 2.000 жителей это заявление для избирательных собраний и вовсе не требуется.
Проект сохранял обязательность для всех публичных собраний особого бюро, о котором говорилось и во всех прежних законах, сохранял также право администрации посылать своего представителя на все публичные собрания, но при этом строго ограничивал его полномочия, предоставляя ему право распущения собрания только в трех случаях:
1) если собрание не имеет председателя,
2) если оно становится шумным (tumultueuse) или отказывается разойтись несмотря на требования председателя, и последний обратится за помощью к должностному лицу, и наконец,
3) если оно устроено на улице или на дороге без разрешения общинной власти.
Любопытную особенность проекта составляло то обстоятельство, что, предусматривая возможные случаи нарушения закона, со стороны обывателей, и облагая их денежным штрафом от 100 до 500 франков, как проступки (contravention), составители проекта в то же время с особенной строгостью отнеслись к тем нарушениям закона, виновниками которых могут явиться должностные лица.
Отказ в выдаче удостоверения в принятии заявления о предстоящем собрании составляет преступление (delit), и виновное в нем должностное лицо может подвергнуться штрафу от 500 до 2000 франков, и тюремному заключению от 1 до 6 месяцев.
Преследование по такому делу, согласно проекту, может возбуждаться не только прокуратурой, но и частным обвинителем. За незаконное распущение собрания виновное должностное лицо подлежит штрафу от 500 до 2000 фр. Эти статьи должны были обеспечивать граждан от злоупотреблений администрации.
Таково было содержание проекта, представленного палате депутатов комиссией, докладчиком от которой был Накэ. Комиссия уже в конце 1879 г. предполагала представить его палате. Предстояло, еще заручиться согласием правительства. С этой стороны, однако, встретились затруднения.
Стоявший у власти кабинет Ваддингтона, умеренно республиканский по составу, нашел проект комиссии слишком смелым, и не обеспечивающим в должной мере интересы общественной безопасности. Правительство предложило комиссии отложить обсуждение выработанного ею законопроекта, имея в виду внести свой собственный законопроект по тому же вопросу.
Последовавшая замена кабинета Ваддингтона кабинетом Фрейсинэ, по свидетельству Накэ[6], несколько облегчила возможность соглашения между правительством и комиссией. Тем не менее, единство не было достигнуто и вследствие этого, 11 декабря 1879, министр внутренних дел Лепэр (Lepere) внес в Палату от имени правительства проект, существенно отличавшийся от начал, принятых комиссией[7].
В правительственном проекте срок между подачей заявления и собранием определялся не в 24, a в 48 часов, собрания на улицах воспрещались безусловно. Далее, в предварительном заявлении требовалось указывать предмет обсуждения, и отступление от этого предмета должно было служить достаточным основанием для распущения собрания.
Независимо от распущения собрания и устроители собрания, и бюро подлежали ответственности за допущенные отступления. Наоборот, все статьи, устанавливавшие ответственность должностных лиц за нарушение закона о собраниях в правительственном проекте вовсе отсутствовали.
Особо упоминалось о запрещении клубов, и наконец, специальная статья сохраняла за префектами и супрефектами право откладывать собрания в случае ожидания беспорядков (en cas des trouble imminent).
С большей частью этих ограничений комиссия не нашла возможным согласиться. Палате Депутатов пришлось таким образом обсуждать одновременно два проекта – комиссии и правительства. И как мы увидим далее, по наиболее существенным пунктам победа осталась за комиссией.
Правительственный проект, как это легко заметить с первого взгляда, слишком сильно проникнут был духом опеки и недоверием к лояльности населения, чтобы вызвать симпатии у республиканских законодателей Палаты и Сената.
Правительство не успело еще освободиться от переживаний прошлого, и в этом заключалась внутренняя причина, побудившая его выступить с законопроектом, который мог бы иметь успех только при совершенно ином политическом строе.
Обсуждение обоих проектов в Палате Депутатов заняло восемь заседаний. Далее проект перешел в Сенат, где подвергся новым исправлениям, потребовавшим возвращения в Палату Депутатов.
И так как Палата не сразу нашла возможным согласиться со всеми изменениями, предложенными Сенатом, то проект снова вернулся в Сенат, затем в виду несогласия Сената отказаться от предложенных поправок, снова вернулся в Палату Депутатов, и лишь на этот раз был принят окончательно, и стал законом 30 июня 1881 г.[8]
Прежде чем перейти к детальному анализу отдельных постановлений этого закона, в течение 25 лет почти без изменений регулировавшего право собраний во Франции, следует отметить, что частичное поражение правительственной редакции проекта, отказ Палаты Депутатов согласиться на предоставление полиции права воспрещать собрание «в случае возможных беспорядков», привели к выходу в отставку министра внутренних дел Лепэра, не сумевшего отстоять этой статьи.
Его заменил Констан, который и довел проект до конца[9]. Что касается характера тех поправок, которые внесены были в проект Сенатом, то нужно признать, что эти поправки, в общем, значительно улучшили редакцию проекта, освободив его от излишне стеснительных постановлений.
Как замечает историк третьей республики Zevort, Сенат оказался воодушевленным более устойчивым либерализмом и умел объединять большинство на более широких принципах и решениях, если только дело не касалось вопросов религиозных[10].
[1] Dalloz, Jurisprudence generale, 1871, IV, p. 3.
[2] Наиболее полный исторический очерк административной практики и законодательных предположений относительно права собрании в первое десятилетие после падения империи находим в докладе, представленном Палате Депутатов Альфредом Накэ (Naquet) 15 июля 1879 г. и напечатанным в Journal Officiel de la Republique Francaise, 18 et 19 Aout 1879, Annexe № 1672, p.p. 8566-8573, 8590-8604.
Bapport, fait au nom de la commission chargee d’examiner les propositions des lois de M. Louis Legrand, de M. Alfred Naquet et de M. Louis Blanc.
[3] Любопытный образчик такого преследования представляет решение Лиможского апелляционного суда по делу некоего Laune, обвинявшегося в 1874 г. в устройстве политического собрания без предварительного разрешения. Из дела выяснилось, что обвиняемый читал популярную лекцию о равенстве.
Подобные лекции читались им неоднократно и раньше, но не навлекали на него преследований. В инкриминируемой ему лекции обвиняемый не ограничился изложением исторических фактов и теоретическими соображениями.
Сравнивая положение рабочего класса до 1789 г. с современным его положением, он указал на достигнутые успехи и прибавил, что рабочему классу следует остерегаться влияния духовенства и богатых людей, которые стремятся возвести Генриха V на трон, ибо, если это случится, рабочие классы окажутся столь же несчастными, как и до 1789 г.
По словам некоторых свидетелей, обвиняемый прямо указывал, что духовенство составляет заговор для возведения Генриха V на трон. Суд признал, что последние слова не относятся уже к истории, a являются оценкой современных событий.
Для устройства же собрания, на котором можно было бы обсуждать эта события, требовалось, согласно декрету 1852 г., ст. 1 закона 1868 г., a также известных статей Уголовного Кодекса и закона 1834 г., предварительное разрешение администрации, которого в данном случае не было.
По этим мотивам апелляционная жалоба обвиняемого на решение суда первой инстанции, которым он был приговорен к штрафу, оставлена Лиможским судом без последствий. Sirey, Rеcuel general des lois et des arrets, 74, II, p. 23.
[4] Weil, Le droit de rеunion, стр. 317.
[5] Journal officiel, 1879, p. 8600.
[6] Journal officiel, 25 janvier 1880, p. 753.
[7] Journal officiel, 4 janvier 1880, p. 74.
[8] Первое обсуждение в Палате с 24 до 29 января 1880 г. и с 11 до 15 мая. В Сенате 8, 14, 16 февраля 1881 г. Вторично в Палате 31 марта и 2-го апреля 1881 г. Вторично в Сенате 16 июня 1881 г. Окончательное принятие палатой 25 июня 1881 г
[9] Zevort, Histoire de la III Republique, t. 3, p. 82.
[10] Zevort, op. cit., t. 3, p. 122.
