Обещание либерального закона о собраниях было еще раз повторено в известном Motu propio, рескрипте на имя министра Руэра 19 января 1867 г. которым как бы открывалась новая эра.
Когда наконец обещания начади осуществляться и в Законодательный Корпус был от имени правительства внесен законопроект, ставший законом 6 июня 1868 г. о публичных собраниях, то все те, кто возлагал какие-либо надежды на правительственные обещания, должны были испытать жестокое разочарование.
Правительство, как оказалось, признало возможным сделать некоторые отступления от системы предварительного разрешения публичных собраний, и ввести так называемую явочную систему.
Но эта льгота не должна была распространяться на те собрания, в которых подвергаются обсуждению вопросы политические и религиозные. Политические собрания, за исключением собраний избирательных, оставались, таким образом, под запретом.
В своих объяснениях по этому поводу представители правительства старались воскресить воспоминания 1793 г. и 1848 г.
«Вам хорошо известно, – писал в своем докладе Законодательному Корпусу член Государственного Совета Chassaigne Goyon[1], – печальная история политических собраний во Франции. Это история самых мрачных дней наших революций. Власть, свобода, прогресс, государственное благосостояние, все пострадало от их агитации и насилия.
Правительства, которые допускали их существование, истощили свою энергию, защищаясь против них, и вся страна приветствовала закрытие этих очагов возбуждения и мятежей. Законодатель не должен терять из виду этих уроков, которые слишком легко забываются благодаря спокойствию и довольству.
Без сомнения, мы далеко ушли от этих смутных эпох. Умы просвещаются, общественные нравы улучшаются. Но характеры остаются неизменными, и в стране, где страсти возбуждаются так легко, где партии до такой степени раздроблены, и так мало могут руководить теми, кто за ними следует, невозможно открыть арену для политических собраний.
Эти собрания, где постоянно будут обсуждаться учреждения, действия, личный состав правительства или администрации, быть может и не приведут в настоящее время к насильственным действиям, но они будут несомненно сеять агитацию. Общество, столь большое, как наше, живет не политическими дебатами.
Оно живет и поддерживается трудом, a для труда необходимы прежде всего спокойствие, порядок и безопасность. Политические интересы имеют своих законных представителей, в лице депутатов. Помимо права петиций, осуществляемого в пределах, установленных конституцией, им одним принадлежит право обсуждать законы, налоги и действия правительства.
Законные представители, независимые и знающие о нуждах страны, они являются ее органами, и чтобы знать желания населения, нет необходимости в этих собраниях, где больше шумят, чем обсуждают, где легко увлекаются крайними теориями и почти всегда принимают опасные решения».
«Мы убеждены, писал представитель правительства, что мы столько же защищаем интересы свободы, сколько интересы власти и общества, не давая возобновиться этим бурным собраниям, не имеющим полномочий, не несущим ответственности, и причинившим стране столько волнений, беспокойства и горя».
В Законодательном Корпусе все эти доводы нашли поддержку со стороны большинства депутатов, обязанного своим положением законодателей системе официальных кандидатур, и административному давлению на избирателей. Выразителем мнений этого большинства явился докладчик комиссии, рассматривавшей проект, Peyrusse.
Он повторил все соображения, высказанные в докладе, и заявил, что допущение политических собраний неминуемо приведет к восстановлению клубов. Соглашаясь с тем, что клубы имеют скорее характер союза, он тем не менее утверждал, что возможность возобновлять политические собрания систематически правидет к тому, что клубы явятся сами собой[2].
Доводы представителей правительства и защитников проекта из среды послушного ему большинства встретили, как и следовало ожидать, резкие возражения со стороны оппозиции. Как указал Жюль Симон, право собраний и является необходимым, главным образом, для обсуждения политических и религиозных вопросов, т.е. именно для тех случаев, к которым новый закон не должен был применяться[3].
С особенной яркостью необходимость допущения политических собраний выяснил в Законодательном Корпусе Эмиль Оливье, произнесший по этому поводу блестящую речь. Если бы право собраний, говорил этот оратор, заключало в себе все то зло, которое ему приписывают представители правительства, то было бы совершенно лишним создавать для него какие-либо льготы и облегчения.
При всех ограничениях, оно все-таки останется опасным, и допуская его в самых ограниченных размерах, народные представители все-таки нарушают свой долг. Со злом надо не вступать в договоры, а, напротив, вести борьбу, ему нельзя отводить особое место, его надо просто уничтожить.
Сам Оливье стоял на противоположной точке зрения. Всякая форма правления, говорил он, имеет свои потребности, свои логические выводы. Усвоить какую-нибудь форму правления, не приняв всех логических выводов из нее и не приспособив к этим выводам всех учреждений, если в них есть какие-либо отступления, это значит создать причину смуты, слабость, и даже падения и разрушения.
Вам неоднократно заявляли, продолжал Оливье, что режим Империи есть представительная, демократическая и либеральная монархия. Но такая монархия совершенно немыслима без самой широкой свободы собраний.
Отвечая на замечание, что простые граждане, как это указывалось в мотивах к законопроекту, никем не уполномочены обсуждать общественные дела, Оливье выяснил основной принцип, на котором покоится демократия. Простые граждане не имеют полномочий по самой простой причине: они сами являются источником полномочий, сами наделяют полномочиями своих представителей.
Но передавая своим представителям право решать общественные дела, как требующее известной подготовки, граждане вовсе не передали в то же время и исключительное право обсуждать эти дела. Они сохранили за собой право обсуждать все возникающие вопросы и высказываться по поводу этих вопросов.
И если вы, воскликнул Оливье, обращаясь к защитникам проекта, во имя порученного вам права решения вопросов, оспариваете у ваших доверителей право обсуждать эти вопросы, то вы присваиваете себе не принадлежащую власть, вы являетесь узурпаторами[4].
Предстояло, однако, еще выяснить, как понимало «политику» само правительство. От этого понимания, от того толкования, которое придавалось властью, понятию политических и религиозных вопросов (des matieres politiques et religieuses), зависели, в сущности, пределы свободы, которые создавались новым законом.
Как указал Жюль Симон, даже собрание, обсуждающее литературные произведения, например, произведения Вольтера, легко может быть признано политическим. Отвечая на это, Руэр заявил, что термин «политические вопросы» заимствован из законодательства о печати, где он применяется с 1819 г. и достаточно выяснен судебной практикой[5].
В первоначальном проекте, по объяснениям Руэра. новый закон не распространялся и на собрания, обсуждающие вопросы 2социальной экономии». Термин этот, однако, и самому правительству показался неудобным. Правительство желало предоставить рабочим обсуждать свои интересы. Существует, однако, область, в которой вопросы политические и социально-экономические сходятся.
В виде примера, Руэр указал на вопрос об организации труда, как он понимался Люксембургской комиссией 1848 г., иначе говоря, на возможность обсуждения экономических вопросов с точки зрения социалистической. Такие вопросы, как организация труда, Руэр признавал политическими, и не подлежащими, следовательно, обсуждению в публичных собраниях[6].
Из этого не вполне отчетливого различия можно было умозаключить, что правительство желало оставить под запретом вопросы, имеющие общий характер, вопросы принципиальные, но согласилось допустить обсуждение на собраниях конкретных экономических отношений данной категории лиц.
По мнению комментатора закона, Dubois, правительство отделяло вопросы «социальной организации» от вопросов социальной экономии[7], причем вопросы касающиеся социальной организации должны были оставаться под запретом.
По разъяснению другого комментатора закона 1868 г., Амелина, собственно политическими вопросами, согласно установившейся судебной практике, следовало считать все вопросы, касающиеся управления центрального и местного, отношений между органами власти и населением, и ответственности представителей власти[8].
Обсуждение всех этих вопросов оставалось возможным или в собраниях частных, или в собраниях публичных, на устройство которых администрацией дано специальное разрешение, или, наконец, в собраниях избирательных.
Частные собрания, естественно, оставались вне законодательной регламентации. Правительство само заявляло, что имеет в виду только публичные собрания. Однако, возможность распространительного толкования публичности собрания заставляла не возлагать на эти обещания слишком широких надежд.
С другой стороны, предполагать возможность административного разрешения политических собраний не было никаких оснований. Таким образом, единственным местом, где действительно могли бы обсуждаться вопросы политические, оказывались собрания избирательные.
В законе 1868 г. этим собраниям была отведена специальная статья (8), согласно которой с момента объявления о созыве избирателей для выбора депутатов в Законодательный Корпус, в округе, где назначены выборы, могут устраиваться собрания, на которых имеют право присутствовать только избиратели данного округа и кандидаты.
Для законности такого собрания достаточно подачи предварительного заявления администрации со стороны устроителей, причем привилегия избирательных собраний заключается в том, что заявления о них могут подаваться не за три дня, как это устанавливалось законом для всех остальных публичных собраний, a за день.
Важнейшая привилегия избирательных собраний заключалась в возможности обсуждать на этих собраниях политические вопросы. Во время обсуждения проекта в Законодательном Корпусе, оппозиция сделала совершенно безнадежную попытку добиться распространения этой привилегии и на собрания, созываемые перед выборами в местные учреждения.
Правительство, в лице министра юстиции Бароша, энергично протестовало против этого, из опасения, что таким путем политике будет открыт широкий доступ, и цель закона совершенно же будет достигнута.
Выборы в Законодательный Корпус происходят раз в 6 лет. Выборы в местные учреждения происходят постоянно, и, таким образом, политические собрания, вместо того, чтобы быть редким исключением, рискуют превратиться в нормальное явление.
Как выяснилось далее, по мнению министра юстиции, подготовительные собрания по поводу местных выборов вообще представлялись ему излишними, и могли бы, по его мнению, устраиваться лишь с предварительного разрешения администрации.
Оставляя в стороне вопрос о собраниях избирательных, обратимся к собраниям той категории, на которую главным образом рассчитан был закон 1868 г.[9], именно к собраниям публичным, но не обсуждающим ни религиозных, ни политических вопросов.
Нововведение закона 1868 г. по отношению к этим собраниям, как мы уже указывали, заключалось в замене предварительного разрешения со стороны администрации простым заявлением по ее адресу. Со стороны устроителей заявление должно быть подписано семью лицами, имеющими постоянное жительство в данной общине, и пользующимися всеми гражданскими и политическими правами.
В заявлении должно быть указано место, день, час и предмет собрания. В принятии заявления выдается особая расписка, и собрание не могло происходить ранее, чем через три дня после выдачи расписки. Собрания могут происходить, согласно закону, лишь в закрытых помещениях и должны закрываться в часы, установленные для закрытия общественных мест.
Каждое собрание должно иметь бюро из председателя и, по крайней мере, двух помощников, на обязанности которых лежит охранять порядок в собрании, препятствовать всяким нарушениям закона и не допускать обсуждения вопросов, посторонних предмету собрания.
Кроме того, на собрании может присутствовать представитель администрации в форме, избираемый из чинов судебного или административного ведомства. Он сам избирает себе место. Ему предоставляется право распустить собрание в двух случаях: если бюро собрания, несмотря на его предупреждение, допустит обсуждение вопросов, посторонних предмету собрания, или же если собрание станет шумным (tumultueuse).
Собравшиеся должны разойтись по первому требованию, и о происшедшем представителем власти составляется протокол. Полномочия представителей власти на собраниях ни в чем, при этом, не должны умалять полномочий, принадлежащих мэрам по охране порядка вообще.
Особенно обстоятельно регулировался в законе порядок ответственности за его нарушение.
Нарушение правил о предварительном заявлении, предоставление помещения, не отвечающего требованиям закона, или предоставление его собраниям, не выполнившим требований о предварительном извещении;
невыполнение своих обязанностей бюро, допущение в собрание лиц, не имеющих на то права – последнее относится специально к избирательным собраниям, все эти нарушения закона угрожают устроителям собрания, членам бюро и лицам, незаконно присутствовавшим на собрании штрафом от 100 до 3.000 фр. и тюремным заключением от 6 дней до 6 месяцев.
Более тяжкая ответственность угрожала членам бюро, не повиновавшимся предписаниям представителя власти. Они рисковали штрафом от 300 до 6-000 франков, и тюремным заключением от 15 дней до 1 года, независимо от ответственности за сопротивление и неповиновение властям. Еще более тяжкое наказание, тюрьма от трех месяцев до 1 года, и штраф от 300 до 10.000 фр. угрожал виновным в появлении на собрании с оружием в руках.
Мы видим, что в своей детальной разработке закон 1868 г. явился значительно ухудшенным изданием декрета 28 июля 1848 г. Полномочия полиции на собраниях расширялись, так как ей предоставлялось право распущения собраний, наказания за отдельные нарушения повышались.
Нельзя забывать, что декрет 1848 г. регулировал собрания политические и клубы, и притом был издан в момент сильного возбуждения, вскоре после июньских дней. В этом было оправдание и объяснение принятых в нем мер предосторожности.
Закон же 1868 г., составлявший как бы предел либерализма, допускавшегося правительством Второй Империи, был издан в совершенно спокойное время, и тем не менее, не допускал не только клубов, но и вообще политических собраний.
Устройство собрания для обсуждения политических или религиозных вопросов без предварительного разрешения и после закона 1868 г. влекло за собой применение ст. 291-4 Уголовного кодекса и закона 1834 года на точном, основании декрета 25 марта 1852 г. Закон 1868 года представлял собой, таким образом, несомненный шаг назад по сравнению с декретом 1848 г.
В отношении же к постановке права собраний в эпоху Второй Империи улучшение ограничивалось лишь применением явочной системы с разными оговорками и формальностями к собраниям неполитическим и избирательным.
Однако, и это не слишком значительное улучшение казалось правительству уже чрезмерным. И оно до известной степени было взято назад в самом законе.
Согласно 13 статье закона префектам предоставлялось, в тех случаях, когда, по их мнению, собрание может оказаться опасным для общественного спокойствия, отложить его, доведя об этом до сведения министра внутренних дел. Последнему же принадлежит право воспретить собрание вовсе.
Эта последняя статья вызвала против себя, как и следовало ожидать, наиболее резкие нападки со стороны оппозиции. В 12 статьях говорил Жюль Симон, худо или хорошо, вы стараетесь предоставить некоторую свободу. По моему мнению, вы выполняет эту задачу насколько возможно плохо.
И вот, когда вы покончили с этой работой, является 13 статья, и всю ее уничтожает. Как называется, спрашивал оратор, право откладывать и запрещать? Это право называется административным произволом. И далее, Жюль Симон убедительно доказывал, что благодаря праву запрещения собраний различие между прежним и новым порядком сводится к нулю[10].
Оставаясь верной своим принципам, республиканская оппозиция в Законодательном Корпусе не придавала никакой цены уступкам либерализму, которые так подчеркивались в правительственном проекте.
18 членов оппозиции, среди которых были и Жюль Симон, и Карно, и Гарнье Пажес, внесли со своей стороны контр проект, состоявший всего из одной статьи. Граждане, говорилось в этой статье, имеют право собираться вне дорог и улиц (hors de la vоіе publique) с условием предупреждать об этом общинную власть за 24 часа до собрания.
Комиссия Законодательного Корпуса, как и следовало ожидать, признала этот проект совершенно неприемлемым[11]. Идея, выраженная в проекте, получила осуществление только в законе о свободе собраний созданном Третьей Республикой в 1881 г.
[1] Expose des motifs, Moniteur Universel 21 Mars 1867, p. 340.
[2] Moniteur, 15 Mars 1868, p. 388.
[3] Moniteur, 14 Mars 1868, p. 383.
[4] Moniteur Universel, 15 Mars 1868, Seance au Corps Legislatif.14 Mars, p. 389.
[5] Moniteur, 15 Mars 1868, p. 390.
[6] Ibidem.
[7] Dubois, op cit, стр. 96.
[8] Ameline, Commentaire de la loi 1868, Revue pratique du droit francais, t. XXV.
[9] Monitеur Universel, 18 Mars 1868, p. 408.
[10] Moniteur, 6 Mars 1868, p. 383.
[11] Rapport de M. Peyrusse an Corps Legeslatif, Moniteur 30 juin 1867.
