Конституция Второй Империи, обнародованная 14 января 1852 г., в первой же статье признавала, подтверждала и гарантировала «великие принципы, провозглашенные в 1789, и составляющие основу публичного права Франции».
Можно было надеяться, что среди этих принципов не будет забыто и право собраний. В действительности право собраний, как замечает историк этой эпохи, фактически не существовало даже в течение двадцати дней, предшествовавших выборам в Законодательный Корпус[1].
Вторая Империя, которую нередко называют плебисцитарной монархией, сохраняла и даже укрепляла начала всеобщего избирательного права. Но для того, чтобы эти начала в своем применении на практике оправдали ожидания, возлагавшиеся на них правительством, необходимо было создать соответствующую обстановку.
И прежде всего, необходимо было устранить возможность какой бы то ни было агитации со стороны противников государственного переворота 2-го декабря, из тех, которые еще не были отправлены в Кайенну. Эту задачу блестяще выполнили деятели Второй Империи, выработавшие специальные законодательные меры по отношению к печати, к союзам и собраниям[2].
Нас специально интересуют законодательные меры, касавшиеся права собраний. Декрет 25 марта 1852 г., изданный еще от имени Президента Республики, обнаруживает намерения правительства не порывать связи с законодательством предшествующей эпохи.
Основываясь на том, что несовершенство существующих законов относительно собраний признано было уже в законе 22 июня 1849 г., которым приостанавливалось действие декрета 28 июля 1848 г., и что тогда же было указано правительству на необходимость издания специального закона, регулирующего право собраний, по воспрещающего клубы, правительство теперь как бы выполняло принятое на себя обязательство.
Обещанный закон о собраниях отличался необычайной простотой. Правительство не считало нужным заботиться о детальной регламентации права собраний. Декрет 25 марта 1852 г.[3] состоял всего из двух статей: ст. 1, заключала в себе отмену декрета 28 июля 1848 г. за исключением ст. 13, запрещающей тайные общества.
Ст. 2 устанавливала применимость к публичным собраниям всякого рода ст. 291, 292 и 294 Уголовного Кодекса, и закона 10 апреля 1834 г. Иными словами, для устройства публичного собрания, на котором присутствует более 20 человек, под угрозой санкции, установленной этими законами, требовалось предварительное разрешение администрации.
Отличительная особенность декрета 1852 г. состояла в том, что вопрос о регламентации права собраний упрощался до последней возможности. Не было больше необходимости разбираться в вопросе о том, имеется ли в каждом отдельном случае на лицо только случайное собрание, или же за ним скрывается союз, обсуждает ли собрание политические вопросы или нет.
Правда, декрет 25 марта должен был относиться только к публичным собраниям. Но с одной стороны, разграничение между публичными и непубличными собраниями не могло считаться твердо установленным.
С другой стороны, уцелевшая от декрета 28 июля 3 848 г. 13 статья, говорившая о тайных обществах, представляла собой серьезную угрозу и для безусловно частных собраний, так как при отсутствии в законе каких-либо указаний на то, что следует понимать под тайным обществом, всякое непубличное собрание могло дать повод к такому обвинению.
В силу декрета 25 марта 1852 г. ответственность за участие в собрании, устроенном без предварительного разрешения администрации, приравнивалась к ответственности за участие в союзах, не имеющих такого разрешения.
Иначе говоря, участникам собрания угрожало тюремное заключение от 2 месяцев до 1 года, штраф от 50 до 1000 франков, a в случае рецидива вдвое более суровые кары, с прибавлением полицейского надзора. Хозяева помещений, где происходили собрания, подлежали ответственности как соучастники, если только они сознательно предоставили помещения для собрания.
При такой серьезной ответственности за отсутствие разрешения, было бы, конечно, естественно, если бы граждане, желавшие воспользоваться правом, призванным конституцией, обратились к пути, указанному законом, т.е. попытались получить требуемое законом разрешение.
Такая попытка, однако, заранее была осуждена на неудачу. Собрания, вообще, признавались правительством совершенно излишними. Во время избирательной кампании, когда главным образом, сказывалась потребность в таких собраниях для выяснения настроения избирателей, они могли только помешать успеху усвоенной правительством системы официальных кандидатур.
Правительство, вообще, считало излишними все те приемы, посредством которых велась, обыкновенно, избирательная агитация, в частности, устройство избирательных комитетов и собраний уполномоченных. По мнению правительства, те и другие могли считаться необходимыми только при прежней системе выборов по спискам, когда избирателям трудно было самим разобраться в этих списках.
При системе же одноименного голосования эти организации только стесняют население в свободе выбора. На этом основании еще до издания декрета 25 марта 1852 г. министра внутренних дел Морни, в циркуляре, изданном 20 января того же года, в виду выборов, рекомендовал префектам, чтобы они отсоветовали, сторонникам правительства устройство таких избирательных комитетов.
Ту же самую точку зрения на этом предмет высказывало правительство Второй Империи и несколько лет спустя, в лице министра внутренних дел Биллольта (Billault), издавшего совершенно аналогичный циркуляр по поводу избирательных комитетов, от 1-го июня 1857 г.[4]
Все эти указания были прекрасно поняты и усвоены представителями администрации на местах. Об этом как нельзя лучше свидетельствует любопытное воззвание, с которым один из таких представителей, префект Верхней Луары (Haute Loire) обратился к избирателям вверенного ему департамента во время избирательной кампании 1863 г.[5]
«При прежнем правительстве, говорилось в этом воззвании, избиратели, желая получить указания, которых им не хватало, придумывали (ont imagine) особые подготовительные собрания, на которых кандидаты излагали свои принципы, и затем принимались, или отвергались. Эти собрания, однако, отличались шумным характером, и по большей части оставались безрезультатными.
В настоящее время (1863 г.) администрация как бы принимает на себя обязанность, выполнявшуюся подготовительными собраниями. Мы, администраторы, которые не заинтересованы в вопросе, мы, которые представляем из себя, в конце концов, совокупность интересов избирателей, мы рассматриваем, оцениваем и обсуждаем кандидатуры, которые ставятся.
После продолжительного рассмотрения, и с одобрения правительства, мы представляем вам ту кандидатуру, которая кажется нам лучшей, которая соединяет наиболее сочувствия, не как результат нашего желания или каприза, a как выражение вашего собственного выбора, ваших симпатий».
В этом воззвании характерно все от начала до конца. Для нас непосредственно важно то обстоятельство, что из неосторожного признания не в меру усердного органа исполнительной власти, сам собой напрашивался вывод о несовместимости права собраний, признанного конституцией, с системой официальных кандидатур.
И так как отказ от этой системы был для правительства связан с неизбежной неудачей на выборах и целым рядом нежелательных последствий в дальнейшем, то нет ничего удивительного в том, что декрет 25 марта 1852 г. оставался неприкосновенным в течение 16 лет, и только за два года до падения Империи подвергся частичному изменению.
В судебной практике применение декрета 25 марта вызывало сравнительно мало недоразумений. Категоричность декрета не оставляла сомнений в том, что действие его должно распространяться на все публичные собрания.
Совершенно безуспешно из сферы его применения пытались изъять подготовительные собрания во время выборов, и так называемые избирательные комитеты. Самый текст декрета не давал никаких оснований делать какие-либо изъятия по отношению к подготовительным собраниям.
В 1864 г. по делу некоего Бартелеми, обвинявшегося именно в устройстве такого подготовительного собрания без предварительного разрешения, защита в кассационной жалобе доказывала, что так как всеобщее избирательное право составляет основу конституции, и так как право собираться во время выборов является существенной частью (est de l’essence meme) всеобщего избирательного права, то, в виду этого, право собраний должно признаваться, хотя бы оно и не упоминалось в законе.
Кассационный суд не соглашался с этими доводами. В решении его было указано, что суды не вправе руководствоваться общими принципами, лежащими в основе конституции, a должны основываться только на положительном законе. Декрет 1852 г. является применимым ко всем публичным собраниям.
Что в данном случае имелось на лицо публичное собрание, это для суда было ясно из самого характера собрания, из предметов обсуждения, из числа участников его, наконец из того обстоятельства, что полицейский комиссар, и сопровождавший его судебный пристав могли проникнуть туда, не встретив препятствий, и удостоверили, что доступ на собрание был свободен.
Из этого следовало, что собрание, хотя и происходившее в частном помещении, было на самом деле публичным. Кассационная жалоба была, на основании этих соображений, отвергнута[6].
Несколько труднее было правительству подвести под действие декрета 25 марта 1852 г. избирательные комитеты. Во время избирательной кампании 1865 г. оппозиция организовала в Париже комитет для руководства выборами, во главе которого стоял один из представителей оппозиции Гарнье Пажес.
В результате участники комитета, числом 13, были привлечены к суду за участие в недозволенном сообществе с более чем 20-ю участниками. При обсуждении ответного адреса на тронную речь оппозиция в Законодательном Корпусе предложила внести в адрес указание, что преследование избирательных комитетов, как недозволенных ассоциаций, представляет нарушение принципа всеобщего избирательного права.
Отвечая на это заявление председатель Государственного Совета Витри (Vuitry) указал, что избирательные комитеты лишь в том случае могут пользоваться свободой, если они представляют собой непубличные собрания. Если же они переходят или в публичные собрания, или в постоянные союзы, то подпадают вполне под действие декрета 1852 г.[7]
В данном случае судебная власть признала избирательный комитет из 13 членов за неразрешенную ассоциацию, имеющую более 20 членов. Чтобы из 13 сделать больше 20 понадобилось прибавить к составу членов комитета, привлеченных к суду, неопределенное количество лиц, суду неизвестных, и во всяком случае, к ответственности не привлеченных, будто бы показывавших комитету свое содействие.
Попытка обвиняемых доказывать на суде, что образование избирательного комитета не может быть признано преступным при действии всеобщего избирательного права не имела никакого успеха, и все привлеченные к суду были признаны виновными[8] и приговорены к штрафу в 500 фр. каждый.
Таким образом административная практика подкреплялась и авторитетом судебной власти. Правительство считало возможным указать в Парламенте, что если в отдельных случаях запрещение избирательных собраний нарушило бы свободу выборов, то у Законодательного Корпуса осталось бы законное средство исправить это нарушение путем признания неправильности самых выборов, и их отмены[9].
Но разумеется, такое средство можно было предлагать только будучи вполне уверенным, что правительственное большинство им не воспользуется.
Таково было применение декрета 1852 г. в делах политического характера, связанных с избирательной агитацией. Разумеется, применение его далеко не ограничивалось случаями, непосредственно относящимися к политике.
Прежде всего, благодаря этому декрету возобновились преследования против богослужебных собраний протестантских и других исповеданий, на которые действие декрета, согласно решению кассационного суда от 9 декабря 1853 г. безусловно должно было распространяться[10].
Далее, государственный совет, но жалобе членов одного из обществ взаимной помощи, которые в эпоху Второй Республики пользовались некоторыми привилегиями, признал, что собрания таких обществ, точно также требуют для своей законности предварительного разрешения администрации[11].
Всего этого однако, еще недостаточно. Абсолютный характер декрета 1852 г., то обстоятельство, что этим декретом охватывались все публичные собрания без исключения, создавал из него препятствие к осуществлению даже тех более, чем скромных попыток социального законодательства, которые предпринимались самим правительством Второй Империи.
25 мая 1864 г. был издан закон о свободе коалиций. Под коалицией, собственно, понимается временное соединение нескольких лиц для достижения определенной цели, соединение, не переходящее однако в союз[12].
В применении к рабочим право коалиций обозначает право самих рабочих отстаивать свои интересы, добиваться улучшения условий труда, посредством стачек. Закон 25 мая 1864 г. объявлял ненаказуемым устройство стачки, если стачка не сопровождается насилием.
Необходимым условием устройства стачки является предварительное соглашение между участниками. Возможно ли однако какое бы то ни было предварительное соглашение при отсутствии права собраний?
Защитники правительственного законопроекта в Законодательном Корпусе, по-видимому, полагали это возможным. Комиссия, представившая доклад о законопроекте Законодательному Корпусу, считала, что рассмотрение вопросов о праве союзов и собраний не входит вовсе в ее задачу.
Во время прений в Законодательном Корпусе депутат Морэн (Моrin) заявил, что действующие законы о праве собраний не помешают рабочим осуществлять право, предоставляемое им новым законом. В большинстве случаев общинная власть даст им разрешение на устройство собрания, при условии, что на собрании будет присутствовать ее представитель.
Если бы им было отказано в разрешении, то и в таком случае они не оказались бы безоружными. Они могли бы собираться отдельными группами, в составе менее 20 человек, выбрать уполномоченных, которые в свою очередь могут поступить таким же способом. Этим путем предварительное соглашение может быть достигнуто без нарушения действующих законов о собраниях[13].
Ту же самую точку зрения отстаивал и представитель правительства Корнюдэ (Cornudet)[14]. В результате, закон о коалициях не затронул вовсе права собраний, и таким образом пользование правом, предоставленным этим законом, неизбежно наталкивалось на препятствия, заключавшиеся в декрете 1852 г. о праве собраний.
Попытки в отдельных случаях доказывать, что право собраний как бы подразумевается законом о свободе коалиций, не привели, разумеется, ни к чему. Кассационный суд на основании текста закона 1864 г. и парламентских дебатов, ему предшествовавших, мог с полной убедительностью доказать, что декрет 25 марта 1852 г. о праве собраний остается в полной силе, и новым законом ни в каком отношении не затрагивается[15].
Положение, таким образом, оказывалось ненормальным. Система, усвоенная законодательством по отношению к собраниям, оказывалась в непримиримом противоречии с теми требованиями, законность удовлетворения которых не отвергалась и самим правительством. Из этого положения необходимо было найти выход.
И вот в тронной речи, которою открылась сессия Законодательного Корпуса в 1866 г. Наполеон III заявил, что разрешение собираться должно быть дано всем тем, кто независимо от политики, пожелает обсуждать свои промышленные и торговые интересы. Ограничения должны обусловливаться исключительно соображениями общественного порядка[16].
В этих словах тронной речи указывается на те предположения правительства, которые получили осуществление в законе о собраниях 1868 г. В ожидании этого закона циркуляром министра внутренних дел префектам, 12 февраля 1866 г., последним предписывалось разрешать собрания, не преследующие политической цели, и имеющие в виду лишь регулировать экономические отношения между хозяевами и рабочими[17].
[1] Taxile Delord, Histoire du second Empire, t. I, p. 403.
[2] В русской литературе имеется специальная монография проф. Раевского, посвященная законодательству о печати этой эпохи.
[3] Moniteur Universel, 26 Mars 1852, p. 482.
[4] Оба циркуляра, см. Weil, Le droit de reunion etc., стр. 217.
[5] Jules Ferry, «La lutte electorale en 1863», цитировано у Taxile Delord, op. cit., t 3, p. 402.
[6] Sirey, Recueil gеneral des lois et des arrets 65, I, p. 149. Cass. crim. 4 Fevrier 1865.
[7] Moniteur, 2 Avril 1865, p. 371.
[8] Sirey, Recueil gеneral, An. 1865, I, 145. Garnier Pages et аutres.
[9] Заявление Руэра в заседании 19 марта 1866. Weil, Le droit de reunion, стр. 234.
[10] Sirey, Recueil general, 54, I, 284. Cass. crim. 9 Dec. 1І53, Porchat.
[11] Ibidem, 1857, II, p. 314. Herve et autres, Conseil d’Etat.
[12] Villey, Le droit de coalition, Caen, 1904, p. 1. См. также Полянский, «Стачки рабочих и уголовный закон», Спб., 1907, стр. 4. Самый текст закона приведен у Полянского стр. 208.
[13] Corps Legislatif, seance 28 Avril 1864, Moniteur 29 Avril, p. 579.
[14] Corps Legislatif, seance 29 Avril, Moniteur 30 Avril 1864, p. 590.
[15] Решение кассационного суда по делу ouvriers veloutiers de Saint Etienne 23 Fevrier 1866. Sirey, Recueil general, 1866, I, p. 129.
[16] Dalloz, Jurisprudence generale, 1866, IV, 1.
[17] Dalloz, Jurisprudence generale, 1866, III, p. 37.
