Высшее управление санитарно-врачебною частью в Империи сосредоточивается в Министерстве Внутренних Дел. Оно ведается Медицинским Департаментом и состоящими при нем – Медицинским Советом и Совещательным Ветеринарным Комитетом.
Местными органами являются: 1) врачебные отделения губернских правлений и врачебные управы (последние сохраняются только в Варшаве и в губерниях Томской, Тобольской, Иркутской и Енисейской; они состоят из инспектора, оператора, акушера и ветеринарного врача); 2) земские учреждения и 3) городские управления в городах, где введено Городовое положение.
I. Врачебные отделения.
Губернское правление, по ст. 666 Общ. Губ. Учр. (т. II ч. I. изд. 1876 г.), «управляет делами общего благоустройства, охраняет права личности и собственности, общую безопасность, тишину и спокойствие, управляет делами относительно народного здравия, оспопрививания и пресечения скотских падежей, продовольствия, хозяйства и промышленности (насколько сие не предоставлено учреждениям общественным), содействует всем другим управлениям в исполнении законов и понуждает подчиненные ему места и лица к исполнению их обязанностей».
По ст. 835 Уст. Врач. (прод. 1886), «главное попечение об охранении здравия народного, благовременном устранении всего того, что угрожает ему, и принятии единообразных мер к усечению болезней эпидемических и эпизоотических вверяется в губерниях – губернскому правлению, a в уездах – особо учрежденным с сею целью уездным комитетам общественного здравия».
Врачебное отделение состоит из губернского врачебного инспектора, помощника его и фармацевта (Общ. Губ. Учр. ст. 678). Врачебному инспектору принадлежит общий по губернии надзор по врачебной части (ст. 676).
Уездный комитет общественного здравия (Уст. Врач. ст. 837, прод. 1886) составляется из местных начальников по каждому управлению, a именно: из уездного предводителя дворянства, уездного исправника, полицеймейстера, уездного или городового врача, городского головы и старшего в городе духовного лица (кроме поименованных здесь лиц, могут быть приглашаемы к участию в заседаниях комитета и другие лица, могущие быть полезными общему делу своими познаниями и влиянием, как-то: местные владельцы, духовные разных исповеданий, врачи, арендаторы, управляющие имениями и проч.).
Комитет состоит под председательством уездного предводителя дворянства, a где его нет – старшего из начальников уездной или городской полиции. В качестве «губернского комитета общественного здравия» (как особое учреждение ныне не существующего), действуют губернские правления.
Они и уезд. комитеты общественного здравия (ст. 842 Уст. Вр., прод. 1886) «собираются и имеют заседания, по приглашению председательствующих, в случае действительной надобности в совещаниях, для принятия общих и единообразных мер, согласно с назначением комитетов общественного здравия».
«При появлении эпидемических или эпизоотических болезней (ст. 839 Уст. Врач., прод. 1886) комитет, получив сведение о том через кого-либо из своих членов и не дожидаясь донесения полиции, немедленно распоряжается приведением в точную известность свойства болезни и затем к недопущению ее до дальнейшего распространения и к ее прекращению».
II. Земские учреждения.
Действующее законодательство о правах и обязанностях земских учреждений по санитарно-врачебному делу представляется в следующем виде.
В числе предметов ведомства земских учреждений закон (ст. 2 Полож. о губ. и уезд. земск. учр. 1890 г.) указывает:
– «заведывание земскими лечебными… заведениями, попечение… о неизлечимых больных и умалишенных, a также… увечных (п. 7);
участие в мероприятиях по охранению народного здравия и предупреждению и пресечению падежей скота, развитию средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении» (п. 8).
Деятельность земских учреждений в санитарно-врачебном деле выражается, главным образом, в устройстве больниц, амбулаторий и других лечебных заведений и аптек, в приискании и содержании врачебного персонала, и в издании обязательных постановлений для местных жителей как целой губернии, так и отдельных ее местностей (не состоящих в ведении городского общественного управления).
Губернскому земскому собранию предоставляется составлять такого рода «обязательные постановления» в области санитарно-медицинского дела по следующим предметам (ст. 108):
о порядке содержания в чистоте площадей, улиц, дорог, сточных труб, прудов, колодцев, канав, естественных протоков, мостов и очистки дворов; об устройстве и порядке содержания, в санитарном отношении, боен, фабричных, заводских и других промышленных заведений;
о мерах к соблюдению чистоты в помещениях для продажи съестных припасов и к обеспечению безвредности оных;
о мерах предосторожности против порчи воды;
о внутреннем распорядке на ярмарках, рынках и базарах;
об уборке или уничтожении палых животных;
о мерах предупреждения и прекращения заразительных, повальных и местных болезней.
К составлению обязательных постановлений губ. земское собрание приступает: 1) по предложению губернатора, 2) по собственному усмотрению и 3) по представлениям подлежащих уездных земских и соединенных собраний (это – соединенные заседания уездных земских собраний и городских дум).
Проекты постановлений по санитарно-врачебным предметам рассматриваются при участии губернского врачебного инспектора или его помощника (ст. 110 Пол.).
III. Городские общественные управления.
Функции их в области санитарно-врачебной представляются аналогичными и даже почти тождественными с функциями земских учреждений.
По городовому положению 11 июня 1892 г. (ст. 2 п. VI) к предметам ведомства их принадлежит:
«участие в мероприятиях по охранению народного здравия и предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи городскому населению и изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении»;
также (п. V) «устройство… лечебных заведений и заведывание ими на одинаковых с земскими учреждениями основаниях».
По разъяснению Правительствующего Сената, устройство лечебных (а также благотворительных) заведений составляет право, a не обязанность города; такое толкование, имеющее за собою некоторое основание в букве закона (в виду отсутствия обязательных расходов на такие заведения), едва ли оправдывается духом закона и на практике отражается неблагоприятно, тормозя развитие указанных учреждений.
Деятельность городских общественных управлений в области санитарно-врачебной состоит, как и земских, главным образом, в устройстве и содержании больниц и др. лечебных заведений, в содержании врачебного и санитарного персонала и в издании обязательных постановлений по врачебно-санитарной части. Они составляются по следующим предметам (ст. 108 Гор. Пол.):
о порядке содержания в исправности улиц, площадей, мостов, набережных, общественных садов, бульваров и пр., a также сточных труб, каналов, прудов, колодцев, канав и естественных протоков;
«о санитарных мерах, которые должны быть соблюдаемы в помещениях для продажи съестных припасов и напитков для обеспечения безвредности оных;
об устройстве и порядке содержания, в санитарном отношении, фабричных и ремесленных заведений, бань и боен, о чистке дворов, устройстве и чистке помойных ям и отхожих мест;
о мерах против порчи воды, о уборке или уничтожении палых животных, о предупреждении и прекращении заразительных и повальных болезней, a равно скотских падежей»;
о внутреннем распорядке на ярмарках, рынках и базарах.
К составлению обязательных постановлений городские думы приступают по собственному усмотрению или по заявлению начальника местной полиции. По указанным предметам проекты постановлений (подобно тому, как и в земствах) рассматриваются при участии представителя местного врачебного управления или одного из местных врачей, но назначению губернатора (ст. 109 Гор. Пол.).
В ходе развития санитарно-медицинской полиции в России деятельность органов земского самоуправления имеет чрезвычайно важное значение. За земством навсегда останется заслуга создания впервые в России медицинской помощи многомиллионному сельскому населению, которому до возникновения земских учреждений приходилось довольствоваться услугами знахарей и знахарок.
Важнейшими проявлениями забот земства в области народного здравия служат – обеспечение медицинского персонала (врачи, фельдшера и фельдшерицы, акушерки) и создание лечебных заведений (больниц, клиник, лечебниц и пр.).
От приказов общественного призрения земства 34 губерний получили около 350 больниц с 11,5 тысячами кроватей, из которых около 1.200 кроватей были назначены для душевнобольных. По данным же последнего времени в названных губерниях насчитывают до 1.300 больниц с 30.000 кроватей для больных и с 10.000 мест для душевно-больных.
О том, как значительны результаты деятельности земских учреждений в сфере народной медицины, можно судить по сравнительным данным об обеспечении врачебною помощью губерний с земскими учреждениями и губерний, в которых нет земства.
Тогда как в земских губерниях 1 врач приходится на 25.100 жителей, в не-земских губерниях 1 врач приходится на 77.000 жит., в первых 1 больничная кровать приходится на 2.000 чел.; во вторых – на 77.000чел.; расходы по врачебно-санитарной части в первых составляют 34,6 коп. в год на каждого жителя, во вторых – всего 8,4 коп., т. е. в четыре раза меньше, чем в губерниях земских.
Что касается городов, то более значительные успехи в постановке санитарно-медицинского дела достигнуты в нескольких больших городах, как С.-Петербург, Москва, Киев, Одесса, Харьков. В значительном большинстве городских центров сколько-нибудь удовлетворительной организации санитарно-медицинской части не существует.
Характерные данные для суждения об этом деле были опубликованы в приложении к отчету медицинского департамента «Санитарное описание городов Российской Империи в 1895 г. по данным медицинского департамента».
Оказывается, что из 660 городов только в 91 городе были устроены водопроводы, но из них 25 дают воду неудовлетворительную, a 8 дают количество воды, недостаточное даже для более населенной части городов. Таким образом хорошею водою в достаточном количестве пользуются только около 10% городов; в 285 городах вода, по заявлению местных властей, неудовлетворительна.
Надлежащей организации удаления нечистот не существует даже в больших городах. Ретирады и помойные ямы, даже самого первобытного устройства, констатированы при большинстве домов только в 278 городах. Общественные бойни имеются лишь в 73 городах. Из 660 городов замощены вполне только 16; большею частью замощены 123 города, a в остальных либо вовсе нет мостовых, либо их очень мало.
При таких условиях неудивительно, что смертность в России представляется гораздо более значительною, чем в других государствах. Особенно резко выступает неудовлетворительность санитарных условий в России из данных о смертности вследствие заразных болезней, которые в антисанитарных условиях получают благоприятную почву для развития.
По данным 90-х годов прошлого столетия в России умирало от оспы, скарлатины, дифтерита и крупа, кори, коклюша и брюшного тифа на 100.000 жителей – 555 чел. в год; соответственные цифры в Англии – 145 чел., в Швеции – 143 чел., в Голландии – 125 чел.
Несмотря на очевидную необходимость создания надлежащей системы мер санитарно-врачебной полиции, до сих пор в этом отношении не сделано ничего существенного. В 1885 году вопрос этот был предметом обсуждения в Обществе русских врачей в С.-Петербурге.
Выслушав доклад д-ра Экка «По вопросу об улучшении санитарных условий и уменьшении смертности в России», Общество пришло к заключению, что «смертность от большинства болезней есть смерть насильственная и зависит от непринятия соответственных предупредительных мер, указанных наукою, польза которых доказана опытом много-численных городов и целых стран».
В 1886 году для изыскания мер к оздоровлению России была учреждена, при медицинском департаменте, специальная комиссия под председательством С. П. Боткина. Вызванные созданием этой комиссии ожидания не оправдались, и вскоре она прекратила свое существование, не выработав каких-либо определенных предположений о необходимых мерах.
С тех пор вопрос об организации санитарного дела не ставился на очередь, хотя потребность в этом не переставала сознаваться особенно под впечатлением нескольких эпидемий, как напр. холерная эпидемия 1892 г. и угрожавшие неоднократно в 90-х годах чумные эпидемии.
По-видимому, однако в последнее время созревает решимость правительства серьезно заняться упорядочением санитарного дела. В июле 1902 года министром внутренних дел предложено губернаторам войти в обсуждение вопроса об организации врачебного и санитарного дела.
Как видно из циркуляра по этому поводу, мотивом к возбуждению этого вопроса послужило сознание того, что «существующая в Империи постановка врачебного и санитарного дела, основанная на правилах устава врачебного и медицинской полиции, представляется крайне ненормальной, так как означенные правила, относящиеся в большинстве случаев к 30-м годам истекшего столетия, устарели и совершенно не соответствуют требованиям современной жизни».
