Закон о мятежных сборищах был таким образом продиктован чувством страха перед повторением событий, подобных покушению 15 мая. Мирные собрания и клубы оставались пока вне законодательной регламентации и продолжали пользоваться свободой. Такое положение длилось, однако, весьма короткий промежуток времени. Наступили так называемые «июньские дни» 48 г.
Вопрос о судьбе национальных мастерских, созданных знаменитой Люксембургской комиссией, обострился до последней степени. Кризис разрешился кровавой резней на улицах Парижа, диктатурой генерала Кавеньяка и объявлением осадного положения.
Оставшись главой исполнительной власти и после усмирения восстания, Кавеньяк не замедлил предложить Учредительному Собранию целый ряд мер к успокоению населения.
Генерал Кавеньяк, говорит историк этой эпохи de la Gorce. не обнаруживал при этом склонности освободиться от тех чрезвычайных полномочий, которые были ему даны во время восстания.
Осадное положение, по его мнению, должно было сохраниться продолжительное время. Но в своих действиях Кавеньяк опирался на поддержку Учредительного Собрания, признававшего необходимым сохранить за ним чрезвычайные полномочия[1].
Июньская резня вызвала глубокую реакцию в населении. Только этой реакцией, охлаждением к идеям политической свободы, к самой республике, можно объяснить легкий успех бонапартизма в ближайшую эпоху. Непосредственным проявлением этой реакции было принятие Учредительным Собранием мероприятий, направленных к обузданию клубов и собраний.
Важнейшим из этих мероприятий был, несомненно декрет 28 июля 1848 г., относившийся к клубам и собраниям. На содержании его нам следует остановиться более подробно, так как хотя этот декрет и оставался в действии весьма недолго, тем не менее в истории права собраний не только во Франции, но и вообще на континенте декрет этот оставил впоследствии, глубокий след.
Основные начала регламентации права собраний, впервые вполне отчетливо установленные в декрете 28 июля, получили широкое распространение. Законы о собраниях большинства германских государств, появившиеся в 50-х годах, во многих отношениях явились лишь приспособлением французского декрета 28 июля 1848 г. к местным условиям[2].
Декрет 28 июля и вызванные им дебаты представляют интерес и независимо от позднейшей рецепции принятых в нем начал. Чрезвычайно поучительной является та эволюция во взглядах на существо права собраний, которую в несколько месяцев успели пережить деятели 48 года.
Мы видели, что в первые моменты после победы они признавали клубы потребностью для Республики и обязанностью для граждан (les clubs sont pour la Republique un besoin, pour les citoyens un devoir).
Еще накануне событий 15 мая комиссия исполнительной власти решила однако не предоставлять более клубам помещений, принадлежащих общественным учреждениям. Попытка добиться полного запрещения клубов законодательным путем, сделанная через три дня после 15 мая депутатом Изамбером (Isambert), не имела еще успеха[3].
После июньской резни настроение изменилось. В мотивах к законопроекту о клубах и собраниях, внесенному министром внутренних дел Сенаром, ближайшим сотрудником Кавеньяка по усмирению беспорядков, в Учредительное Собрание 11 июля, правительство считало еще нужным сделать несколько комплиментов по адресу свободы вообще.
Республика, которая опирается на разум, справедливость и право, может только черпать новые силы в обсуждении ее принципов. Здравый смысл, господствующий в стране, обеспечивает торжество разуму и справедливости и если не принуждает страсти к молчанию, то во всяком случае умеряет их.
Правительство не собиралось однако доверяться вполне окончательной победе здравого смысла. Оно предлагало целый ряд ограничительных постановлений по отношению к клубам. Поддержка со стороны большинства Учредительного Собрания была ему обеспечена.
В докладе, представленном Собранию от имени комиссии, которой поручено было рассмотреть проект[4], докладчик Кокерель (Coquerel) старался провести границу между хорошими и дурными клубами.
По мнению докладчика, хорошие клубы ограничиваются простыми беседами, и не идут дальше составления петиций, дурные же клубы стремятся захватить власть, приказывают, угрожают, судят и даже объявляют приговоры.
Дурные клубы обнаруживают склонность соперничать с народным представительством. Помимо того, дурные клубы представляют опасность своей пропагандой гибельных доктрин, отрицающих собственность, разрушающих семью и проповедующих безнравственность.
Далее Кокерель сослался на те исторические воспоминания, которые неизбежно выплывали каждый раз, когда заходила речь о клубах. Он напомнил собранию о деятельности клубов в эпоху конвента, и затем, обратившись к недавнему прошлому, отметил роль клубов Распайля и Бланки в заговоре 15 мая.
Отсюда естественно было поставить вопрос: если существование клубов связано с такими серьезными опасностями, не целесообразнее ли будет не допускать вовсе их существования. Момент для такого радикального и простого решения вопроса, однако, еще не наступил.
Только меньшинство комиссии Учредительного Собрания признавало желательным полное закрытие клубов. Большинство комиссии признавало возможным допустить существование клубов, обставив их деятельность известными гарантиями[5].
Дать такие гарантии и было задачей декрета 28 июля 1848 г. Сущность декрета[6], заключалась в установлении особого порядка регламентации, во-первых, для клубов, под которыми подразумевались все вообще публичные политические собрания, за исключением избирательных; во-вторых для собраний непубличных, политических и не политических, и, в-третьих, для тайных обществ (societes secretes).
Оставляя в стороне вопрос о тайных обществах, по отношению к которым закон ограничивался простым запрещением[7] и предоставил точное установление самого понятия тайного общества судебной практике, мы обратим наше внимание на те постановления декрета, которые относились собственно к праву собраний.
Здесь следует прежде всего заметить, что конфликт, происшедший по поводу запрещения банкета XII округа правительством июльской монархии, не прошел для составителей закона бесследно.
Главная задача, которую они стремились достигнуть, заключалась в точном регулировании тех юридических отношений, которые возникают между устроителями и участниками собраний с одной стороны, и администрацией и ее представителями – с другой.
Таким образом, повторяя в первой статье, что все граждане имеют право собираться, составители закона в дальнейших статьях точно определили те условия, которым должно подчиняться осуществление этого права.
Первое условие, с некоторыми модификациями уцелевшее до недавнего времени и реципированное в целом ряде других законодательств, заключалось в подаче предварительного заявления. Согласно 2 ст. закона, заявления о желании устроить собрание должно было подаваться за 48 часов до собрания в Париже в префектуру полиции, в департаментах мэру и префекту.
Имея в виду что на практике изолированные собрания встречались реже, и что, обыкновенно, администрации приходилось иметь дело с клубами, т.е. с собраниями, заседающими более или менее систематически, составители закона 28 июля отказались от мысли провести какую бы то ни было границу между клубами и собраниями.
Таким образом, требование предварительного заявления применялось одинаково к устроителям клубов, и простых собраний. В заявлении должны быть указаны место, дни и часы собраний. В принятии заявления должна выдаваться расписка.
Это требование расписки, которым устранялась возможность пререканий относительно того, было ли действительно подано заявление, точно также как и требование предварительного заявления, после закона 28 июля 1848 г. стало общим местом в законах о собраниях. Далее закон 28 июля устанавливал целый ряд ограничений специально против клубов.
Клубам запрещалось принимать какие бы то ни было названия, кроме названия того места, где происходят их собрания, запрещалось предоставлять им хотя бы временное помещение в общинных и общественных зданиях. Особую гарантию составители закона видели в публичности клубов.
Ни в каком случае клубы не должны были устраивать закрытых заседаний, и, чтобы обеспечить публичность заседаний, они должны предоставлять по крайней мере четвертую часть помещения гражданам, не принадлежащим к клубу (ст. 3).
Это постановление свидетельствовало о том, что составители закона имели перед глазами законопроекты, вырабатывавшиеся конвентом в последний период его существования. В своем месте мы отмечали аналогичные постановления в законопроектах, бывших на рассмотрении конвента.
Публичность собраний должна была, однако, подвергаться некоторым ограничениям. Женщины и несовершеннолетние не могут ни быть членами клубов, ни присутствовать на их заседаниях. Устанавливая это ограничение, которое точно также было впоследствии рецепировано законами о собраниях, германских государств, комиссия Учредительного Собрания указывала, что несовершеннолетние еще будут иметь свою очередь.
Они могут ждать и с большим успехом поучаться в других местах. Что же касается женщин, то подобающее им место, по мнению комиссии, в частной жизни, a не в общественной. Женщина всегда проигрывает, меняя первую на вторую, и исторические примеры участия женщин в политических собраниях совершенно достаточны для оправдания этого ограничения[8].
Эти доводы комиссии не остались без возражений. Депутат Флокон выразил мнение, что присутствие женщин в политических собраниях является гарантией порядка, умеренности и приличия. Он выразил удивление по поводу того, что женщин трактуют так же как и несовершеннолетних[9].
По поводу несовершеннолетних депутат Levet заявил, что если им можно запретить быть членами клубов, то гораздо труднее не допустить их присутствовать на собраниях. Как, в самом деле, убедиться, что лицо, желающее войти в собрание, уже достигло совершеннолетия? И если клубы представляют такую опасность, то не проще ли воспретить их вовсе[10].
Не создавая особых стеснений при устройстве клубов, составители декрета 28 июля старались ограничить проявления их деятельности вовне. Ст. 7 как бы воспроизводит то запрещение коллективной деятельности, которое в эпоху первой революции было принято Учредительным Собранием в 1791 г. по предложению Шапелье.
Клубам запрещались всякие взаимные сношения, адреса, депутации, посылка комиссаров, всякие внешние знаки отличия для членов, все действия, которые хотя бы только по форме напоминают собой действия правительства, принятие резолюций в форме законов, декретов и т. п.
Отвечая депутату Баку (Вас), выступившему противником этих ограничений и доказывавшему, что только при посредстве клубов общественное мнение получает надлежащее выражение, министр внутренних дел Сенар (Senard), между прочим заявил, что право свободного контроля действий правительства принадлежит каждому гражданину в отдельности.
Но, даже осуществляемое коллективно это право остается индивидуальным в своим принципе[11]. Иначе говоря, правительство соглашалось допускать клубы, но отказывалось признать за ними какие бы то ни было корпоративные права. В сущности, закон рассматривал клубы просто как ряд отдельных собраний в одном и том же помещении, но не признавал за ними значения союзов.
Наиболее важным для всей постановки права собраний является вопрос об организации надзора за ними. Постановления, касающиеся этого надзора, впервые являются в декрете 28 июля 1848 г. и в позднейших законах представляют собой только модификацию данного в нем образца.
Согласно 4 статье, администрация имеет право посылать на собрания своего представителя, принадлежащего к административному или судебному ведомству. Он должен был являться в форме, со знаками своей должности. (rеvetu de ces insignes) и мог занимать место по своему выбору.
Полномочия этого представителя администрации ограничивались правом требовать внесения в протокол собрания всех тех обстоятельств, которые он находил существенными (ст. 5). Присутствию представителя власти на собраниях составители закона придавали большое значение.
Когда один из депутатов (Хаvіеr Durrier) имел неосторожность заметить, что появление на собрании чиновника в форме может в некоторых случаях казаться вызовом, то министр внутренних дел, Сенар, с гордостью заявил, что представитель власти во Франции есть как бы изображение закона – Image meme de la lоі.
Нужно было бы отчаиваться за Республику, если бы появление должностного лица в форме могло казаться вызовом (рrovoсаtion). Составители закона желали прежде всего обеспечить надзор за клубами, и этот надзор должен осуществляться представителем власти, как таковым. Недостаточно, поэтому, если он будет присутствовать на собрании не в силу своих полномочий, a как частное лицо[12].
Роль представителя администрации на собрании, согласно закону представлялась пассивной. Обязанность ведения собрания возложена законодателем на бюро собрания, существование которого как бы предполагается законом.
На обязанности бюро возлагается составление протокола собрания – требование, против которого напрасно возражали, доказывая, что никто не обязан отчетом в своих действиях, пока он остается в пределах закона. Администрация может потребовать представления ей протокола. В протокол вносятся имена, членов бюро, и краткое резюме происходившего на собрании.
Далее, согласно ст. 6, на членов бюро возлагается обязанность не допускать обсуждения в собрании каких бы то ни было предложений, противных общественному порядку и добрым нравам (а l’ordre public et aux bonnes moeurs) или призывающих к действиям, которые законами признаются преступными; бюро обязано также не допускать в собраниях нападки на частных лиц.
Любопытно отметить, что по первоначальному проекту предполагалось не допускать вообще обсуждения предложений, противных законам. Против этой формулировки решительно протестовал в Учредительном Собрании депутат Виктор Консидеран. Он основательно указывал, что всякое предложение об изменении действующих законов противоречит этим законам уже потому, что требует их изменения.
Если таких предложений нельзя обсуждать, значит, нельзя ничего обсуждать вовсе. Учредительное Собрание согласилось с этими доводами, и слова – «предложения, противные законам», propositions contraires аuх lois, были выброшены из текста[13].
Что касается вопроса о том, что следует понимать под предложениями, противными общественному порядку, то, по толкованию докладчика, в понятие общественного порядка входило не только государство, но точно также семья и собственность. Нападки на эти институты признавались недопустимыми[14].
Таким образом, для клубов и публичных собраний декрет 28 июля создавал явочный порядок, впервые получивший точное определение в законе.
Если принять во внимание, что соответствующие постановления декрета были редактированы настолько точно, что сами по себе не могли создать поводов для конфликтов с администрацией, то, несмотря на некоторую стеснительность требования предварительного заявления, следует признать, что разрешение вопроса о порядке устройства публичных собраний составляет положительную сторону декрета.
Постановления, касавшиеся присутствия на публичных собраниях представителя администрации, отводили ему в достаточной степени пассивную роль наблюдателя и точно также не могли бы считаться большим стеснением.
Влияние надвигавшейся реакции резче всего сказалось, разумеется, в тех постановлениях, которыми клубы лишались права в чем либо проявлять свою деятельность. Логическим выводом из этих постановлений должно было явиться, как это и указывали во время прений, полное запрещение клубов. Шаг этот, однако, еще казался законодателю слишком решительным.
Особенность декрета 28 июля, резко отличающая его от аналогичных законодательных актов, регулировавших право собраний во Франции и вообще в западноевропейских государствах, заключается в том, что он не ограничивает своей задачи регламентацией публичных собраний, но распространяет ее и на собрания частные.
Различие между публичными и частными собраниями не принадлежит, конечно, к числу особенно устойчивых. Оно не поддается сколько-нибудь точному определению и во всяком случае, может определяться различно. Но как бы законодатель ни понимал это различие, обычный вывод из него делался всегда в одном направлении.
Собрания частные, доступные не для всех желающих, a исключительно для определенного круга лиц, всегда подвергаются менее строгой регламентации и могут даже вовсе не подвергаться ей. Законодатель может вполне основательно признать, что эти частные собрания не представляют для него никакого интереса и составляют личное дело граждан.
В таком положении, находились частные собрания во Франции в эпоху Реставрации и Июльской монархии. И только благодаря им был сравнительно менее ощутителен недостаток особого закона о публичных собраниях. Составители закона 28 июля 1848 г. стали на другую точку зрения.
Публичность собраний являлась для них как раньше, для деятелей Конвента, вырабатывавших аналогичные проекты, гарантией их внутренней доброкачественности. Наоборот, все собрания, предпочитавшие оставаться в тени, уже в силу одного этого казались подозрительными, напоминали о заговорах, конспирациях, и тайных обществах.
Против последних была, как мы уже видели, направлена специально 13 статья закона. В сущности этой же боязнью тайных обществ объясняются и все постановления закона, касающиеся непубличных собраний. Закон различал собрания и кружки, (cercles) не преследующие политической цели, от тех, которые имеют такую цель.
Единственным условием законности первых являлось предварительное уведомление общинной власти о месте и предмете собрания и об именах устроителей. Не трудно заметить, что эта статья (14) закона 28 июля, говорившая о кружках, распространяла на общества на союзы, не преследующие политической цели, явочный порядок открытия, и таким образом, косвенно ограничивала применение 291 ст. Уголовного Кодекса.
Недоверие законодателя к непубличным собраниям относилось главным образом к таким собраниям, которые преследовали политические цели. Депутату учредительного собрания Дюфору стоило больших трудов убедить собрание внести в представленный правительством законопроект особую статью, предусматривающую устройство таких собраний.
В виде примера Дюфор указывал на собрания, для которых публичность явилась бы тяжелым бременем, и совершенно ненужным стеснением, как например кружки молодых людей, подготовляющихся к политической деятельности, собрания парламентских фракций, собрания журналистов и т.п.[15]
Согласившись с этими доводами, Учредительное Собрание ввело в декрет 28 июля статью, по которой допускалось устройство непубличных политических собраний, не иначе, однако, как с разрешения общинных властей, и на тех условиях, которые эти власти найдут нужным предписать. На эту категорию собраний не признавалось, таким образом возможным распространять установленной законом явочной системы.
Если обратиться к рассмотрению карательных статей, которыми санкционировались нормы декрета 28 июля, то следует признать, что наиболее тяжким преступлением, предусмотренным законодателем в этом декрете, являлось участие в тайном обществе. Простые члены таких обществ согласно 13 ст. подлежали тюремному заключению от 6 месяцев до 2 лет и лишению прав на срок от 1 до 5 лет.
Эти наказания удваивались для лиц, стоявших во главе тайных обществ. И чтобы оценить всю тяжесть этих наказаний, нужно иметь в виду, что согласно 14 ст. участники непубличных и не политических собраний признавались ответственными как за участие в тайных обществах, если устроители не позаботились известить своевременно общинные власти о собрании.
Значительно слабее, но, во всяком случае, достаточно серьезной представлялась ответственность председателей и членов бюро собраний за нарушение формальных условий, касающихся устройства публичных собраний, посылки предварительного извещения, допущения представителя полиции, ведения протокола собрания и т. д.
За эти формальные нарушения виновные могли быть подвергнуты штрафу от 100 до 500 франков, и ограничению в политических правах (droits civiques) на срок от 1 до 3 лет (ст. 9).
За допущение же обсуждения в собраниях предложений, противных общественному порядку и добрым правам, равно как за допущение коллективных действий клубов председатель и члены бюро, a также все члены клуба рисковали подвергнуться тюремному заключению на срок от 15 дней до 3 месяцев, и лишению политических прав на срок от 1 до 5 лет.
Кроме того, суд мог в том же приговоре постановить о закрытии клуба. Такое постановление могло быть сделано судом и одновременно с началом следствия по делу, причем нарушение этого постановления, возобновление клуба, каралось весьма строго, тюремным заключением от 6 месяцев до 1 года, и лишением прав от 5 до 10 лет.
Компетентным судом для случаев нарушения порядка устройства и ведения собраний признавались по закону суды исправительной полиции, a в случаях, связанных с более тяжкой ответственностью суды с присяжными заседателями.
Во всех случаях допускалось признание смягчающих обстоятельств. Наконец, постановления декрета 28 июля не должны были применяться ни к собраниям для отправления культа, ни к подготовительным избирательным собраниям (ст. 19).
[1] De la Gorce, op. cit. t. I, p. 410.
[2] См. Berger, Politik der deutschen Vereins- und Versammlungsgesetze, Verwaltungsarchiv, B. I, S. 557. «Vornehmlich ist das von der Republik am 28 Juli 1848 erlassene Dekret das Vorbild für unsere Gesetzgebung gewesen…»
[3] Weil, Le droit de reunion, стр. 183.
[4] Moniteur Universel 25 Juillet 1848, p. 1752.
[5] Moniteur Universel, loc. cit.
[6] Текст декрета 28 июля см. Sirey, Recueil general des lois et des arrets, 1848, III, p. 109.
[7] Ст. 13 закона 28 июля гласила: «Les sоcietes seсretes sont interdites, Ceux qui seront convaincus d’avoir fait partie d’une societe secrete seront punis d’une amende de 100 a 500 fr., d’un emprisonnement de-six mois a deux ans, et de la privation des droits civiquea de un a cinq ans. Ces peines seront prononcees sans prejudice de celles qui pourront etre encourues pour crimes ou delits prevus par les lois».
Весьма интересный материал, касающийся применения этой статьи на практике, и историк «тайных обществ» в эту эпоху в монографии Tchernoff, Les assocations et societes secretes sous la ІІ Republique, Paris, 1905, Felix Alcan editeur.
[8] Доклад Coquerel’а, Moniteur, 25 Juillet 1848, p. 1752.
[9] Moniteur Universel, 26 Juillet 1848, p. 1759.
[10] Ibidem.
[11] Moniteur, 26 Juillet 1848, p. 1762.
[12] Moniteur, 26 Juillet 1848, p. 1761.
[13] Moniteur loc. cit.
[14] Ibidem.
[15] Moniteur Universel, 28 Juillet 1848 p. 1786.
