Наиболее распространенною, типичною, из мер чрезвычайных является осадное положение. Впервые законодательство об осадном положении развилось во Франции с конца XVIII в. откуда оно было заимствовано большинством европейских государств. Существо этой меры выяснится из сравнительного очерка действующего права французского и германского.
Осадное положение во Франции регулируется законами 9 августа 1849 г. и 3 апр. 1878 г.[1], в Германии – прусским законом 4 июня 1851 г., на котором в сильной степени отразилось влияние французского закона 1849 г., частью имперскою конституциею 1871 года[2].
В дальнейшем изложении рассматриваются последовательно важнейшие моменты изучаемой меры, какими являются: поводы и порядок объявления осадного положения, полномочия, даваемые им администрации, в отступление от общего законного порядка, и проистекающие отсюда ограничения обычных прав граждан.
Во Франции, по закону 1878 г., осадное положение может быть объявлено не иначе, как в случае непосредственно угрожающей опасности, возникающей вследствие внешней войны или вооруженного восстания (insurrection а main armee). Право объявления осадного положения принадлежит законодательным палатам. Только закон может объявить осадное положение, гласит ст. I закона 1878 г.
Это общее правило терпит, однако, некоторые ограничения, необходимость которых усматривается в том, что потребность в чрезвычайных мерах может возникнуть тогда, когда законодательные палаты не заседают. Исключения эти обставляются предосторожностями, с целью предупредить возможность злоупотребления ими.
При этом закон проводит различие между тем случаем, когда палаты не заседают вследствие простой отсрочки или перерыва между двумя сессиями, и тем, когда палата депутатов распущена, вследствие ли истечения законного срока ее полномочий или роспуска ее главою исполнительной власти.
В первом случае президент республики может объявить осадное положение с одобрения совета министров, но при этом закон предоставляет палатам собраться по праву (en plein droit, т. е. без созыва) в двухдневный срок.
В случае же роспуска палаты депутатов и до полного окончания новых выборов, осадное положение, вообще, не может быть объявлено президентом республики, хотя бы и временно, за одним исключением:
в случае внешней войны, президент, с одобрения совета министров, может объявить осадное положение, однако лишь в тех местностях, которым угрожает неприятельское вторжение;
кроме того, в качестве необходимого условия, закон предписывает немедленное производство выборов и созвание палат в возможно скорейший промежуток времени[3].
Мотивом к ограничению права исполнительной власти объявлять осадное положение во время роспуска палаты лишь таким чрезвычайным случаем, как неприятельское вторжение, является стремление предупредить злоупотребления, легко возможные при производстве выборов при действии исключительного положения, которое может служить опасным орудием стеснения свободы выборов.
Но и в тех случаях, когда объявление осадного положения производится президентом республики, окончательное решение вопроса все-таки принадлежит законодательным палатам. Тотчас же по их собрании они постановляют либо о сохранении этой меры, либо об ее отмене[4].
В виду того, что для всякого закона, следовательно и закона об установлении осадного положения, необходимо согласие обоих законодательных собраний – палаты депутатов и сената, согласие их обоих необходимо и при решении вопроса о сохранении объявленного положения. Если по этому вопросу взгляды палат расходятся, осадное положение в силу этого снимается само собою.
В законе, а также и в президентском декрете, объявляющем осадное положение, должны быть точно обозначены местности (коммуны, округа и департаменты), где оно получает применение. Закон должен определить также продолжительность его действия.
Это требование закона 1878 г. представляет собою нововведение, сравнительно с прежним французским законодательством об осадном положении, нововведение, которое сильно оспаривалось.
Сенатская комиссия отвергала его, признавая его, во-первых, бесполезным, так как осадное положение может быть снято в любое время законодательным актом, инициативу издания которого может принять на себя каждый член парламента, и, во-вторых, опасным, в виду того будто бы, что заранее невозможно определить вероятную продолжительность кризиса, вызвавшего объявление осадного положения.
Несмотря на эти возражения, постановление о сроке было принято, очевидно, под свежим впечатлением опыта 1871 до 1876 гг., в течение которых большая часть французской территории находилась под режимом осадного положения, опыта, показавшего, по меткому выражению Дюфора, что осадное положение гораздо легче установить, чем отменить[5].
Возражения сенатской комиссии теряют всякое значение, особенно в виду того, что закон 1878 г. предусматривает возможность случая, когда назначенный срок окажется недостаточным; новый закон может продлить действие осадного положения на новый срок, если в этом есть надобность.
В законодательстве Германии нет таких предосторожностей по отношению к условиям и порядку объявления осадного положения. Право объявления его принадлежит в Германской Империи не законодательному собранию, a единственно императору.
По статье 68 имперской конституции, император может, в случае, если что-либо угрожает общественному спокойствию в пределах союза, объявить в военном или осадном положении (в германском праве это синонимы) любую часть его территории.
Впредь до издания общеимперского закона по этому предмету, форма объявления и последствия его определяются прусским законом 4-го июня 1851 г., с теми ограничениями, которые вызываются некоторыми особыми условиями[6].
Осадное положение в Германии, согласно с постановлениями закона 1851 г., может быть объявлено, во 1-х, если, в случае войны, какой-либо местности угрожает или если в ней уже произошло неприятельское вторжение, и во 2-х, в случае восстания, явно угрожающего общественной безопасности.
Решение вопроса о наличности условий, требующих или позволяющих произвести объявление осадного положения, принадлежит исключительно императору. Объявление совершается через издание императорского указа, который контрассигнируется имперским канцлером.
Указ публикуется в официальном органе и, сверх того, о нем поставляются в известность все те местности, которые объявляются в осадном положении, путем публичного прочтения указа, сопровождаемого барабанным боем и трубными звуками, a также расклейки его в общественных местах и напечатания в газетах.
Относительно срока, на который объявляется осадное положение, германское законодательство не заключает никаких постановлений.
Что касается тех Последствий, которыми сопровождается объявления осадного положения, то во Франции они определяются и в настоящее время законом 1849 г. С объявлением осадного положения, принадлежащие гражданской власти полномочия для поддержания порядка и обеспечения безопасности – pour le maintien de l’ordre et de la police – переходят в полном объеме к военной власти.
Эти полномочия обнимают собою как общую (т. н. предупредительную) полицию, которая в обыкновенное время находится в руках членов административного ведомства, так и полицию судебную, отправляемую органами судебного ведомства. Таким образом, военная власть получает право издания распоряжений, с целью охранения общественного порядка, a также право производства обысков, выемок, арестов и т. д.
Закон, правда, оговаривает, что «гражданские власти продолжают осуществлять те из обычных полномочий, которые за ними будут оставлены военною властью». Последняя, однако, в любое время, в течение действия осадного положения, может взять на себя осуществление таких полномочий.
Помимо общего постановления относительно перехода к военной власти полномочий по охранению порядка и безопасности, французское законодательство установляет и ряд отдельных полномочий, предоставляемых военной власти в отступление от обычного законного порядка.
Задача их – ограничение некоторых основных гражданских и политических прав. В законе 1849 г. (ст. 9) эти полномочия выражены в четырех пунктах.
Во 1-х, военная власть наделяется правом производить обыски днем и ночью в жилище граждан, чем ограничивается одно из самых важных гражданских прав – неприкосновенность жилища.
Во 2-х, личная свобода встречает ограничение в предоставляемом военной власти праве высылки или удаления лиц, подвергавшихся наказанию, a также и лиц, не имеющих постоянного жительства в местностях, объявленных в осадном положении.
В 3-х, военная власть получает право предписывать выдачу оружия и военных снарядов, производить розыски и отбирать их.
В 4-х, осадное положение влечет за собою существенные ограничения свободы печати, и права собраний.
С момента объявления осадного положения военная власть получает право «воспрещать печатные издания (les publications – общий термин, обнимающий, одинаково, как периодическую прессу, так и непериодические издания) и собрания, которые она признает способствующими возбуждению беспорядка или его поддержанию»[7].
Кроме указанных ограничений, осадное положение во Франции влечет за собою еще одно весьма важное последствие, a именно, изъятие из компетенции обыкновенных судов длинного ряда преступлений и предоставление их ведению судов военных.
«Военные суды», гласит ст. 8 закона 1849 г., «могут быть уполномочены ведать преступления против безопасности республики, против конституции, против общественного порядка и спокойствия, каково бы ни было положение (qualite) главных виновников и их сообщников».
Выражение «могут быть» как бы ограничивает значение этих изъятий, так как оно дает основание думать, что компетенция обыкновенных судов может и быть сохранена в неприкосновенности.
Но это Ограничение является только кажущимся; оно не имеет никакого положительного значения в виду того, что вопрос относительно передачи ведения тех или других преступлений военным судам решается не кем иным, как военною же властью, которая, как показал опыт, пользовалась предоставляемою ее возможностью во всей полноте и с большою энергией.
В отношении к последствиям осадного положения, французское законодательство почти буквально воспроизводится прусским законом 1851 года, так что и в Германии объявление осадного положения сопровождается:
во 1-х, переходом обычных функций гражданской исполнительной власти в руки военного начальства;
во 2-х, приостановкою действия конституционных гарантий, неприкосновенности жилища, личной свободы, свободы печати и собраний и других прав;
наконец, в 3-х, в передаче ряда преступлений из компетенции обыкновенных судов в ведение судов военных.
Существенною особенностью германского законодательства являются постановления относительно состава этих судов.
Тогда как во Франции военные суды состоят исключительно из лиц военных, в Германии к военному элементу этих судов присоединяется элемент гражданский: из пяти членов в них три офицера, по назначению командующего войсками, и двое гражданских судей, назначаемых президентом местного суда. Один из последних является председательствующим в военном суде.
Введение в трибуналы гражданского элемента, представители которого обладают большею процессуальною опытностью и большим спокойствием, имеет в виду внести в деятельность таких судов дух правомерности и умеренность, которая, до известной степени, может заменить или сгладить отсутствие обычных гарантий правосудия.
Снятие осадного положения в Германии происходит тем же порядком, как и объявление его, т. е. в силу императорского указа. Вслед за ним восстановляется обычный законный порядок; в частности, деятельность военных судов прекращается, и подлежащие их ведению дела передаются обыкновенным судам.
Во Франции снятие осадного положения сопровождается теми же последствиями; но дела, поступившие на рассмотрение военных судов еще при действии исключительного положения, и по прекращении его подлежат их ведению впредь. до разрешения.
[1] Lоі du 9 aout 1849, sur l’elat de siege; loi du 3 avril 1878, relative a l’etat de siege.
[2] Gesetz uber den Belagerungszusland, v. 4 Juni 1851.
[3] Однако, предельною нормою этого промежутка являются три месяца.
[4] Для возбуждения вопроса о сохранении или снятии осадного положения палаты не должны ожидать инициативы со стороны правительства: этот вопрос ставится ими самими перед каким бы то ни было предложением или какими-либо другими дебатами и решается ими без промедления. Такое разъяснение находится в докладе, сопровождавшем представление законопроекта 1878 года.
[5] Говоря о сохранении осадного положения уже после того, как исчезла потребность, его вызвавшая, Альбер Греви заметил (в 1875 г.): «d’uno loi de salut public exceptionnelle et temporaire ou a fait im moyen de gouvernement normal et permanent; ce n’est plus pour la defense de la patrie en danger, c’est pour la conmodite de l’administration que la loi martiale conctionne». Reinach. De l’etat de siege, стр. 119.
Ту же мысль Рейнак выразил в следующей характеристике исключительного положения, издаваемого без строго определенного срока: c’est un mol oreiller sur lеquel risque de s’endom la paresse des gouvernants. Ibid., стр. 282.
[6] Действию ст. 68 конституции и закона 1851 г. не подлежит Бавария.
По договору 23-го ноября 1870 г., порядок объявления и последствия осадного положения в какой-либо из ее областей должен быть определен имперским законом;
такого закона до сих пор не издано, и Бавария является, поэтому, изъятою от действия ст. 68 конституции и в отношении к чрезвычайным мерам безопасности руководствуется единственно своим собственным законодательством.
(P. Laband: «Das Staatsrecht des deutschen Reiches», 1880. t. III. ч. I, стр. 48. A. Д. Градовский: «Германская конституция», ч. II, 1876 г. стр. 60).
С другой стороны, по отношению ко всем другим государствам, кроме Пруссии, постановления закона 1851. г. применяются с теми изъятиями, которые вызываются различиями конституционных законов и государственных учреждений этих государств, сравнительно с Пруссией. Lband, ibid., стр. 42).
[7] Как показывает прошлая практика осадного положения во Франции, этим правом ограничения свободы пользуются, обыкновенно, в очень широких размерах.
По статистическим данным, представленным в 1875 г. министром внутренних дел, которые он, впрочем, сам признавал недостаточно полными, за двухлетний период 29 газет были приостановлены на срок, определенный военной властью, 30 подвергнуты приостановке без указания срока, 163-м была воспрещена розничная продажа.
Нередко, при пользовании широкими полномочиями относительно печати, военная власть принимала меры, произвольно восстановившие учреждения, отмененные основными законами.
Так, в 1849 г. один генерал установил предварительную цензуру в департаменте Дром, несмотря на то, что по действовавшим тогда основным законам (ст. 8 конституции 4 ноября 1848 г.), «печать ни в каком случае не может подлежать цензуре»;
в 1871 г. парижский комендант воспретил публикование без предварительного разрешения каких-либо новых периодических изданий, трактующих о политических и социально-экономических предметах, несмотря на то, что условие предварительного разрешения было отменено еще законом 1868 г. о печати.
