Содержание государственного отношения, как отношения юридического, слагается из прав и обязанностей его участников, как субъектов государственного отношения. Содержания государственного отношения не составляют права и обязанности, принадлежащие гражданам, как субъектам других юридических отношений – отношений гражданских.
Не составляют содержания государственного отношения и права гражданской свободы, потому что в обладании этими правами выражается не участие личности в государственном общении, а, наоборот, противоположение личности или общественного союза, с их особыми, самостоятельными интересами государству.
Права, составляющие содержание государственного отношения, суть права на государственную власть и, соответственно с этим, обязанности, падающие на субъектов государственного отношения, суть обязанности подчинения власти.
Право на государственную власть, как и на всякий другой объект, может иметь двоякое содержание: оно может заключаться или в пользовании властью, или в распоряжении ею. Распоряжение состоит в определении целей деятельности власти и способов их осуществления, в приспособлении власти к осуществлению этих целей.
Пользование – в осуществлении своих интересов с помощью так или иначе приспособленной власти.
Когда кто в составе парламента участвует в издании закона, в составе суда – в постановке приговора, в составе правительственного учреждения, в принятии административной меры, – во всех этих случаях имеет место распоряжение властью, так как закон, судебное решение, административное распоряжение определяют, как должна действовать государственная власть.
Когда же лицо посредством судебного иска восстанавливает свои нарушенные права, или через государственные почтовые учреждения пересылает свою корреспонденцию, во время неурожая получает продовольственную ссуду, проводит свои суда через содержащиеся государством шлюзы, и т. п. – оно пользуется содействием государственной власти для осуществления своих интересов.
Права пользования властью предоставляются не одним поданным, но и иностранцам. Пока они находятся в пределах государства, они не только подчиняются местной власти, но и пользуются ее покровительством и содействием.
Напротив, права распоряжения властью или права политические составляют исключительную принадлежность одних только подданных. Иностранцы иметь их не могут.
Права пользования содействием государственной власти чрезвычайно разнообразны. Их содержание и объем определяются кругом задач, осуществление которых принимает на себя государство.
Ближайший их анализ составляет содержание особой отрасли публичного права – права административного или, как у нас называют, по примеру старой начала настоящего столетия немецкой литературы, полицейского права. В курсе государственного права достаточно будет ограничиться в этом отношении лишь самыми общими указаниями.
Все находящиеся на государственной территории подданные и иностранцы имеют право пользоваться покровительством и содействием государственной власти, а подданные сохраняют это право и во время нахождения за пределами государства, где органами их отечественной власти служат дипломатические миссии и консульские учреждения.
Так как это есть именно право, то не только можно пользоваться фактически содействием органов власти, но можно и требовать предоставления такого пользования. Если же органы власти не выполнят этой обязанности, или выполнят не надлежащим образом, то можно обжаловать их действия высшим органам в форме иска.
Всякий иск, уголовный, гражданский, административный, предполагает, как необходимое свое условие, нарушение права. Но может быть и так, что действия органов власти вполне согласны с законом, не нарушают никаким прав, но вредят интересам частных лиц.
В таком случае можно просить о том, чтобы эти интересы также были приняты в соображение и по возможности соблюдены, чтобы для этого был изменен сообразно образ действия органов власти или даже изменены сами существующие узаконения, если при сохранении их соблюдение данных интересов невозможно.
Жалобы этого рода, имеющие своим основанием нарушение не прав, а только интересов, и называются собственно жалобами в отличие от иска.
Права политические составляют исключительную принадлежность одних только подданных государств. Но и подданные не все пользуются политическими правами. Везде существуют в этом отношении большие или меньшие ограничения.
Женщины, лица, не достигшие определенного возраста, лица опороченные по суду, лица, пользующиеся общественным призрением, обыкновенно лишаются политических прав. Иногда эти ограничения распространяются также на лиц, не платящих прямых налогов, не имеющих определенного минимума имущества или имущества недвижимого, неграмотных.
Такое отсутствие политических прав у некоторых подданных приводит к различию подданных и граждан, или пассивных и активных граждан. Подданными, или пассивными гражданами, называют не имеющих политических прав; гражданами, или активными гражданами – имеющих их.
Впрочем, активные граждане не составляют в составе населения государства определенной, обособленной группы подданных, так как условия предоставления политических прав весьма разнообразны для различных категорий этих прав. Часто бывает так, что одно и то же лицо имеет право участвовать в парламентских выборах и не имеет права голоса на выборах местных или наоборот.
Политические права, как права распоряжения властью, соединяются всегда с обязанностью. Дело в том, что государственная власть должна служить общим интересам, потребностям целого народа. Поэтому, никто не может распоряжаться ею в своем личном интересе.
Каждый, получающий право распоряжения долею государственной власти, должен осуществлять это право не в своем исключительном интересе, а в интересе других, в общем интересе. Осуществление же какого бы то ни было права в чужом интересе необходимо придает ему характер обязанности.
В силу присущего им элемента обязанности, политические права всегда условны. Осуществлять их можно лишь ради того общественного интереса, в виду которого они установлены. Поэтому в осуществления политических прав не может быть той свободы, как в осуществлении прав гражданских, чуждых элемента обязанности, не имеющих условного характера.
Право собственности каждый может осуществлять, как он знает, может вовсе не осуществлять, может передать другому за деньги или безвозмездно. Совсем другое дело – права политические. Ими нельзя пользоваться в личном, например, корыстном интересе. Избиратель, гласный, судья не могут продавать свои голоса.
По общему правилу, нельзя также оставлять политические права неосуществленными, Пользование ими по правилу составляет обязанность. Судья не только может, но и обязан судить. Полиция не только имеет право на санитарные, например, меры, но и обязана их принимать.
Как исключение из этого правила, факультативный характер имеют лишь те политические права, которые предоставляются’ совместно большому числу лиц, так что если некоторыми из них права эти и не будут осуществлены, они не останутся все-таки неосуществленными.
Например, если хотя бы значительная часть избирателей не подала голоса, выборы все-таки осуществятся подачей голосов остальных избирателей. Такой же случай, чтобы все избиратели воздержались от голосования, практически невозможен при сколько-нибудь большом числе избирателей.
Напротив, когда политическое право предоставляется одному или немногим лицам, осуществление его тогда признается обязательным, потому что иначе, в зависимости от случайного каприза отдельного органа, могла бы остановиться необходимая деятельность власти.
Политические права так же разнообразны, как разнообразны могут быть формы и степень влияния отдельных личностей на направление деятельности государственной власти, от монарха, имеющая решающий голос во всех вопросах государственной жизни, до избирателя, влияние которого ограничивается подачей на выборах одного голоса в общем числе нескольких сотен тысяч, а иногда и нескольких миллионов голосов.
Отдельные виды политических прав будут подробнее рассмотрены ниже. Здесь мы ограничимся лишь общей их группировкой.
По степени интенсивности политические права могут быть сведены к двум категориям. Они могут быть, во-первых, правами непосредственного участия в распоряжении деятельностью государственной власти. Таковы права монарха, президента республики, членов парламента, должностных лиц.
Это высшая степень политических прав. Другую, низшую степень составляют права избрания или назначения лиц, призываемых уже к непосредственному участию в распоряжении государственною властью.
По своей форме права политические могут быть или положительные, или отрицательные, т. е. могут заключаться или в праве действовать, или только в праве останавливать действия других, в праве налагать свое вето.
Кроме этого, политические права бывают самостоятельными и производными. Самостоятельные принадлежат субъекту по личному праву, в силу того, что он удовлетворяет определенным в законе условиям. Никто другой не предоставляет ему этих прав. Они присваиваются ему прямо силою закона.
Таковы права наследственных монархов, наследственных членов верхней палаты, права избирателей. Все эти лица ни от кого другого в государстве не получают своих прав. Права производные, напротив, устанавливаются в отношении к каждому отдельному лицу действиями других лиц, направленными именно на установление этих прав.
Таковы права выборных членов парламента, или земских гласных, получающих свое право не непосредственно в силу постановлений закона, а в силу акта избрания их избирателями. Таковы же права должностных лиц, получающих свои права в силу акта назначения на должность.
Обязанности, составляющие содержание государственного отношения, все сводятся к обязанности подчинения распоряжающимся государственной властью. Подчинение же предполагает, во-первых, собственно повиновение, во-вторых – содействие власти. Повиновение требует исполнения запретов и предписаний органов власти.
Содействие заключается частью в личном содействии (воинская повинность, обязательная служба, исполнение обязанности свидетеля и т. п.), частью в предоставлении правительству материальных средств, необходимых для государственной деятельности (платеж налогов).
Конечно, обязанность повиновения[1] объемлет собою множество разнообразных обязанностей, вытекающих из уголовного, финансового, административного законодательства. Но перечислять здесь эти отдельные обязанности подданных значило бы внести в государственное право изложение всего законодательства.
Если же ограничиться общими рубриками, дело сведется к лишенным всякого практического значения, неопределенным формулам, напоминающим скорее нравственные советы, нежели юридические принципы[2].
Этим и объясняется неудача сделанных в некоторых конституциях попыток дать общее определение обязанностей поданных. Первый пример этому подала французская конституция 5 фрюктидора III года (22 августа 1795 г.).
“Все обязанности, говорится в ней, человека и гражданина вытекают из следующих двух принципов, врезанных природой во все сердца: не делайте другим того, чего вы не хотите, чтобы вам делали; делайте постоянно другим добро, которое вы хотите, чтобы вам делали. Обязанности каждого в отношении к обществу состоят в его защите, в службе ему, в жизни, согласной с законами, и уважении его органов.
Никто не может быть добрым гражданином, не будучи добрым сыном, добрым отцом, добрым братом, добрым другом, добрым супругом. Каждый гражданин должен служить отечеству и охранению свободы, равенства и собственности каждый раз, когда закон того требует”.
Подобные же определения обязанностей включены и в конституции Цизальпинскую и Лигурийскую. В последней вменяется гражданам в обязанность служить отечеству, даже жертвуя своим имуществом и жизнью.
Французские конституции, следовавшие за конституцией III года, не дают определения обязанностей и только конституция 1848 г. снова возвращается к этой идее, постановляя в ст. VII своего введения, что “граждане должны любить отечество, служить республике, защищать ее ценою жизни, нести государственные повинности сообразно своему состоянию; они должны обеспечить себе трудом средства существования и позаботиться о средствах на будущее; они должны содействовать общему благосостоянию, помогая друг другу, и общему порядку, соблюдая законы нравственные и писанные, управляющие обществом, семейством и индивидом”.
Из действующих конституций весьма немногие содержат определения обязанностей подданных и то ограничиваются указанием на обязанность исполнять государственные повинности, в особенности воинскую[3].
Но если в государственном праве нельзя ближайшим образом определить содержание общей обязанности повиновения, это еще не значит, чтобы понятие этой обязанности вообще не могло быть нами подвергнуто анализу.
Такой анализ возможен и в курсе государственного права, но только не со стороны внутреннего содержания, а со стороны внешних границ повиновения. В чем именно должен повиноваться поданный власти – это излагается в административном, финансовом, уголовном праве; но каковы вообще пределы должного повиновения – это вопрос государственного права.
Так как государственное общение есть юридическое отношение, и взаимное соотношение его участников регулируется юридическими нормами, то предел повиновения поданных определяется тем, что повиновение это должно быть закономерное. Подданный должен повиноваться велениям органов власти лишь настолько, насколько веления эти согласны с законом.
Каждый отдельный орган государственной власти имеет власть лишь в пределах закона. Раз он переступает эти границы, действует в нарушение закона, веления его не могут быть ни для кого обязательны. Государственная власть пришла бы сама с собой в противоречие, если бы требовала повиновения и незаконным распоряжениям своих органов.
С другой стороны, нельзя, конечно, каждого отдельного поданного делать судьей законности действий органов государственной власти. Это значило бы поставить повиновение власти в зависимость от изменчивых субъективных мнений, лишить его вовсе обязательного характера.
Нельзя точно так же всякое распоряжение, только потому, что оно исходит от органа власти, признавать безусловно законным. Государственные учреждения состоят из тех же людей, подверженных ошибкам и увлечениям. Поэтому, вполне возможны и зауряд встречаются случаи действительного злоупотребления властью.
К тому же, организация, большею частью единоличная, административных органов, чаще всего сталкивающихся с частными лицами, не представляет достаточного обеспечения против возможности подобных случаев.
Решателем сомнений относительно законности распоряжений органов государственной власти может быть только суд, призванный вообще охранять в государстве господство закона и в самой организации своей представляющий гарантии беспристрастного решения всех споров о праве.
[1] Mohl. Geschichte und Literatur, I. Die Literatur über den blos verfassungsmäßigen Gehorsam, SS. 320‑334. Bluntschli. Staatsrecht, SS. 679‑690. Stahl. Philosophie des Rechts, III, SS. 541‑564. Gareis. Staatsrecht, SS. 144‑150. Laband. Staatsrecht, I, 131‑141. Rönne. Staatsrecht, II. 212‑260. Seydel. Bayrisches Staatsrecht, I, 558‑568. Куплеваский. Государственная служба, 237‑264.
[2] Лабанд наряду с обязанностью повиновения признает еще обязанность верности. Но обязанность быть верным государству сводится к обязанности ничего не предпринимать во вред ему, потому, конечно, что государство этого требует. Выполнение же этого требования, как и всякого другого, подходит под понятие повиновения.
[3] Саксонск. 1831, § 30 и 38; Вюртемб., § 23; Итал. 1848, § 25; Аргент. 1860 § 21; Уругвай, 1829, § 145; Парагвай, 1870, § 30; Боливия, 1871, § 28.
