Мотивы чрезвычайных мер. Существенные особенности этих мер. Главные типы чрезвычайных мер.
Английское и французское законодательство о беспорядках. Riot Act. Ответственность за убытки. Французские законы 1831 и 1848 гг.
Осадное положение во Франции и в Германии. Мотивы объявления осадного положения. Порядок его объявления. Последствия, его. Снятие осадного положения.
Чрезвычайные меры в Англии. Процедура Habeas Corpus и ее значение. Сущность приостановки действия Habeas Corpus Акта. Анализ ее последствий. Акт об амнистии и значение этого института. Пределы амнистии. Основные черты различия между приостановкою Habeas Corpus Акта и осадным положением. Применение приостановки и другие чрезвычайные меры.
Чрезвычайные меры в России. Обычные полномочия администрации по охранению порядка. Призыв войск, его порядок. Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Усиленная охрана. Чрезвычайная охрана. Административная высылка. Полицейский надзор.
«Опыт народов, самых свободных, какие когда-либо существовали на земле», говорит Монтескье[1], «заставляет меня признать, что бывают случаи, когда нужно на некоторое время набросить на свободу покрывало, как некогда покрывали статуи богов».
«Когда существованию государства или его спокойствию грозит что-либо», читаем у современного авторитетного писателя по административному праву, проф. Ленинга[2], «спасение государства от угрожающих опасностей составляет важнейшую задачу государственной власти.
Для того чтобы быть в состоянии выполнить эту задачу, органы государственной власти должны быть облечены обширными полномочиями. Ограничения, которые ставят им законы об охране личной свободы, должны быть временно приостановлены».
«Государство есть существо столь высокого порядка», говорит известный публицист, проф. Блюнчли[3], «что сохранение его существования, забота о котором составляет первую обязанность правительства, может, в крайнем случае, оправдывать нарушение индивидуальных прав и отступление от обычного порядка.
Когда дело идет действительно о спасении государства и когда это спасение невозможно без нарушения существующих прав отдельных лиц или даже целых классов населения, правительство не может и не должно, щадя эти права, обрекать государство на гибель: непреклонно следуя принципу – salus populi suprema lex esto, оно должно сделать все, что необходимо для сохранения и спасения государства.
Для того, чтобы спасти корабль во время бури, искусный капитан без колебания предоставляет имущество своих пассажиров на произвол бушующих волн; чтобы доставить армии победу в сражении или обеспечить ей благополучное отступление, полководец решается подвергнуть верной гибели отдельные батальоны, если это – единственное к тому средство.
Государственный муж, правитель не может поступить иначе в том случае, когда государство является в крайней опасности».
Таковы те обычные соображения, которыми в континентальной политико-юридической литературе мотивируется необходимость так наз. чрезвычайных мер полиции безопасности.
С более или менее существенными изменениями они повторяются в любом руководстве или трактате по государственному или административному праву, когда автору приходится касаться осадного или военного положения, этого главного типа исключительных мер, знакомого большинству континентальных государств западной Европы.
Необходимость их обусловливается наличностью серьезной опасности, предотвращения которой требуют высшие интересы государства.
Наиболее резкою особенностью чрезвычайных мер является ограничение некоторых основных гражданских и политических прав, как-то:
личной свободы, неприкосновенности жилища, права публичных собраний, свободы печати;
часто к этому присоединяется замена для многих преступлений обыкновенных судов судами исключительными, нередко с существенными изменениями в порядке и формах судопроизводства;
широкие полномочия по применению исключительных мер сосредоточиваются в руках немногих правительственных органов, обыкновенно представителей военной власти.
В виду таких важных последствий, какими сопровождаются исключительные меры, нарушая нормальное течение жизни, необходима большая осторожность в пользовании ими. Несмотря на общее признание этой необходимости, как в теории, так и в законодательной практике существует значительное разногласие по отношению к условиям и предосторожностям, соблюдение которых желательно в этом деле.
Прежде всего является вопрос о том, должно ли законодательство заранее предвидеть возможность такого положения, которое требует чрезвычайных мер, и заблаговременно организовать их, другими словами, должен ли существовать общий закон по этому предмету, или же следует предпочесть издание особых мер всякий раз, как явится в том надобность?
Противники организованной диктатуры считают опасным заблуждением заблаговременное регулирование исключительных мер. Самый просвещенный законодатель аргументируют они – не в силах предвидеть заранее всех комбинаций и случайностей, которые могут явиться в действительности: наиболее тщательные расчеты могут оказаться ошибочными, предположенные меры – недействительными или недостаточными.
С другой стороны, раз закон дает свою санкцию исключительному положению и уполномочивает создавать его, является опасение, что этим правом могут воспользоваться тогда, когда положение дел не представляет ничего чрезвычайного: из оружия оборонительного эти меры могут быть обращены в оружие наступательное.
Но этим соображениям, обыкновенно, противопоставляют доводы иного характера. Для того, чтобы предупредить возможные злоупотребления, закон точно определяет случаи, в которых может быть временно установлен исключительный режим, и те последствия, которыми он сопровождается.
Законодательство, составленное обдуманно и с полным спокойствием, имеет несомненное преимущество перед мерами, принимаемыми наскоро в разгар кризиса, под неизбежным влиянием событий, вызывающих возбужденное состояние.
В большой части государств имеются особые законодательные предписания о мерах, принимаемых в исключительных случаях. Смотря по степени опасности, угрожающей государству, эти меры распадаются на две категории.
К первой относятся меры, принимаемые в случаях менее важных, когда дело идет об устранении опасности преходящего характера: таково, напр., французское законодательство о беспорядках в общественных местах (lоі sur les attroupements), английское законодательство о бунте (Riot-Act).
Ко второй группе относятся чрезвычайные меры в собственном смысле, применяемые в таких крайних случаях, как внешняя война или вооруженное восстание.
Совокупность этих мер обозначается обыкновенно термином «осадное положение» (Etat de siege – во Франции, Belagerungszustand – в Германии, Standrecht – в Австрии), иногда приостановкою конституционных гарантий; в Англии, которая не знает осадного положения континентальных государств, мы встречаем, в качестве исключительной меры, приостановку основной гарантии личной свободы – Habeas Corpus Act’а.
Seydеl. Die Polizei der Volksbewegungen (III том Schönberg’s Handbuch der Politischen Oekonomie). Meyer. Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechts. Th. Reinach. De l’etat de siege. Por. 1883.
А. B. Дайси. Основы государственного права Англии, пер. с англ. СПБ. 1891. В. Ф Дерюжинский. Habeas Corpus Акт и его приостановка по английскому праву. Очерк основных гарантий личной свободы в Англии и их временного ограничения. Юр. (б. Дерпт) 1895.
[1] Esprit des lois, livre XII, chap. XIX.
[2] E. Loеning, Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechts. Lpzg. 1884, стр. 290.
[3] Bluntschli. Allgemeines Slaatsrecht. 3. Aufl., München 1863; t. II, стр. 112-113.
