Теория Монтескье господствовала в политической науке до середины XIX в., но, начиная с этого времени, она подвергается критике, особенно со стороны немецких ученых. Против учения о разделении властей были выставлены три аргумента, которые можно назвать аргументами: юридическим, политическим и историческим.
Немецкие юристы прежде всего выдвигают против учения о разделении властей следующий чисто юридический и отвлеченный аргумент. Представление Монтескье о трех самостоятельных властях, по их мнению, противоречит понятию единой юридической личности государства и понятию государственной власти как единой воли.
Еще более энергичные возражения, с этой точки зрения, вызывала формула Канта, у которого три власти являются тремя отдельными субъектами, образующими вместе одно лицо – государство. Критики не без основания говорили, что “триада Канта” есть догмат, непостижимый для человеческого разума.
Но возражение это, справедливое, поскольку оно касается Канта, совершенно не попадает в цель, когда оно направляется против Монтескье. Ошибка немецких критиков заключается в том, что, исходя из установившегося в немецкой юриспруденции понимания слова “власть”, они приписывают то же понимание и Монтескье, не считаясь с его собственной (и вообще французской) терминологией и, таким образом, критикуют теорию французского мыслителя не в ее подлинном виде, а в той формулировке, которую они сами ей дают.
Монтескье, вообще, рассматривает вопрос о разделении властей с политической стороны и не задается целью дать юридическую конструкцию государственной власти и соотношения ее функций и органов. Но поскольку мы можем проследить его юридические представления, они совершенно не таковы, какими являются в изображении его критиков.
Монтескье вовсе не представляет себе три власти в виде трех самостоятельных субъектов или трех отдельных воль государства. Слово “власть” он понимает иначе, чем немецкие юристы, и понимает гораздо более правильно с юридической точки зрения.
Под властью (pouvoir, puissance) он разумеет не особое юридическое лицо и не волю, а: 1) в прямом смысле, – известного рода субъективное право государства; 2) в переносном смысле, – осуществляющий это право орган. С этой точки зрения, в идее разделения властей нет никакого противоречия.
Речь идет не о делении личности или воли государства, а только о том, что общее субъективное право государства, которое называется государственной властью (puissance generate Монтескье), заключает в себе вытекающие из него отдельные субъективные права (власти: законодательную, исполнительную, судебную) и что эти отдельные права должны осуществляться различными органами государства.
Существование нескольких властей в этом смысле так же мало противоречит принципиальному единству государственной власти, как существование различных правомочий, заключающихся в праве собственности, – единству этого права.
Другой аргумент, выдвигаемый против учения о разделении властей – политический. Говорят, что осуществление теории Монтескье нецелесообразно политически; что разделение властей противоречит тому фактическому единству, которого требует государственная деятельность.
На этой точке зрения стояли некоторые французские государственные деятели в эпоху революции. Известный жирондист Кондорсе находил, что в государстве должна господствовать единая воля, именно воля суверенного народа; разделение властей – это чересчур сложная машина, которая оказывается на практике слишком хрупкой и разбивается при соприкосновении с действительностью.
В этих словах Кондорсе ярко выражается характерное свойство французского ума – недоверие ко всему сложному, приспособленному к разнообразию действительной жизни, и стремление к простоте, логичности и ясности.
Многие французские писатели, с этой точки зрения, иронизировали над английским государственным строем, послужившим образцом для Монтескье; они говорили, что англичане, вместо того, чтобы создать простой порядок (simple ordre), создают сложное нагромождение предохранительных мер против беспорядка (un echafaudage de precautions contre desordre).
История, однако, не оправдывает этой оценки государственных форм по степени их простоты. Сложный механизм английского государственного строя оказался гораздо прочнее и благоприятнее для свободы, чем те “простые машины”, которые строили французы в течение ста лет и которые ломались одна за другой, разбивая вместе с тем и индивидуальную свободу.
Сложность государственного устройства, вытекающая из разделения властей, не противоречит и единству государственной деятельности. Это единство нельзя сводить к сосредоточению всей государственной власти в одном органе – тогда политический идеал заключался бы в абсолютизме.
Истинной гарантией государственного единства служит не субъективное господство одного лица или учреждения, а объективное господство закона, являющееся результатом взаимодействия многих органов и обеспечиваемое, между прочим, разделением властей. Гармония государственной жизни достигается компромиссами действующих в государстве сил; без таких компромиссов будет лишь внешняя видимость единства и порядка.
Третье возражение против теории Монтескье можно назвать историческим. Оно сводится к тому, что разделение властей, как его понимал Монтескье, никогда нигде не было осуществлено, в частности, и там, где его нашел Монтескье, именно в Англии.
В подтверждение этого критики указывают ряд явлений в конституционно-монархическом строе вообще и английском в особенности, противоречащих принципу разделения властей: участие монарха в законодательстве, с одной стороны, и участие законодательного собрания в важнейших правительственных актах с другой; право правительства устанавливать юридические нормы в форме общеобязательных административных распоряжений (так назыв. указов), соединение судебных и административных функций в руках английских мировых судей и, наконец, фактическое слияние законодательной и исполнительной власти при парламентарном правлении, т.е. при назначении министерства из среды господствующей в законодательном собрании партии.
Однако эти указания не затрагивают сущности учения Монтескье. Что касается прежде всего участия монарха в законодательстве и участия народного представительства в некоторых правительственных актах (как в определении контингента армии), то такого рода изъятия предусмотрены и самим Монтескье и признаны им даже необходимыми для обеспечения равновесия властей.
Издание правительством общих правил законодательного характера, правда, не предусматривается теорией Монтескье, но и не стоит в противоречии с ее основным принципом.
Юридическая природа общеобязательных правительственных распоряжений, или юридических норм, установленных в порядке управления, заключается именно в том, что они неравноправны с законами: они имеют силу лишь постольку, поскольку не противоречат законам и могут дополнять или изменять законы только в том случае, когда правительство специально уполномочено к этому законодательной властью.
Эти общепризнанные в настоящее время положения вытекают именно из принципа разделения властей, и только на почве его и возможна правильная постановка так назыв. “указной” власти правительства, т.е. подчинение ее законодательной власти.
Компетенция английских мировых судей, несомненно, представляет до известной степени до сих пор (и в еще большей степени представляла раньше) существенное отступление от принципа разделения властей. Но, во-первых, никто никогда и не утверждал, что Англия служит идеалом разделения властей во всех деталях ее политического строя.
Там есть много своеобразных институтов, которые никоим образом нельзя рекомендовать в качестве образца для других народов, во-вторых, и в самой Англии в последнее время институт мировой юстиции подвергся существенному преобразованию, а именно, – в смысле приближения к началу разделения властей: мировые судьи утратили значительную часть своих прежних административных полномочий и все более и более превращаются в чисто судебные органы не только в формальном, но и в материальном отношении.
Наиболее серьезным возражением против теории Монтескье, с точки зрения соответствия ее исторической действительности, является указание на парламентарную систему управления, объединяющую законодательную власть с исполнительной. Едва ли, однако, справедлив часто делаемый Монтескье упрек в том, что он “просмотрел” английский парламентаризм.
Во-первых, в его время эта система управления находилась лишь в процессе своего образования и сложилась окончательно гораздо позднее. Во-вторых, сам Монтескье оговаривается, что его задача – лишь исследование юридических основ английской конституции, но не условий ее фактического применения.
Но помимо этого весьма распространенное мнение, что назначение министров из среды парламентского большинства уничтожает отделение исполнительной власти от законодательной, нельзя признать правильным. В основе этого мнения лежит то ходячее представление о парламентаризме, которое сложилось, главным образом, под впечатлением изображения этого порядка управления в известной книге английского писателя Беджгота.
Представление это сводится в главных чертах к следующему. Предполагают прежде всего, что при парламентском управлении вся правительственная власть целиком и без остатка переходит фактически к министерству, глава же государства (монарх или президент республики) теряет всякое реальное значение.
Далее, утверждают, что министерство, номинально назначаемое главой государства, в действительности избирается законодательным собранием, которое может во всякий момент сменить его и поставить на его место другое. В результате правительство представляет собой не что иное, как комиссию законодательного собрания, вполне от него зависимую.
Через посредство этой комиссии парламент управляет страной и, таким образом, соединяет в своих руках законодательную власть с исполнительной. Но, как выяснено целым рядом исследований, в особенности последнего времени, эта картина парламентарного правления чрезвычайно односторонняя и поэтому неверная. Чрезмерно преувеличивая некоторые черты парламентаризма, она совершенно упускает из виду другие, не менее важные.
Неверно прежде всего, что при правлении кабинета глава государства теряет реальное значение, перестает совершенно быть необходимым колесом конституционного механизма. Правда, при правильном действии парламентарной системы фактическое отношение между главой государства и министрами существенно отличается от юридического: de jure он управляет, а они советуют; de facto происходит как раз обратное.
Тем не менее и при этих условиях глава государства остается необходимым участником всех важнейших государственных актов, и за ним остается возможность значительного влияния на ход государственных дел.
Так, например, деятельное участие и вполне реальное влияние короля Эдуарда VII в области внешней политики Англии не подлежит сомнению. В недавно начавшемся царствовании его сына Георга V уже был момент, когда решающее слово в конституционном вопросе первостепенной важности принадлежало королю.
А именно, его согласие на предложенную либеральным министерством чрезвычайную меру – назначение в верхнюю палату нескольких сот новых лордов – сломило упорное сопротивление палаты лордов законопроекту об ограничении ее законодательных прав и дало возможность министерству провести эту конституционную реформу, даже не приводя в исполнение вышеупомянутой меры, оказавшей свое действие лишь в качестве угрозы.
К этому нужно прибавить, что вполне правильное, непрерывное, так сказать, автоматическое действие парламентарной системы возможно лишь при постоянной наличности сплоченного большинства в парламенте и при существовании двух крупных партий, сменяющих друг друга у власти.
Но это условие осуществляется далеко не всегда, особенно в континентальной Европе, а при отсутствии его фактическое значение главы государства чрезвычайно возрастает, и в известные моменты он, оставаясь вполне в пределах конституции и правил парламентарного управления, играет решающую роль.
Далее, совершенно неправильно, даже при правильном функционировании парламентаризма, приравнивать назначение министерства к избранию его нижней палатой.
Образование министерства, с юридической точки зрения, совершается путем назначения его главой государства, с фактической же стороны, – представляет собой весьма сложный процесс, в котором весь состав парламента совершенно не принимает участия, но участвуют лишь глава государства, вожди наиболее сильных парламентских партий, иногда также президент нижней палаты.
Дело решается переговорами между этими лицами, причем степень влияния каждого из них зависит от его личного авторитета и от обстоятельств данного момента политической жизни. В 1899 г. во Франции, в тревожную эпоху дела Дрейфуса, после падения министерства Дюпюи, президент республики Лубе поручил составление кабинета умеренному республиканцу Вальдеку-Руссо.
Он образовал коалиционное министерство, в состав которого вошли, с одной стороны, социалист Мильеран, с другой стороны, жестокий усмиритель коммунистов в 1871 г. маркиз Галиффе. Можно с полной достоверностью утверждать, что если бы избрание министерства было предоставлено палате депутатов, кабинет подобного состава ни при каких обстоятельствах не был бы избран.
Однако своей деятельностью он завоевал доверие парламента, вывел Францию из тяжкого кризиса и оказался более долговечным, чем другие министерства третьей республики. Образование министерства таким путем возможно лишь при том условии, если исполнительная власть имеет точку опоры вне законодательного собрания в лице независимого юридически от парламента главы государства.
Существование такой точки опоры оказывает большое влияние и на взаимные отношения министерства и парламента. Отношения эти в большинстве случаев весьма далеки от того ходячего шаблона, согласно которому министры являются чем-то в роде приказчиков парламентского большинства. Как справедливо указывают многие новейшие исследователи, они скорее играют роль его руководителей.
Правда, выражение недоверия со стороны нижней палаты, по общему правилу, влечет за собой отставку министерства. Но это – не единственный исход конфликта между исполнительной и законодательной властью.
В большинстве парламентских стран, если министерство, с одной стороны, находит опору в главе государства, с другой, рассчитывает на поддержку общественного мнения, возможен и иной выход, а именно, – оставление у власти министерства и роспуск парламента.
Возможна даже смена министерства, пользующегося доверием парламента, и одновременный роспуск этого последнего, если глава правительственной власти находит, что вследствие изменения настроения страны народные представители не являются более его выразителями.
Именно при таких условиях несколько лет тому назад произошла в Англии смена консервативного министерства Бальфура либеральным министерством Кемпбелль-Баннермана. Между этими фактами действительности и ходячим представлением о парламентском министерстве, как о комиссии большинства нижней палаты, лежит целая пропасть.
Вообще парламентарный порядок управления нельзя выставлять в виде опровержения против теории разделения власти уже потому, что этот порядок не представляет собой совокупности точных юридических правил, а является чрезвычайно сложной, тонкой и гибкой системой фактического приспособления конституционных начал к действительной политической жизни.
Эта система практически весьма сильно видоизменяет действие конституционных норм, но, в конце концов, основанием ее служит твердый юридический остов разделения властей, и без этого основания она не может функционировать правильно.
Монтескье говорит, что независимые друг от друга власти силой вещей должны действовать, а так как они не могут в своей деятельности обойтись друг без друга, то они будут принуждены действовать в согласии. Парламентаризм есть не что иное, как выработанный практикой способ установления этого необходимого согласия властей.
Мы видим, что парламентарное управление не есть одностороннее господство народного представительства над правительством; оно допускает и обратное – воздействие правительства на парламент.
Парламентаризм есть дополнение и развитие той системы взаимодействия властей, которую Монтескье считает необходимым условием их совместной деятельности. Парламентаризм смягчает обособленность властей, но не уничтожает их разделения.
Подводя итоги разбору теории Монтескье, мы, конечно, не можем признать ее абсолютной истиной во всех ее деталях. Выставляя раскрытые им основы английского государственного строя в качестве образца для всего культурного человечества, Монтескье примешал к общечеловеческому многое, что составляло специфическую особенность данного места и времени.
Во многих деталях учение неверно или устарело, в некоторых – оно дополнено позднейшим развитием политической жизни. Но самая идея разделения власти есть глубокая и верная мысль, которая лежит в основе современного политического строя цивилизованных народов, и, в этом смысле, мы можем назвать Монтескье отцом современного конституционного государства.
В заключение нужно сделать еще одно замечание. Мы сказали, что теория Монтескье была дополнена позднейшей политической эволюцией. Мы имели при этом в виду, кроме парламентаризма, другое, более общее явление новейшей государственной жизни, заключающееся в том, что наряду с теми органами государства, между которыми должны были распределяться функции государственной власти, согласно основанной Монтескье классической теории конституционализма, в последнее время выдвигается новый орган – народ не в качестве всемогущего властелина, каким он представлялся Руссо, но в качестве наиболее влиятельного фактора государственной жизни.
К этому приводит прежде всего последовательное развитие парламентаризма на родине его, в Англии. Внимательные исследователи английской государственной жизни приходят к заключению, что парламент там утратил значительную долю своего прежнего значения.
Состав министерства и содержание законодательных реформ, подлежащих осуществлению, определяются теперь фактически не в парламенте, а во время выборов – голосованием избирателей.
В демократических государствах, где нет парламентарной системы, как, например, в Швейцарии, непосредственное участие народа в осуществлении государственной власти является уже не только фактическим, как в Англии, а облекается в юридическую форму референдума или плебисцита.
В некоторых государствах, где плебисцит не предусмотрен конституцией, он тем не менее применяется в наиболее важных вопросах государственной жизни, как, напр., это имело место недавно в Норвегии. Вопрос о непосредственном народном голосовании становится предметом обсуждения в таких чисто представительных по своей конституции государствах, как Франция и Бельгия.
Таким образом, на наших глазах к тем властям, о которых говорил Монтескье и его последователи, присоединяется еще новая, “уравновешивающая” власть, регулирующая деятельность остальных властей и разрешающая конфликты между ними. И в качестве такой “умеряющей” власти выступает народ, т.е. совокупность граждан, обладающих избирательными правами.
