Теория разделения властей изложена Монтескье в главе VI книги XI его сочинения “О духе законов” (De l’esprit des lois), вышедшего в 1748 г. Глава эта носит заглавие: “О конституции Англии” (De la constitution de l’Angleterre).
Исходным пунктом для Монтескье, как и для Руссо, служит идея свободы личности, но, в отличие от автора “Общественного договора”, он понимает свободу не как участие в государственной власти, а как обеспечение от ее произвола.
Другими словами, в основу своего построения он кладет не политическую, а так назыв. гражданскую свободу (хотя сам Монтескье называет ее “политической”). Исследованию понятия свободы посвящены первые главы XI книги “Духа законов”.
Монтескье относится иронически к представлениям о свободе тех народов, которые отождествляют ее с правом граждан избирать и низлагать правителей, наделяемых ими же тиранической властью, и дает совершенно точное юридическое определение гражданской свободы, воспроизведенное сорок лет спустя в Декларации прав человека и гражданина, а именно, он определяет свободу как право делать все, что не запрещено законом, и не быть принуждаемым делать то, чего закон не предписывает.
Свобода, говорит Монтескье, поясняя свое определение, есть безопасность от произвола власти или, выражаясь его подлинными словами, “спокойствие духа, вытекающее из уверенности в своей безопасности” (cette tranquillite d’esprit qui provient de l’opinion que chacun a de sa surete).
Отсутствие свободы проистекает от того, что люди, обладающие властью, склонны всегда злоупотреблять ею. Кому бы ни была вверена власть – монарху, аристократической коллегии или народу, но раз власть одна, свобода не обеспечена.
Чтобы устранить произвол и злоупотребление властью, есть только одно средство – устроить так, чтобы властей было несколько и чтобы они сдерживали друг друга (il faut que par la disposition des choses le pouvoir arrete le pouvoir).
По мнению Монтескье, различные конкретные государства преследуют различные цели: одни – завоевание, другие религиозный культ, третьи – развитие торговли и промышленности. Но есть государство, которое поставило себе главной целью охрану свободы. Это государство – Англия. Способ, которым оно разрешает проблему свободы, есть разделение и равновесие властей.
Монтескье различает во всяком государстве три власти в материальном смысле слова: 1) законодательную; 2) исполнительную и в отношениях, регулируемых международным правом (причем Монтескье относит сюда не только международную политику, но и меры, принимаемые внутри государства для обеспечения его внешней и внутренней безопасности) и 3) исполнительную и в отношениях, регулируемых гражданским правом.
В этой терминологии, которую Монтескье, впрочем, употребляет только один раз в начале главы и впоследствии заменяет более простой, нельзя не слышать отголоска влияния Локка, различавшего, кроме законодательной, федеративную и исполнительную власть. Но классификация Монтескье не совпадает с классификацией Локка.
Исполнительную власть в отношениях гражданского права он отождествляет с судебной, а ту власть, которая соответствует федеративной власти и прерогативе Локка, называет, далее, просто исполнительной. Таким образом, получается господствующее в настоящее время трехчленное разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Именно эти власти и должны быть распределены между различными органами, которые, будучи независимы друг от друга по своему составу и положению, но связаны между собой внутренней зависимостью вверенных им функций, будут, таким образом, сдерживать друг друга. Где все три власти или хотя бы две из них соединены в руках одного лица или учреждения, там не может быть свободы.
Законодатель, являющийся вместе с тем и исполнителем, может издавать тиранические законы с целью тиранически приводить их в исполнение. Законодатель-судья имеет безграничную власть над жизнью граждан. Судья, обладающий исполнительной властью, имел бы силу угнетателя. И “все потеряно” (tout est perdu), т.е. водворяется полный деспотизм, когда все три власти сосредоточены в одних руках.
Исполнитель имеет тогда все то могущество, каким он сам себя вооружил в качестве законодателя. В виде примеров такого рода деспотизма Монтескье указывает на Турцию и на итальянские республики его времени.
Большинство европейских монархий представляют в его глазах более совершенный тип государственного устройства, так как соединение законодательной власти с исполнительной смягчается в них отделением от последней судебной власти. Но действительно обеспечивает свободу только государственный строй Англии, где все три власти вверены различным учреждениям.
Монтескье затем обосновывает и оправдывает теоретическими соображениями и ту организацию, которую имеет в Англии каждая из трех властей в отдельности, рассматривая, впрочем, эту организацию не во всех ее деталях, а лишь с точки зрения лежащих в ее основе идей.
Судебная власть, благодаря заключающемуся в ней праву наказания, угрожает наибольшими опасностями для свободы граждан. Поэтому она должна быть вверена не постоянному учреждению, а отдельным лицам из народа, призываемым, по мере надобности, для отправления правосудия на короткий срок. Монтескье, очевидно, имеет здесь в виду английский суд присяжных, являющийся, действительно, одной из важнейших гарантий гражданской свободы.
Законодательная власть в принципе должна принадлежать всему народу, ибо “в свободном государстве каждый, за кем признается свободная душа, должен управляться сам собой”. Здесь Монтескье высказывает мысль, близкую к идеям Руссо, но тотчас же ограничивает ее оговоркой, ставящей резкую грань между ним и женевским мыслителем.
Так как непосредственное осуществление народом законодательной власти невозможно в больших государствах и затруднительно в малых, то необходимо народное представительство. Оно должно быть распределено по округам, ибо каждый лучше всего знает потребности своей местности и способности своих соседей.
В основу избрания народных представителей Монтескье кладет принцип всеобщего голосования; от участия в выборах должны быть устранены лишь те, за кем нельзя признать способности иметь свою собственную волю (ceux qui sont dans un tel etat de bassesse qu’ils sont reputes n’avoir point de volonte propre).
Издание законов народными представителями имеет в глазах Монтескье перед непосредственным законодательством народа, между прочим, и то преимущество, что представители обладают возможностью совместного обсуждения вопросов до их разрешения. В интересах свободы этого обсуждения наказы депутатам от избирателей нежелательны.
Исполнительная власть должна иметь возможность действовать быстро и требует поэтому единоличной организации. Она вверяется монарху.
Приведенные положения Монтескье объясняют три элемента английского государственного устройства: суд присяжных, палату общин и королевскую власть. Но в Англии наряду с палатой общин в качестве органа законодательной власти стоит палата лордов.
Для объяснения ее Монтескье вводит в свою систему соображения социального характера, а именно, указывает на политическую необходимость участия в государственной власти различных общественных классов.
(Эта мысль сквозит у него, впрочем, уже при характеристике итальянских республик, где, с его точки зрения, нет разделения властей, ибо хотя различные функции власти и осуществляются различными органами, но все эти органы образуются из среды одного и того же аристократического класса.)
В государстве, говорит Монтескье, есть всегда люди, настолько выделяющиеся из среды всех прочих происхождением, саном или богатством, что равная для всех свобода была бы для них рабством; так как решения законодательного собрания направлялись бы всегда в ущерб им, то они не имели бы никакого интереса отстаивать свободу.
Чтобы заинтересовать их в сохранении свободы, нужно образовать из их среды особое собрание, которое могло бы останавливать решения народного собрания и, с другой стороны, не могло бы ничего предпринять без согласия этого последнего.
Вместе с тем, так как эти лица не представляют интересов всего народа и противоположность между их и общенародными интересами может сказаться всего сильнее в вопросах о налогах, то в области обложения они должны иметь лишь отрицательное право veto, возможность противодействовать (faculte d’empecher), но не возможность постановлять (faculte de statuer).
Как видно из приведенной аргументации в пользу верхней палаты, Монтескье хотя и защищает ее с точки зрения интересов высших классов населения, тем не менее не является аристократом по принципу, как о нем иногда думали. Напротив, аристократические привилегии, по его убеждению, сами по себе заслуживают осуждения (prerogatives odieuses par elles-memes).
Но, рассуждая как реальный политик, Монтескье полагает, что раз аристократия представляет собой социальную силу, то для самого народа выгоднее предоставить ей особое место в государственном устройстве и, таким образом, заинтересовать ее в сохранении последнего.
Кроме того, верхняя палата, по мнению Монтескье, полезна и в другом отношении. Из трех властей судебная, как он выражается, в некотором смысле сводится к нулю (est en quelque facon nulle). Она не является настоящей властью по двум причинам.
Во-первых, в силу объективного характера самой судебной функции судья есть не что иное, как “живые уста, произносящие волю законодателя” (la bouche qui prononce les paroles de la loi)[1].
Во-вторых, судебная власть, будучи осуществляема не постоянными должностными лицами, а отдельными гражданами, взятыми для этого на короткий срок из массы населения, благодаря этому, так сказать, теряется в народе, делается “невидимой”.
За исключением судебной власти остаются лишь две постоянные власти: народное собрание и монарх. Для предотвращения острых и непримиримых столкновений между ними нужна посредствующая власть. Такой именно властью и является верховная палата.
Для обеспечения свободы недостаточно одного распределения властей между несколькими органами. Нужно, кроме того, чтобы эти органы находились во взаимном равновесии, т.е. чтобы ни один из них не мог получить преобладания над другими, чтобы каждый из них был гарантирован от посягательств на его самостоятельность со стороны другого.
Уже учреждение верхней палаты, как мы видели, служит отчасти интересам такого равновесия. Но этого мало. Чтобы оставаться независимыми друг от друга, власти должны иметь возможность воздействовать друг на друга.
Эта мысль Монтескье выражена наиболее ярко и отчетливо в афоризме его последователя, деятеля революционной эпохи Мунье: “Чтобы власти были действительно разделены, они не должны быть совершенно обособлены друг от друга” (“Afin que les pouvoirs soient vraiment divises, il ne faut pas qu’ils soient entierement separes”).
Законодательная власть по самой своей природе есть власть господствующая. Если бы она была совершенно свободна в своих действиях, она могла бы правомерным образом уничтожить другие власти.
Поэтому для ограждения их существования и самостоятельности необходимо, чтобы глава исполнительной власти имел по отношению к ней право veto, т.е. право останавливать решения законодательного собрания.
(Рассматривая принадлежащее монарху право санкции законов не как положительное право участия в законодательстве, а как отрицательное право препятствовать изданию тех или иных законов, Монтескье, таким образом, выдерживает, по крайней мере, формально, принцип отделения законодательной власти от исполнительной.)
Законодательное собрание не должно заседать постоянно, ибо: 1) этого не требует самая сущность законодательной власти; 2) это чрезмерно стеснило бы деятельность исполнительной власти, все внимание которой в таком случае было бы поглощено защитой ее прав от законодательной власти. Право созывать и распускать законодательное собрание, а также определять время его сессий должно принадлежать исполнительной власти.
Законодательная власть не нуждается в праве veto против исполнительной, ибо последняя ограниченна по самой своей природе. Но она ограниченна лишь постольку, поскольку не выходит из пределов закона. Поэтому законодательная власть должна иметь право контроля над закономерностью действий исполнительной власти и вытекающее отсюда право привлекать к ответственности осуществляющих ее лиц.
Но это право не может простираться на главу исполнительной власти – монарха, так как в таком случае исполнительная власть попала бы в полную зависимость от законодательной. Выход из этой дилеммы дает английский принцип ответственности за действия монарха, его советников, министров.
Исполнительная власть, имея право veto в области законодательства, определяя продолжительность сессий парламента и располагая армией (начальствование над которой принадлежит к самому существу исполнительной власти), оказалась бы слишком могущественной, если бы законодательной власти, в противовес этим правам, не было предоставлено, кроме права контроля, еще другой гарантии, а именно, – права ежегодного утверждения бюджета и определения численности вооруженных сил.
Наконец, для равновесия властей необходимы некоторые изъятия из общего правила, согласно которому судебная власть принадлежит специально образуемым для этой цели органам. Монтескье, следуя английскому праву, допускает следующие изъятия этого рода.
1) В исключительных случаях, угрожающих безопасности государства, законодательная власть может предоставить на короткое время исполнительной власти (вместо судебной) право ареста граждан (приостановка акта о habeas corpus в Англии).
2) Преступления против прав народа должны преследоваться нижней палатой и судиться верхней (институт обвинения министров, impeachement). Кроме того, Монтескье предоставляет верхней палате право суда над ее собственными членами и право помилования (последнее уже – вопреки английскому праву, согласно которому это право принадлежит монарху).
Различные власти, организованные вышеописанным образом, не подчинены друг другу, но находятся в тесной связи и взаимодействии друг с другом. Ни одна из них не может ничего сделать без других, и, в случае несогласия между ними, вся государственная деятельность должна остановиться.
Но так как остановиться она не может, то “силою вещей власти будут принуждены действовать и необходимость заставить их действовать в согласии друг с другом” (par le mouvement necessaire des choses elles seront contraintes d’aller, elles seront forcees d’aller de concert). Следствием этого и явится их взаимная сдержка, обеспечивающая свободу.
[1] Монтескье стоит здесь на точке зрения политического учения XVIII в., видевшего в судье механического исполнителя воли законодателя и не признававшего за ним никакой самостоятельности в деле применения закона.
