a) Понятие о конгрессе и конференции
Оставаясь свободною ассоциацией независимых народов, международное общение имеет известные общие учреждения, которые представляют зачатки его организации. Такое значение принадлежит международным конгрессам и конференциям, авторитет и власть которых, по добровольному соглашению государств, распространяются на весь международный союз.
Международные конгрессы и конференции суть органы международного общения, но никак не отдельных государств, пославших сюда своих представителей.
Справедливость этого положения подтверждают многочисленные исторические примеры и положительные данные. Конгрессы Вестфальский (1648 г.), Венский (1815 г.), Парижский (1856 г.) и Берлинский (1878 г.) могли состояться и привели к определенным результатам только потому, что государства, в них участвующие, сознавали свою солидарность, как члены международного общения.
Установленный ими общий порядок вещей выработался взаимным согласием и уступками государств ввиду и ради удовлетворения международных интересов.
Веротерпимость, свобода судоходства, отмена торга неграми, смягчение бедствий войны и другие начала современного международного права, провозглашенные различными конференциями и конгрессами, были продуктами исторической жизни всех цивилизованных народов и являются выражением общего их правосознания.
Словом, ни собрание конгрессов, ни порядок их совещаний, ни их решения не будут понятны, если не иметь в виду международное общение, интересы которого они представляют.
Международные конгрессы и конференции суть международные собрания представителей независимых государств для обсуждения общих им дел и интересов.
b) Различие между конгрессами и конференциями
Большинство писателей не проводит различия между конгрессами и конференциями[1]. Но они должны быть различаемы. На основании исторических прецедентов различие их проявляется: 1) в личности представителей государств, участвующих в тех и других международных собраниях; 2) в предметах их обсуждения и 3) в целях, подлежащих достижению.
Что касается представительства, то на международных конгрессах присутствуют или сами государи, как это было неоднократно (конгрессы: Венский, Аахенский, Троппауский, Лайбахский и др.), или же первые их министры и вообще такие представители государств, которые имеют полномочия на заключение трактатов и соглашений, составляющих предмет обсуждения конгресса.
Напротив, в конференциях участвуют делегаты правительств, назначенные ad hoc с решающим или совещательным голосом, редко министры и никогда не участвуют государи.
Предметом обсуждения конгрессов являются вопросы, касающиеся важных жизненных интересов государств и целого международного союза; конференции же обсуждают существующие обязательства и их истолковывают или же подготовляют решение какого-либо важного и трудного дела, как например, Брюссельская конференция 1874 г. была созвана для выяснения законов войны.
Наконец, цели конгресса и конференции различны. Первый имеет задачей решение спорных вопросов, предупреждающих войну и недоразумения между государствами, и вообще обеспечивающее сохранение международного правового порядка; вторая – не провозглашает новых начал, но только развивает существующие; не решает спорных вопросов международных отношений и права, но подготовляет их разрешение.
Должно прибавить, что в настоящее время основания, по которым конгрессы и конференции могут быть различаемы, далеко не всегда сознаются правительствами. Поэтому на практике некоторые из международных собраний, которые имели вполне характер и значение конгрессов, получили название конференций.
c) Делопроизводство конгрессов и конференций
Относительно обрядовой стороны тех и других выработались следующие главные положения.
1. Порядок созыва. Созвание международных конгрессов и конференций, как показывает история и современная практика, может исходить от разных сторон.
Во-первых, предложение о созыве международного собрания может взять на себя какая-либо третья посредничествующая держава.
Этот порядок неоднократно применялся на практике. В 1779 г. Екатерина II пригласила Австрию и Пруссию, споривших о баварском наследстве, назначить уполномоченных для уложения спора на конгрессе в Тешене. Несостоявшийся Пражский конгресс 1813 г. был созван по почину Венского кабинета с целью переговоров об окончательном мире между Наполеоном I с одной стороны, и Россией и Прусией с другой.
Такую же роль играло австрийское правительство в отношении России и ее противников – Франции, Англии и Турции во время Крымской войны. При посредничестве Наполеона III в 1866 г. был заключен предварительный Никольсбургский мирный трактат между Пруссией и Австрией.
Во-вторых, почин созыва может принадлежать самим заинтересованным государствам, непосредственно участвующим в споре.
Все мирные конгрессы, прекращавшие войны без вмешательства третьих держав, устраивались по инициативе самих воюющих держав.
В-третьих, при отсутствии поводов к примирительному посредничеству вопрос о созваний конгресса или конференции может быть возбужден каждой державой для рассмотрения и решения общих международных дел.
Так, в 1863 г. французский император обратился ко всем европейским дворам с предложением собраться на общеевропейский конгресс, имеющий обсудить существующее положение дел в Европе и устранить поводы к возможным замешательствам в будущем. Этот грандиозный план, скрывавший желание Наполеона III заставить другие государства и саму Францию вмешаться в польские дела, был отклонен державами.
2. Участвующие государства. В конгрессах и конференциях могут участвовать только заинтересованные независимые государства, пользующиеся полным суверенитетом. Государства полунезависимые, например Египет, Болгарское княжество и т.п., представляются на международных собраниях теми державами, под суверенитетом которых они состоят.
Кроме непосредственно заинтересованных, в конгрессах и конференциях принимают участие державы-посредницы и все другие, если предметом обсуждения являются вопросы, имеющие общенародное значение. Во всяком случае здесь должна участвовать держава, о делах которой идет речь.
Это основное правило справедливости не всегда соблюдалось. Не говоря уже о конгрессах, происходивших в начале прошлого столетия, даже в последнее время встречаются международные собрания, на которые не были допущены уполномоченные непосредственно заинтересованных государств.
Примером может служить Парижская конференция (1869 г.), которая обсуждала взаимные недоразумения между Оттоманской империей и Греческим королевством, возникшие по случаю восстания в Кандии. Здесь участвовали представители великих держав и Турции, но греческий уполномоченный был приглашен только дать ответы на вопросы, поставленные конференцией[2].
Точно так же предварительные совещания Константинопольской конференции (1876-1877 гг.), созванной, по приглашению Англии, для обсуждения окончательных условий мира между Сербией, Черногорией и Турцией и реформы местного управления в Боснии, Герцеговине и Болгарии, происходили без участия представителя турецкого правительства.
Порта имела основание считать подобный образ действий европейских держав нарушающим ее честь и достоинство.
Наконец, протест Румынии против постановлений Лондонской конференции 1883 г., созванной для обсуждения вопросов Дунайского судоходства, на которую она не была приглашена, представляется вполне уважительным, потому что, как придунайская держава, она имела законное право участвовать в обсуждении порядков судоходства на Дунае.
3. Представительство. По личному составу конгрессы и конференции, как мы видели, различаются между собой. В конгрессах участвуют или сами государи, или их уполномоченные министры; на конференции правительства назначают своих делегатов или даже комиссаров, которые доводят постановления конференции до сведения своего правительства.
Число представителей, посылаемых от каждого государства на те и другие собрания, зависит от усмотрения правительств.
4. Предметы совещаний. В этом отношении конгрессы и конференции также отличаются друг от друга. Перечислить все вопросы, которые могут и должны подлежать рассмотрению международных собраний, нет никакой возможности. История показывает, что обсуждению конгрессов и конференций подвергались не только взаимные отношения государств, но и внутренние государственные порядки.
Нельзя оправдать подобного рода вмешательства. В принципе, как органы международного общения, конгрессы и конференции должны ограничиваться исключительно делами, касающимися союза государств.
5. Порядок совещаний. Сравнительно с прежним временем, делопроизводство современных конгрессов и конференций отличается отсутствием пустых формальностей и обрядов, так затруднявших занятия международных собраний в XVII и XVIII столетиях. В настоящее время внешняя сторона дипломатических съездов значительно упростилась.
Они открываются избранием председателя, которым обыкновенно бывает первый уполномоченный того государства, на территории которого происходит собрание. Это знак уважения к местной власти, гостеприимством которой пользуются представители других государств.
Обычное правило выбора в председатели лица, представляющего местную власть, было нарушено в новейшее время только в трех случаях:
на Брюссельской конференции (1874 г.), когда уполномоченный Бельгии отказался от председательства, предложив оказать эту честь представителю России, инициативе которой конференция была обязана своим созывом;
на Константинопольской конференции (1876-1877 гг.), предварительные совещания которой происходили под председательством русского уполномоченного, в качестве “doyen du corps diplomatique”[3],
и на конференции мира в Гааге (1899 г.), происходившей также под председательством русского уполномоченного из уважения к почину России.
По избрании председателя, производится обмен и проверка полномочий. Сами совещания ведутся устно и непосредственно. Иногда учреждаются специальные комиссии из членов собрания для изучения отдельных вопросов и подготовки их решения, или для окончательного формулирования уже принятых решений.
О каждом заседании составляется протокол. Если собрание созвано по предложению державы-посредницы, то ее уполномоченному принадлежит в собрании роль посредника; все совещания происходят при непосредственном его участии; ему сообщаются документы и переписка, касающиеся дела, и, при разногласии, он старается привести стороны к примирительному соглашению.
6. Принятие решений. Проекты постановлений конгрессов и конференций подлежат голосованию. Каждому государству, участвующему в собрании, принадлежит только один голос. Решения принимаются большинством голосов. Однако, мнение, принятое большинством собрания, не имеет безусловно обязательной силы для меньшинства.
Навязывание его силою противоречит принципу независимости государств. Ввиду этого старания конгресса должны быть направлены к тому, чтобы убедить меньшинство отказаться от своей оппозиции и согласиться с большинством. При отсутствии единогласия цель собрания не будет достигнута и оно должно считаться несостоявшимся.
7. Исполнение решений. В международном союзе нет исполнительной власти, которая могла бы принудительно осуществлять постановления конгрессов и конференций. Исполнение их решений вполне зависит от самих государств, которые участвовали в их постановлении и их приняли.
Иногда оно формально поручается одному из его участников в международном собрании или же предпринимается совокупными силами. Вопрос о средствах обеспечения исполнения решений конгрессов и конференций до настоящего времени остается открытым.
[1] Срав. Bluntschli. Völkerrecht, § 103 ff. Heffter. Völkerrecht, S. 464, §240. Calvo. Droit international, I, 452. Pradier-Fodéré. Droit diplomatique, II, 421. Zalèski. Die völkerrechtliche Bedeutung der Kongresse. (Dorpat 1874), S. 4. Капустин. Международное право, § 8.
[2] Князь Горчаков имел полное основание возмущаться таким нарушением „основного принципа справедливости”. Он писал, 12 (24) декабря 1868 г., в Париж: „Si la Turquie est admise, la Grèce devait l’être aussi. La conférence étant un arbitrage, il serait contre toute équité de n’admettre qu’une des parties en litige”. См. Annuaire de l’Empire de Russie, 1870, p. 177 et ss.
[3] См. „Actes de la conférence de Bruxelles”, протокол № 1. – Annuaire diplomatique de l’Empire de Russie, 1877, p. 237 et suiv.
