Понятие управления и отрасли его. Возникновение полицейского права. Понятие «полиции» и «полицейского» государства. Деламар, Юсти, Зонненфельс. Кризис в развитии полицейского права. Правовое государство. Л. фон-Штейн и учение об управлении. Содержание полицейского права.
Полицейское право принадлежит к кругу наук о государстве и предметом своим имеет изучение так называемого внутреннего управления.
Термином «управление» обозначается совокупность различных проявлений деятельности государства, направленной к осуществлению задач, присущих ему, как правомерному и культурному союзу.
Соответственно с различными задачами государства, управление распадается на ряд отдельных отраслей, группировка которых может быть представлена в следующем виде. Во 1-х, финансовое управление, на котором лежат заботы по изысканию материальных средств и употреблению их на государственные цели.
Во 2-х., управление внешними делами, вытекающее из необходимости для каждого государства установить известные отношения к другим государствам и озаботиться их регулированием.
В 3-х, военное управление, к области которого относятся заботы по обеспечению государства вооруженными силами с целью охранения принадлежащей ему территории и защиты населения от опасностей, могущих угрожать ему извне.
В 4-х, организация правосудия и судебное управление, задачами которого являются обеспечение за населением закономерных способов защиты гражданских прав и установление целесообразной репрессии уголовных нарушений.
Наконец, в 5-х, внутреннее управление в собственном смысле, на долю которого выпадает оказание населению всевозможного содействия к развитию его культурных интересов и удовлетворению многосложных потребностей его материального и духовного существования.
Таковы те отдельные элементы, из которых составляется полная система учения об управлении. Но многие из указанных отраслей управления уже давно являются предметом самостоятельных научных систем.
Так, управление делами внешней политики изучается специальной отраслью юриспруденции – международным правом;
финансовое управление также имеет для своей разработки особую научную систему – финансовое право или науку о финансах;
учение об организации вооруженных сил и о военном управлении мало-помалу специализируется в особое военное право;
наконец, организация правосудия и деятельность относящихся сюда учреждений изучаются специальными науками о судоустройстве и судопроизводстве гражданском и уголовном.
Вследствие этого, под «учением об управлении» обыкновенно разумеют науку, предметом которой является разработка вопросов собственно внутреннего управления, т. е. той области его, которая задачею своею имеет культурное развитие народа, обеспечение наиболее благоприятных условий возможно полного удовлетворения потребностей его духовного и материального существования.
Таково, в кратких словах, содержание той научной системы, которая, под названием «учения об управлении» (Verwaltungslehre) или «административного права» (Verwaltungsrecht), заняла выдающееся место в современной схеме юридического и политического образования, заменив собою прежнюю систему «полицейского права» (Polizeirecht) или «науки о полиции» (Polizeiwissenschaft).
Соотношение между старою и новою системами выясняется из обозрения важнейших моментов развития «полицейского права».
Полицейское право возникло в Германии в половине прошлого века. По крайней мере, к этому времени относится появление тех систематических ученых работ, в которых впервые сделаны были попытки научного исследования и освещения вопросов, составивших предмет изучения полицейского права.
Мы имеем в виду важнейшие сочинения Иоганна Генриха фон-Юсти и Иосифа Зонненфельса – двух писателей, признаваемых основателями науки полиции и, полицейского права. Но писатели эти могли выполнить свою работу лишь благодаря тому, что она была до известной степени подготовлена.
Их главная заслуга состоит в том, что они дали более или менее цельную и законченную систему того обширного научного материала, который накоплялся, разрабатывался и освещался уже задолго до них. Этот материал дала прежде всего сама жизнь, жизнь общества и государства, интересы которых и породили потребность в особой дисциплине для изучения и научной разработки их.
XVI и XVII века являются одним из самых критических периодов в развитии западноевропейских континентальных государств (в особенности Франции и Германии). Это – период в высшей степени интересный и важный, период перехода от средневекового государства к новому.
Феодализм окончательно отживает свое время, сословные различия, лежавшие в основе общественной и государственной организации, мало-помалу исчезают, отдельные общины и городские союзы утрачивают характер самоуправляющихся, самостоятельно живущих корпораций.
Взамен бесчисленного количества маленьких союзов и государств создается мало-помалу государство единое по крови, по интересам и, в значительной степени, по правам его населения.
Верховная власть, до тех пор дробившаяся и находившаяся в руках многих отдельных лиц и корпораций, мало-помалу сосредоточивается в одном центре, в одном лице, нераздельно соединяющем в своих руках всю полноту верховной государственной власти. Средневековая корпоративная и сословная монархия развивается в новую форму единого и абсолютного королевства.
По отношению к внутренней жизни государства новая форма его выразилась, главным образом, в тех явлениях, которые в совокупности своей обозначаются термином «административная централизация». К XVI и XVII векам относятся наиболее энергические попытки центральной власти создать сильную организацию различных отраслей внутреннего управления.
Во Франции это было время административных эдиктов и ордонансов Франциска I и Генриха ІV, за которыми следовала решающая эпоха министерства Ришелье и царствования Людовика XIV – эпоха окончательного насаждения административной централизации.
В Германии, или, вернее, в тех отдельных немецких государствах, на которые дробилась она в то время, XVI и XVII века могут быть названы веками «полицейских регламентов» по преимуществу.
В основе их лежало стремление регламентировать всевозможные стороны народной жизни путем создания целой системы учреждений, призванных проводить в жизнь законодательные предписания. Как на образец этих законодательных памятников, можно указать на имперские полицейские регламенты (Reichspolizeiordnungen) l548 и 1577 гг.
В них встречаются рядом самые разнообразные постановления: о солдатах и матросах; о торговле евреев; об адвокатах и лицах, занимающихся извозным промыслом; об ярмарках и книжной цензуре; о бродягах и цыганах; о преследовании роскоши в одежде и напитках и т. д., и т. д., – одним словом о всем том, что входило в то время в состав широкого понятия «полиции».
Термин этот греческого происхождения от слова πολιτεία (от πόλις – город), означавшего городское, государственное устройство. В таком первоначальном смысле термин этот перешел в латинский язык, под формой politia, и в таком значении употреблялся средневековыми писателями.
Но с конца XIV века его начали употреблять, сначала во Франции, a затем и в Германии, в несколько ином смысле; под французским термином police, policite[1] и немецким polizei[2] стали мало-помалу разуметь совокупность различных элементов общественного порядка, общественное благополучие, a также и правительственную деятельность, направленную к обеспечению его.
Он обнимал собою всю совокупность дел светского управления – res politicae, в отличие от res ecclesiasticae, дел церковных.
Сначала термин «полиция» в этом широком смысле вошел в употребление в официальном языке законодательства и администрации, a затем проник и в научную литературу, представители которой применили его и к характеристике направления, в течение долгого времени господствовавшего в истории различных государств.
Из всех указанных эдиктов и ордонансов, полицейских регламентов и указов мало-помалу составилось колоссальное по своим размерам законодательство, посредством которого правительства стремились направлять и регламентировать самые разнообразные стороны народной жизни.
Потребность разобраться в этом материале, необходимость изучения его, уже просто, как фактора, играющего такую важную роль, вызвала в XVII веке к существованию обширную литературу сборников, этюдов и трактатов, с целью разъяснить и систематизировать разбросанные законодательные предписания.
Многочисленные явления этой литературы характеризуют собою первый, так сказать, подготовительный период в истории полицейского права. Наиболее крупным событием этого периода было появление в начале XVIII века 4-х – томного трактата о полиции Деламара[3].
Автор этого трактата, занимавший видный пост в полицейской администрации Парижа, нередко получавший от Людовика ХІV важные административные поручения (по раскрытию злоупотреблений, по принятию мерк обеспечению народного продовольствия и др.), задался целью привести в систему обширное законодательство своей страны по различным отраслям внутреннего управления, проследить его историю и провести параллель с некоторыми иностранными законодательствами.
Задача его была выполнена прекрасно. Сочинение Деламара вполне основательно считается классическим и до сих пор не утратило своего важного значения для истории французской администрации. Будучи сам практиком, обладая замечательной опытностью по многим отраслям управления, Деламар не мог не наложить особой печати практического характера и на свое произведение.
Теоретические воззрения занимают у него второстепенное место и, во всяком случае, составляют более слабую сторону его трактата. Тем не менее, значение его, даже в области теоретической разработки вопросов управления, чрезвычайно велико. Он был хорошо известен первому немецкому полицеисту Юсти и имел на него большое влияние. Деламар является самым крупным предшественником немецких полицеистов.
С половины XVIII века в Германии начинают все чаще появляться попытки философской обработки вопросов управления; признается, наконец, возможным создать для нее особую систему, специальную науку. В то время в немецкой философии господствовало т. н. эвдемоническое направление, во главе которого стоял известный Христиан Вольф.
В основе этого направления лежало убеждение, что по коренным, прирожденным человеку правам все люди одинаковы и что различие их по правам относится только к их приобретенным, a не коренным правам.
Отсюда, из основных человеческих прав, выводилось право каждого стремиться к усовершенствованию, при чем это понятие было тесно связано с понятием благополучия, как основной цели государственной жизни.
Сознавая недостаточность единичных усилий к достижению этого благополучия, люди соединяются в общественный союз, государство, целью которого и является, таким образом, обеспечение общественного благосостояния и безопасности.
Эти философские воззрения на задачи государства и легли в основу учения о правительственной деятельности, которая считалась признанною путем вмешательства в народную жизнь обеспечить осуществление этих задач.
Раньше других систематическое изложение этого учения дал Юсти, впервые употребивший и самый термин «наука полиции» (Polizeiwissenschaft) в сочинении, вышедшем в 1756 году под следующим заглавием: «Основные начала науки полиции, изложенные в рациональной системе, основанной на конечной цели государства»[4].
Через несколько лет эти основные начала были подвергнуты автором новой переработке и изложены уже более подробно в большом двухтомном трактате[5] под заглавием: «Основания могущества и благополучия государств, или подробное изложение науки полиции в ее совокупности».
Затем, вскоре после появления этого трактата, вышло в свет и сочинение Иосифа 3онненфельса («Основания науки полиции, промышленности и финансов»)[6], имя которого неразрывно связано в истории полицейского права с именем Юсти.
Указанные три сочинения представляют собою наиболее важные попытки построить самостоятельную систему науки полиции.
Если всмотреться в результаты их, то по отношению к трем наиболее существенным вопросам: о задаче науки, содержании ее и приемах изучения, они могут быть выражены в следующих положениях. Наука полиции имеет своею задачею изучение государственной или правительственной деятельности, направленной к обеспечению общего благосостояния, как конечной цели государства.
Отсюда содержание ее составляет совокупность государственных учреждений и мер, содействующих развитию в обществе условий безопасности и, одинаково, материального и духовного его благосостояния.
По своей задаче и по своему содержанию, наука полиции относится, таким образом, к кругу наук политических и входящие в область ее предметы изучает с точки зрения политической, т. е. с точки зрения целесообразности устройства государственных учреждений и их деятельности.
Сочинения Юсти[7] и Зонненфельса оказали большое влияние на современное им общество. Они выдержали каждое по нескольку изданий и, между прочим, еще в царствование Екатерины II были переведены на русский язык.
Под их влиянием наука полиции сделалась предметом усиленной разработки среди немецких ученых и вскоре вошла в круг преподавания юридических факультетов. При всем том, в ее развитии на первых же порах наступил серьезный и продолжительный кризис.
Еще в прошлом столетии обнаружилось чрезвычайное и в высшей степени характерное разнообразие в понимании основных вопросов науки полиции или, как ее стали называть иначе, полицейского права.
Из всей массы писателей полицеистов трудно найти хотя бы двух вполне согласных между собою по столь существенным вопросам, как: задачи науки, определение круга явлений, подлежащих ее изучению, характера ее и приемов исследования. Чуть не каждый писатель понимал ее по своему.
Одни более или менее тесно примыкали к учениям Юсти и Зонненфельса и считали науку полиции наукой политической;
другие, признавали ее наукой юридической и стремились выработать особую систему юридических норм под общим названием полицейского права;
третьи пытались согласить обе точки зрения – политическую и юридическую и создать параллельно две научные системы: философскую систему науки полиции и особую систему полицейского права;
были, наконец, и такие писатели, которые вполне отрицали даже самую возможность существования особой науки полицейского права.
Причины этого явления кроются, главным образом, в двух весьма важных фактах, имевших место во второй половине ХVIII и в начале XIX века: во 1-х, в появлении особой науки – политической экономии и, во 2-х,: в приближении новой фазы в развитии европейских государств, когда так называемое полицейское государство уступило свое место государству правовому.
Изучение произведений школы физиократов, a главное, появление в 1776 году бессмертного творения Ад. Смита вызвало к существованию особую науку, которая ставила своею задачею изучение явлений хозяйственной, экономической жизни и раскрытие законов этих явлений.
Колоссальный и повсеместный успех учения Смита и его ближайших последователей, усиленная разработка новой отрасли знания – политической экономии – в литературе и на университетских кафедрах, – все это привело к тому. что наука полиции увидела значительную часть предметов ее изучения как бы оторванной, перешедшей в другие руки.
В самом деле, большинство вопросов, связанных с условиями развития материального благосостояния (а оно, как указано, составляло один из главных предметов изучения науки полиции) отошло в область политической экономии. Наука полиции, таким образом, как бы теряла, по крайней мере, на половину смысл своего существования, в качестве особой отрасли знания.
Это обстоятельство послужило первой серьезной причиной некоторого разочарования в среде полицеистов и дало особенно сильный толчок к возникновению бесконечных разногласий по вопросам о задачах и предметах изучения полицейского права.
С другой стороны, в жизни европейских государств в конце ХVIII ст. начинает созревать и получает первые проявления новая фаза в их развитии. Продолжительный опыт показал, что правительственная опека над различными сторонами народной жизни далеко не приводит к тем благодетельным результатам, на которые привыкли рассчитывать сторонники полицейской регламентации.
Повсюду стал ощущаться гнет этой опеки, повсеместно стали появляться признаки желания выйти из нее. Мало-помалу и сами правительства перестали смотреть на полицейскую регламентацию, как на необходимое средство и наилучший путь к достижению общего благополучия; в ней, наоборот, стали видеть источник многих бедствий и преграду к свободному развитию сил и способностей народа.
Не отвечая более потребностям времени, теория полицейского государства постепенно уступает свое место теории так называемого правового государства. В основу ее, вместо прежней регламентации, легла идея свободы, которая должна была перестроить весь государственный механизм и коренным образом изменить воззрения на задачи и характер правительственной деятельности.
Появившись в конце XVIII ст., теория правового государства в короткое время успела приобрести господствующее положение как в сфере правительственной деятельности, так и в литературе политических наук.
Естественно, что прежде всего и сильнее всего она должна была отразиться на полицейском праве. И действительно, уже с конца ХVIII ст. вопрос о пределах полицейского вмешательства государства, характер правительственной деятельности в разных отраслях управления привлекает к себе преимущественное внимание полицеистов, являясь источником нескончаемых споров и вечного среди них разногласия.
Итак, с одной стороны, появление и успешная и плодотворная разработка политической экономии, в значительной степени лишившей полицейское право его самостоятельного значения;
с другой, радикальная перемена в понимании задач, пределов и характера полицейской деятельности государства, – таковы две существеннейшие причины того кризиса, который выпал на долю полицейского права вскоре же после первых опытов создать из него самостоятельную науку.
При таких условиях неудивительно, что самому существованию ее стала грозить серьезная опасность, не замедлившая вызвать попытки к разрешению кризиса.
Одним из наиболее серьезных и интересных опытов в этом направлении является попытка известного Роберта фон Моля примирить самостоятельное существование науки полиции с требованиями теории правового государства.
Хотя эту попытку и нельзя признать удачной и вполне плодотворной, однако трехтомное сочинение Моля «Наука полиции на началах правового государства»[8] представляет собою в высшей степени солидное, не утратившее и поныне своего значения, явление в прошлой истории полицейского права.
Оно в значительной степени подготовило почву для нового плодотворного движения, результатом которого была коренная реформа в системе науки.
Одним из главных и наиболее авторитетных выразителей этого движения справедливо считается известный Лоренц фон Штейн (умерший в сентябре 1890 года). Ему принадлежит инициатива господствующего теперь направления, которое переработало прежнюю систему науки полиции и полицейского права в так называемое учение об управлении.
Успех попытки Штейна объясняется, во-первых, тем что он отлично понял невозможность дальнейшего существования полицейского права в том виде, в каком оно было создано полицеистами ХVІІІ века, и, во-вторых, тем, что он умело воспользовался некоторыми работами более ранних писателей в области учения об управлении (Verwaltungslehre).
Под этим названием в половине текущего столетия начал обрабатываться немецкими учеными тот отдел государственной науки, который первоначально изучался в связи с общим учением о государстве, соединявшим в себе как исследование вопросов, связанных с его устройством, так и анализ вопросов управления.
Но затем, вследствие все большего и большего расширения круга явлений, входящих в область государственной науки, стала нарождаться потребность в выделении учений о государственном устройстве и государственном управлении в особые научные отрасли.
Мало-помалу в литературе стали появляться сочинения, трактовавшие эти учения отдельно одно от другого[9]. При этом за последние десятилетия особенное внимание немецких ученых было обращено на разработку вопросов управления.
В этом отношении наука поспешила отозваться на потребности, выдвинутые самою жизнью.
Если вглядеться в политическую историю Германии в течение XIX ст., то легко заметить, что в начале его преобладающими, наиболее жгучими вопросами являлись вопросы государственного устройства, вопросы о том: как лучше гарантировать гражданские и политические права, сознание которых быстро разливалось в массах и вскоре сделалось всеобщим достоянием.
Народившаяся потребность в политических реформах и поставленные жизнью запросы естественно наталкивали научную мысль на разработку именно тех отделов учения о государстве, которые могли выяснить новые потребности и указать пути их удовлетворения.
И вот на этой почве совершается оживленная работа мысли над вопросами о формах правления и сравнительном их преимуществе, о правах граждан и способах наилучшего обеспечения их путем той или иной организации государственных учреждений.
В результате этой работы явилась богатая, и количественно и качественно, литература вопросов государственного устройства, литература, оказавшая благотворное влияние на успехи политического развития общества.
Но с удовлетворением потребности в политической реформе, выразившейся в создании конституционного образа правления на началах народного представительства, вопросы организации государственных учреждений отошли на второй план; свое преобладающее место они уступили многочисленным предметам управления, которые стали привлекать к себе все большее и большее внимание как практиков, так и теоретиков.
Если не считать кратковременного периода Штейновских реформ в первой четверти XIX ст., то едва ли в истории Германии найдется эпоха, столь богатая внутренними административными реформами, какою являются последние десятилетия.
Организация местного управления и административной юстиции, школьное дело и призрение бедных, меры к улучшению быта рабочих, железнодорожное хозяйство и многие другие отрасли внутреннего управления подверглись за это время коренным и более или менее плодотворным преобразованиям.
Явившееся еще ранее сознание целесообразности выделения учения об управлении из общей системы государственной науки стало укореняться все более и более, вызвав ряд попыток построения полных научных систем его.
Наиболее замечательная из этих попыток принадлежит, как сказано, венскому профессору Лоренцу фон Штейну, который в течение последних двух-трех десятилетий своей жизни издал ряд сочинений, заключающих в себе цельную систему учения об управлении.
Исходным пунктом, точкой отправления для всей системы Штейна является следующая мысль, весьма ясно выраженная им в его «Руководстве»[10]: «Чем далее подвигается вперед современное просвещение, тем яснее становится положение, что центр тяжести дальнейшего развития лежит в управлении.
Этим я не хочу сказать, чтобы вопросы государственного устройства утратили свое значение, a то, что при посредстве государственного, устройства мы дошли до управления. Одна из величайших задач ближайшего будущего, – продолжает Штейн, – состоит в том, чтобы не только создать это управление, но и сделать его, с его принципами и во всех его отраслях, вечно живою частью общественной жизни.
Между тем как до сих пор требовалось, чтобы всякий гражданин имел ясное представление об устройстве своего государства, в будущем мы станем говорить, что истинное право на участие в общественной жизни лежит, по крайней мере, в столь же основательном и ясном понимании управления, его основных начал, задач и его системы».
В другом месте Штейн высказывает уверенность в том, что «настанет время, когда публичное право в университетском преподавании займет такое же место, какое в жизни немецкого народа занимают мало-помалу общественные интересы, и когда образование будет считаться оконченным не прежде того, как вместе. с изучением Пандектов Трибониана будет приобретено и точное знание управления, его организма, его истории и его великих задач».
В своих многочисленных работах Штейн сделал опыт построения законченной системы учения о внутреннем управлении в его разнообразных отраслях. Ближайшее ознакомление с этою системою выясняет близкую преемственную связь между нею и старою системою «науки полиции».
От нее она унаследовала главное, a именно содержание: в существенных своих чертах обе системы охватывают тот же круг явлений. Что же касается до важнейших особенностей новой системы, то они могут быть выражены в следующих положениях.
Первою, но далеко не самою важною из них, является различие в названии, обусловленное тем, что прежний термин «полиция» устарел, или, вернее, утратил первоначальное свое значение.
Прежде под полицией разумели всю внутреннюю политику государства; но, с течением времени, это понятие стало суживаться, и с ним начали соединять представление не о всей деятельности государства в области внутреннего управления, a лишь об отдельной отрасли его.
Во 2-х, – и это особенно важно, – в системе полицейского права, какою она является в трудах всех выдающихся полицеистов, начиная с Юсти и кончая Молем, органом деятельности государства признается лишь правительство и правительственные учреждения.
Учение же об. управлении, впервые в лице Штейна, a затем и всех его последователей, наряду с деятельностью правительства выдвинуло деятельность органов самоуправления и отдельных общественных союзов и указало на ту существенную роль, какая принадлежит как тем, так и другим в отношении к различным сторонам и интересам внутреннего управления.
В 3-х, в прошлые эпохи развития науки полиции она покоилась всецело на точке зрения целесообразности и почти игнорировала юридическую сторону.
В учении же об управлении юридический элемент получает подобающее ему положение, и. наряду с целесообразностью принимаемых в области управления мер выдвигается точка зрения их правомерности, вследствие чего вся система науки значительно выигрывает в своей полноте и законченности.
Новое направление в разработке полицейского права быстро приобрело себе многих адептов.
Благодаря их энергическим усилиям, «учение об управлении» в короткий промежуток времени сделало значительные успехи и вошло существенным элементом в преподавание немецких юридических факультетов, окончательно вытеснив из них старую систему полицейского права, от которой однако оно, как сказано, унаследовало почти все содержание свое.
Заканчивая этим краткий обзор развития полицейского права в Германии, обратимся к определению содержания и задач его.
Содержание полицейского права составляет изучение тех разнообразных отраслей государственной и общественной деятельности, которые направлены к обеспечению наиболее благоприятных условий культурного развития народа.
Понятие это обнимает, с одной стороны, возможно более широкое и всестороннее развитие материальных и духовных сил общества, a с другой, возможно более полное удовлетворение разнообразных потребностей материального и духовного существования отдельных членов его.
Обеспечить условия, благоприятные развитию этих обоих видов общественного и индивидуального благосостояния, – такова та великая задача, которую государство призвано осуществить соединенными усилиями правительства и общества, в лице как органов самоуправления, так и отдельных общественных союзов.
Сообразно с этим, изучению полицейского права[11] подлежат три большие группы явлений. Во l-х, все те отрасли государственной и общественной деятельности, которые имеют своим предметом различные стороны хозяйственной жизни (таковы различные виды промышленности добывающей, обрабатывающей, торговой);
во 2-х, те отрасли государственной и общественной деятельности, которые имеют своею задачею содействие духовно-интеллектуальному развитию населения (сюда относятся, главным образом, заботы государства и общества о народном образовании как элементарном и общем во всех его стадиях, так и профессиональном);
в 3-ю группу явлений, изучаемых полицейским правом, входят те стороны государственной. и общественной деятельности, которые по своему характеру не могут быть отнесены прямо ни к одной из намеченных двух областей, но которые, тем не менее, также необходимы в интересах обеспечения всестороннего культурного развития как целого общества, так и отдельных членов его.
Таковы, прежде всего, те отдельные отрасли государственной деятельности, задачи которых состоят в охранении общественного порядка и спокойствия, как важных условий общежития, которые в совокупности своей принято обозначать термином «полиции безопасности», как-то: полиция передвижения, полиция общественных союзов и собраний, исключительные меры полиции безопасности.
К этим отделам тесно примыкают учения о медицинской и санитарной полиции и о мерах к охранению общественной нравственности (как, напр., борьба с пьянством, как социальным недугом, меры по отношению к проституции и т. п.).
К третьей же группе явлений, изучаемых полицейским правом, следует отнести также и так называемую полицию печати, т. е. учение о тех внешних условиях, в которых находилась и должна находиться печать, как важный фактор культурного развития.
К области полицейского права относится, далее, и учение о некоторых отраслях, имеющих важное значение одинаково и для материального и для духовного развития общества, каковы: пути сообщения и средства сношения (почта, телеграф) и, наконец, учение об общественном призрении бедных, или о мерах, принимаемых государством и обществом к материальному обеспечению беднейших классов населения.
Таково, в общих чертах, содержание полицейского права. Благоприятные условия развития различных сторон экономической жизни, содействие к развитию духовно-интеллектуальных интересов населения, наконец, обеспечение целого ряда условий общественного спокойствия и безопасности, – вот три основные группы, на которые распадается подлежащий изучению полицейского права обширный материал.
Главная задача этого изучения сводится к рассмотрению тех мер и средств, путем которых государство и общество осуществляют свои задачи по отношению к указанным сторонам и интересам культурного развития населения.
Когда мы говорим «государство», мы имеем в виду деятельность важнейшего органа его, правительства, как совокупности различных государственных учреждений, призванных к выполнению тех или иных функций управления.
Говоря об «обществе», мы разумеем прежде всего развитые органы самоуправления (в России – учреждения земского и городского самоуправления) и, затем, различные отдельные общественные союзы, не входящие в систему управления, но, несмотря на это, играющие весьма важную роль по отношению к многим его интересам (можно напр., указать хотя бы на ученые общества, имеющие большое значение в деле умственного развития государства, или на благотворительные общества, в области призрения бедных, или, наконец, на такие общества, как «общество охранения народного здравия», могущее оказать большое влияние в области санитарной полиции).
Из предшествующего изложения становится ясным, какое место занимает полицейское право в цикле наук, входящих в систему юридического преподавания. Оно должно быть отнесено к области наук государственных, при чем особенно близко оно примыкает к науке государственного права.
Отношение между ними не без основания сравнивают иногда с отношением между анатомией и физиологией. Тогда как анатомия изучает строение человеческого организма, исследует отдельные составные элементы его, физиология имеет предметом своего изучения жизнь этого организма, разнообразные проявления деятельности входящих в состав его элементов.
Государственное право является как бы анатомиею государства: оно изучает его структуру, организацию государственных учреждений. Полицейское право не касается вопросов государственного устройства, оно берет его, как величину данную, и различные государственные учреждения изучает не с точки зрения их организации, a co стороны их деятельности, поскольку она направлена к достижению известных задач государства.
Из предшествующего очерка содержания полицейского права легко усмотреть, что многие из явлений, изучаемых им, трактуются и другими науками. Так, различные виды промышленности и другие стороны экономической жизни, которые составляют значительную часть полицейского права, изучаются политической экономией.
Вопросы, связанные с народным образованием, составляют предмет изучения педагогии, специальной науки о воспитании. Народное здравие и медицинская помощь имеют для своей разработки особые науки – гигиену и целый ряд медицинских наук.
Это явление может представиться странным; на первый взгляд может показаться, что, следовательно, полицейское право не имеет своего собственного объекта изучения, что содержание его набрано из других отраслей знания. Но это кажется странным лишь на первый, поверхностный взгляд.
Дело в том, что одни и те же явления могут и должны быть изучаемы с различных сторон, различных точек зрения и с различными целями. Политическая экономия главною своею задачею имеет исследование явлений хозяйственной жизни с целью отыскания общих начал, законов, управляющих этими явлениями.
Условия и факторы производства материальных благ, ценностей; механизм обмена и система распределения их; наконец, законы потребления этих ценностей – вот, в немногих словах, предмет изучения политической экономии. Относящиеся сюда явления она исследует с чисто-экономической точки зрения и принимает во внимание значение их, как факторов и проявлений исключительно экономической, хозяйственной жизни.
Но экономические явления не представляются изолированными от других сторон жизни; напротив, они тесно связаны, постоянно переплетаются со многими другими сторонами и интересами народной жизни. Напр., крупное фабричное производство ест, прежде всего, очень важное экономическое явление.
Но, с другой стороны, оно находится в самой тесной связи с целым рядом самых разнообразных интересов народной жизни. Фабрика есть средоточие нередко многих тысяч рабочего населения разных полов, различных возрастов.
Отношения между рабочими и предпринимателем, взаимные отношения между рабочими, условия их совместной жизни, возникающие отсюда вопросы санитарные, нравственные, школьные – все эти и многие другие стороны фабричного быта имеют чрезвычайно важное значение; то или иное отношение к ним может сильно отозваться, благоприятно или вредно, на первостепенных интересах общества.
Указанные вопросы, хотя и вытекающие из факта экономических условий крупного производства, не подлежат однако изучению политической экономии, так как непосредственного отношения к ее задаче они не имеют. По свойству своему и значению в государственной жизни они должны быть отнесены к области полицейского права.
Сказанное вполне применяется и к другим сторонам полицейского права. Школьное дело изучается педагогией прежде всего, с точки зрения целесообразности тех или других педагогических систем.
Полицейское же право народным образованием, главным образом, с точки зрения способов и мер, могущих обеспечить возможно широкое распространение его в массах, и потому преимущественное внимание направляет на организацию воспитательных и образовательных учреждений, на меры к их размножению и лучшей администрации их и т. д.
При этом, конечно, полицейское право должно принимать к руководству различные выводы и положения педагогической науки точно так же, как в вопросах экономических оно, при изучении правительственных и общественных мероприятий, должно постоянно иметь -в виду требования и выводы экономической науки.
То же самое и в области народного здравия: основываясь на данных и выводах общественной гигиены и медицины, полицейское право изыскивает наиболее целесообразные способы обеспечения здоровых условий жизни и организации медицинской помощи.
Таковы, в общих чертах, предмет и содержание курса полицейского права. При изложении его наибольшее внимание будет обращено на изучение относящихся к области полицейского права явлений нашей жизни, русского государства.
Но, вместе с тем, мы будем указывать и на постановку того или другого вопроса в истории и современной действительности важнейших государств западной Европы, а именно: Германии, Франции и Англии.
Этот прием в отношении к полицейскому праву должен быть признан наиболее целесообразным, так как относящиеся к его области вопросы могут получить надлежащее освещение и разъяснение лишь при сравнительном обзоре их исторического прошлого в различных государствах.
[1] Эти термины, как кажется, впервые находят себе применение в законодательстве Карла VI 1399 г.: «pour le bien et utilite de la chose publique et de la policite de la dicte ville»; в 1415 г.: «pour garder le bien publique… en tres bonne police».
[2] Впервые в указе 1492 г.: «zu bestenndigkeit guter polizey und regiments». См. E. Loening, Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechts (Leipzig, 1884), ст. 5.
[3] Delamаre, Traite de la police oü l’on trouvera l’histoire de son establisseimnt, les fonctions et les prerogatives de ses magistrats, toutes les lois et lous les reglements qui la conservent. – Paris, 1705-1739 четыре тома in folio.
[4] Iohann Heinrich Gottlobs von Justi: «Grundsätze der Policeywissenschaft in einen verkünftigen, auf der Endzweck der Policey gegrundeten, Zusammenhange und zum Gebrauch Academischer Vorlesungen abgefasset». Gottingen, 1756.
[5] «Die Grundfeste der Macht und Glückseligkeit der Staaten, oder ausführliche Darstellung der gesammten Polizeiwissenschafl». I. II. Königsberg. 1760.
[6] I. Sonnenfels: «Grundsatze der Polizei, Handlung und Finanzwissenschaft». I.-III. Wien 1765. Выдержало семь изданий. (7-ое изд. 1804 г.).
[7] Второе сочинение Юсти было переведено в 1772 г. И. Богаевским под заглавием: «Основание силы и благосостояния царств, или подробное начертание всех знаний, касающихся до государственного благочиния». Спб. 1772-1778 (изд. в 3-х томах). Сочинение И. Зонненфельса переведено в 1787 г. Матвеем Гавриловым под заглавием: «Начальные основания полиции или благочиния». Москва, 1787 г.
[8] Robert von Moh1: «Die Polizeiwissenschaft vou den Grundsätzen des Rechrstaates». Три тома. Это сочинение выдержало три издания: 1-е (2-х т.) в 1832 г., 2-ое (в 3-х т.) в 1844 г. и 3-е (значительно переработанное) в 1860 году.
[9] Интересно, что первая попытка в этом роде, насколько нам известно, принадлежит Роберту фон Молю в его сочинении: «Das Staatsrecht des Кonigreiches Wurtemberg» (1-oe изд. 1829), 2-oе изд. 1840).
[10] Lorenz von Stein: «Handbuch der Verwaltungslehre». Zweite Aullage, Stullgart. 1876 (Idee der Verwaltungslehre, стр. l, a также: Vorrede zur ersten Auflage. XII).
[11] Сохранение этого термина в настоящем пособии вызывается соображениями исключительно формального характера и прежде всего тем обстоятельством, что он до сих пор фигурирует в номенклатуре предметов преподавания на наших юридических факультетах.
