Регламентация права собраний может составлять предмет специального законодательства. На континенте Европы такое специальное законодательство имеется в большей части конституционных государств. Его однако вовсе нельзя считать безусловно необходимым.
Опыт государств англосаксонской культуры, Англии и Северо-Американских Соединенных Штатов, a до недавнего времени и некоторых южно-германских государств, Вюртемберга и Гессена, показывает, что регламентация права собраний может складываться вполне удовлетворительно и без специального законодательства, путем судебного истолкования постановлений общих уголовных законов, и общих полномочий администрации по охране порядка и безопасности, в применении этих общих законов и полномочий к собраниям.
Вопроса о том, какой из двух возможных путей обеспечивает более целесообразную постановку самого института права собраний, может быть решен только в зависимости от условий времени и места. Следует признать, что при отсутствии специального законодательства дискреционная власть органов администрации может оказаться весьма широкой.
Поэтому применение этой системы может дать хорошие результаты и не будет вызывать общих нареканий только там, где органы исполнительной власти сами достаточно проникнуты чувством законности, уважением к личной свободе граждан, и сознанием своей ответственности перед обществом и перед судом.
Обращаясь к анализу тех норм, которыми регулируется право собраний, следует заметить, что этими нормами определяет во-первых порядок устройства собраний, во-вторых пределы полномочий администрации по отношению к собраниям в связи с порядком ведения собраний, и в третьих порядок и размеры ответственности за несоблюдение требований законов о собраниях.
В эти рубрики более или менее укладывается все законодательство, регулирующее право собраний. Прежде всего, относительно порядка устройства собраний следует различать систему предварительного разрешения, превентивную, или концессионную, далее систему явочную, и наконец систему свободного устройства собраний.
Сущность различия между этими тремя системами заключается в том, что, при системе предварительного разрешения, законность собрания ставится в зависимость от согласия органов исполнительной власти. При этой системе нельзя говорить о праве собраний, так как пользование этим правом зависит от усмотрения исполнительной власти.
При явочной системе достаточно соблюдения установленных в законе формальностей, подачи предварительного заявления, для того чтобы воспользоваться своим правом. Наконец, при системе свободного устройства собраний всякие формальности признаются излишними.
Не трудно заметить, что система явочная, по существу, представляет собой переходную ступень от системы концессионной к системе свободного устройства собраний. Вводя явочный порядок, законодатель имеет возможность приблизиться к той или другой системе.
Чем сложнее будут формальности, соблюдения которых необходимо требуется при подаче предварительного заявления, чем больше требуется подписей под заявлением, чем длиннее должен быть срок, отделяющий подачу заявления от начала собрания, тем более явочная система приближается к концессионной.
Цель, с которою вводится подача предварительного заявления, заключается в осведомлении администрации, заинтересованной в том, чтобы заранее принять меры, необходимые для охраны порядка. Средство, однако, может бить дальше цели и создавать кроме того целый ряд затруднений для устроителей собраний.
Система свободного устройства собраний в чистом виде осуществляется весьма редко. В частности, по отношению к одной категории собраний законодатель обыкновенно дольше всего сохраняет требование предварительного разрешения или, по крайней мере, предварительного заявления.
Это относится к собраниям под открытым небом. Собрания этого рода, вследствие неограниченного количества участников, могут, при известных условиях представлять сравнительно большую опасность для порядка и спокойствия, и потому законодатель считает иногда необходимым установить по отношению к ним особые ограничения.
К собраниям под открытым небом близко подходят манифестации, под которыми разумеются обыкновенно публичные изъявления своих мнений по какому либо вопросу со стороны группы лиц способами, рассчитанными на привлечение всеобщего вниманья. В отличие от собраний манифестации не связаны определенным местом.
Они организуются чаще всего в форме процессий, шествий по улицам в более или менее демонстративной обстановке. Процессии мирного характера составляют, вообще говоря, совершенно естественный способ изъявления своих чувств, обычно практикуемый в государствах англо-саксонской культуры, где спокойный темперамент населения делает столкновения с полицией на этой почве сравнительно редкими.
Порядок устройства процессии регулируется обыкновенно на Западе в законах о собраниях, причем устройство их допускается лишь с разрешения администрации. Только за последние годы во Франции начали раздаваться голоса в пользу применения к манифестациям явочного порядка.
Каков бы то ни был порядок устройства публичных собраний, администрация во всяком случае сохраняет право надзора за ними. Поскольку этот надзор имеет своей задачей только охрану внешнего порядка, для осуществления его администрация не нуждается в каких-либо специальных постановлениях закона.
На основании тех общих полномочий, которые всегда предоставляются органам исполнительной власти по охране спокойствия и безопасности, они, без сомнения, могут принимать необходимые меры и для прекращения беспорядков в публичных собраниях.
Здесь может возникнуть спор только по поводу необходимости отграничения собраний публичных от частных, которое иногда может представляться затруднительным. Разграничение это имеет большой практический интерес, так как собрания частные стремятся, обыкновенно, обезопасить себя от стеснительного и излишнего полицейского надзора.
Такое стремление вполне понятно и естественно. Задачи полицейского надзора за собраниями далеко не всегда и не везде исчерпываются охраной внешнего порядка. Законодательство о собраниях отводит обыкновенно постановлениям о надзоре видное место.
На обязанности органов надзора возлагают самые разнообразные функции: им поручается следить за соблюдением всех установленных законом формальностей относительно порядка созыва собраний, и относительно ведения их.
Законодатель может возложить на них наблюдение за тем, чтобы в собраниях не участвовали лица, к тому законом не управомоченные, чтобы собрание не уклонялось от предмета, ради которого оно созвано, чтобы речи, произносимые на собраниях, не носили характер возбуждающий население против власти, или одну часть населения против другой, и т. д.
Одним словом, законодатель может превратить органы надзора в фактических руководителей и опекунов собраний, и так как в связи с этими обязанностями представителю надзора может быть дано и право распускать собрания, то фактически и при явочном порядке устройства собраний самое право собраний может быть сделано иллюзорным.
Противоположный порядок заключается в том, что законодатель ограничивает полномочия органов надзора пассивным наблюдением за происходящим на собраниях и возлагает на них обязанность только составлять протокол о замеченных нарушениях закона для возбуждения судебного преследования против виновных.
Активное вмешательство представителя полиции в собрание при такой постановке надзора ограничивается случаями крайней необходимости.
Та или другая постановка надзора определяет, обыкновенно, и отношение законодателя к самому порядку ведения собрания. Обязанность ведения собрания может быть возлагаема на особое лицо, руководителя или председателя собрания, или же на группу лиц, составляющих бюро собрания.
Помимо обязанности ведения собрания, руководства прениями, законодатель считает иногда необходимым особенно подчеркнуть обязанность председателя или бюро оказывать содействие органу надзора за собранием, предоставлять ему «подобающее место», давать требуемые сведения о личности ораторов и т. п.
В связи с определением полномочий органов надзора законодатель считает иногда возможным внести в специальный закон о собраниях и некоторые постановления, регулирующие свободу слова на собраниях. Вопрос о пределах свободы слова чаще, однако, ставится в связь с законодательством о печати, чем с законодательством о собраниях.
Для всей постановки права собраний весьма существенным является вопрос об ответственности за участие в собраниях, признаваемых незаконными, и вообще за нарушение специальных постановлений законов о собраниях. Правонарушения этого рода могут рассматриваться законодателем и как простые полицейские проступки, и как тяжкие уголовные преступления.
Здесь все зависит от условий исторического момента, к которому относится издание данного закона. В эпоху революционной борьбы законодатель хватается за законы о собраниях, видя в их специальных постановлениях единственное надежное средство защиты от революционных проявлений.
В эпохи относительно спокойные нарушениями законов о собраниях не придается такого преувеличенного значения, и в законодательных актах, относящихся к этим эпохам, санкция соответственно понижается.
С законодательством о праве собраний тесно соприкасаются те законоположения, которыми регулируются полномочия исполнительной власти при подавлении беспорядков. Современное правовое государство обеспечивает гражданам свободу собраний и манифестаций мирного характера.
Если собрание принимает характер, действительно угрожающий общественной безопасности и государственному порядку, если участники его вооружены и обнаруживают готовность к насильственным действиям, или уже на самом деле перешли к таким действиям, то инстинкт самосохранения, присущий государству не в меньшей степени, чем частным лицам, побуждает его к принятию крайних и решительных мер, включающих применение военной силы.
Специальные законодательные акты, издававшиеся обыкновенно в те моменты, когда население находилось почему либо в особенно возбужденном состоянии, определяют те общие условия, наличность которых оправдывает и делает необходимым применение военной силы.
Они же устанавливают порядок ее применения, в предупреждение ненужных жертв. Само собою разумеется, что оценка всех обстоятельств, обусловливающих применение чрезвычайных мер, зависит в конце концов от чисто индивидуальных свойств тех лиц, которым, в силу их служебного положения, приходится разрешать этот вопрос.
Эта оценка всегда носит несколько субъективный характер, и только рациональная постановка ответственности должностных лиц в состоянии обеспечить граждан от злоупотреблений в этой области.
В предыдущем изложении мы неоднократно отмечали, что право публичных собраний, как право политического характера, неразрывно связано с тем политическим строем, на почве которого оно возникает.
Расширение пределов свободы собраний, переход к менее стеснительным формам регламентации, ограничение полномочий надзора, понижение размеров ответственности за нарушение отдельных постановлений, все эти изменения в законодательстве о собраниях тесно связаны, обыкновенно, с укреплением авторитета народного представительства и с его демократизацией, в смысле расширения круга избирателей.
Право публичных собраний является необходимым во всяком конституционном государстве, но широкую постановку оно может получить лишь в государстве, политическое устройство которого покоится на сочетании принципов парламентаризма и демократии.
К этому положению следует добавить лишь одно ограничение: право публичных собраний, как всякое другое право, может явиться предметом злоупотребления. История знает примеры собраний, терроризировавших мирное население и подготовлявших насильственные действия.
Такие злоупотребления особенно часты в так называемые переходные моменты, когда вся государственная жизнь переходит в новое русло, когда в политическом строе совершается перелом, и государство меняет всю форму своего устройства.
Повышенная возбудимость масс, находящая себе объяснение в исключительных условиях момента, проявляется обыкновенно в различных эксцессах, в особенности, в злоупотреблении свободой собраний.
Вот почему эти исторические моменты можно считать наименее благоприятными для органического законодательства в данной области. Законы, издаваемые в таких условиях, носят на себе отпечаток исключительных мероприятий, направленных против повторения эксцессов революционного периода.
И чем резче проявлялись эти эксцессы в свое время, тем дольше удерживается в законодательстве подозрительное отношение к праву собраний, тем дольше это право рассматривается не как необходимый элемент конституционной свободы, обеспечивающий правильное функционирование народного представительства, a исключительно как орудие мятежа, как средство возбуждать население против власти и общественного порядка.