От понятия государственной власти нам нужно перейти к государственной организации, посредством которой эта власть осуществляется. Мы знаем, что государство не имеет естественной воли в психологическом смысле этого слова, что его воля создается из индивидуальных воль отдельных физических лиц путем их взаимодействий.
Те члены государства, которые участвуют в образовании его воли, называются органами государства. Некоторые писатели определяют понятие органа так: органы государства суть лица, которые служат государственным целям или государственным интересам. Такое определение совершенно неверно – оно слишком широко.
В сущности, все члены государства служат в известном отношении государственным целям, но еще не являются в силу этого его органами, а только играют роль субъектов обязанностей по отношению к нему.
Плательщики налогов, например, служат государственным целям, но они – не органы государства; солдаты точно так же служат государству, но они не органы, а только слуги государства; наконец, можно даже сказать, что и преступники, например, когда они добровольно заявляют о своих преступлениях и отдаются в руки правосудия, служат тем самым интересам государства, но, разумеется, органами его при этом не делаются.
Существенный признак органов государства в том, что они не только ему служат, но и участвуют в образовании государственной воли.
Органом государства может называться только тот, кто совершает известные юридические акты, которые считаются проявлением воли государства в праве, или, по крайней мере, кто участвует в совершении таких актов. Даже лица, состоящие на государственной службе, во многих случаях не являются органами государства.
Профессор университета, например, когда преподает, хотя и состоит на государственной службе, не совершает никаких юридических действий от имени государства и потому не выступает в качестве органа государства. Но если тот же профессор занимает известное положение, дающее возможность совершать юридические акты от лица государства, например, состоит ректором университета, то он есть орган государства.
Органами государства не являются врачи, состоящие на государственной службе, техники и вообще все те должностные лица, обязанности которых состоят в выполнении технических действий, не имеющих юридических последствий, т.е. не влекущих за собой установления или прекращения прав или обязанностей.
Напротив, мировой судья есть орган государства, ибо, постановляя приговор, он совершает от имени государства акт воли, имеющий юридические последствия. Точно так же органы государства – прокурор, губернатор, президент республики, монарх.
В приведенных примерах одно физическое лицо, взятое в отдельности, может совершать акты, признаваемые в праве проявлениями воли государства. Но еще чаще в образовании акта государственной воли принимает одновременно участие целая группа физических лиц. На этом основании государственные органы можно делить на “единоличные” и “многоличные”.
Последние, в свою очередь, можно разделить на две категории, смотря по тому, в каких взаимных отношениях находятся те физические лица, которые входят в одну группу. Возможно, что они участвуют в образовании государственной воли на равных правах, так что государственный акт образуется в данном случае решением большинства; тогда они носят название коллегиальных органов, или коллегий.
Окружной суд, парламент являются коллегиальными органами. Когда же мы имеем перед собой такого рода органы, которые состоят из многих физических лиц, но действующих не на равных правах, а так, что получают преобладание воли одного физического лица, то имеем бюрократический орган, таково, например, каждое отдельное министерство в России.
Эта организация состоит из многих физических лиц, но решающая роль в ней принадлежит одному физическому лицу, а остальные образуют совещательное при нем учреждение (совет министра) или подготавливают и докладывают ему подлежащие его решению дела (директора департаментов и подчиненные им чиновники).
Органы всех указанных видов – единоличные и многоличные, коллегиальные и бюрократические могут, в свою очередь, для совершения тех или иных актов соединяться в дальнейшие группы. Образование государственной воли в современных государствах есть чрезвычайно сложный процесс.
Иногда для совершения известного акта государственной воли требуется совместная деятельность целого ряда единоличных, коллегиальных и бюрократических органов. Таким образом составляются сложные органы, состоящие из нескольких органов.
Когда, например, мы говорим о “парламенте” в конституционных странах, то разумеем под этим именем, обыкновенно, сложный орган, состоящий из двух палат: верхней и нижней. В Англии юристы под этим словом подразумевают иногда обе палаты и короля вместе.
Кроме разделения государственных органов по их внутреннему составу существует еще другое, играющее весьма важную роль в науке государственного права разделение по их положению в государстве. С этой точки зрения различают органы высшие, или непосредственные, и подчиненные, или посредственные.
В чем же заключается это различие? Мы знаем, что государственная власть основывается на общественном признании, т.е. на общественно признанных юридических нормах, которые предписывают повиновение государственной власти.
Но эти юридические нормы необходимо должны заключать в себе известные общие начала организации государства, которые входят таким образом в область непосредственного общественного признания. Без признания известных принципов государственного строя, т.е. известных органов государства, нельзя представить себе и повиновения власти.
Нельзя повиноваться “государству” вообще, повиновение возможно лишь конкретному государству, так или иначе организованному. Поэтому в каждом государстве должны быть такие органы, которые имеют основание непосредственно в общем признании, существование которых неразрывно связано с основной обязанностью публичного права – обязанностью повиновения.
Такие органы, существующие в силу самого государственного устройства, органы, без которых государство существовать не может, называются непосредственными, или высшими, органами государства. Таковы в конституционных странах – монарх и парламент, состоящий, обыкновенно, из двух палат.
Но кроме этих непосредственных органов, без которых нельзя представить себе государство и которые поэтому не могут быть его созданием, государство может создавать себе другие органы, существование которых основано уже не на первоначальных юридических нормах, лежащих в основе самого государства, а на воле уже сложившегося, организованного государства.
Эти органы называются подчиненными, или посредственными. К ним принадлежит огромное большинство органов современного государства, в частности, совершающие юридические акты от имени государства органы административной власти, начиная с министров и кончая низшими должностными лицами, а также органы судебной власти.
Таким образом, основное различие между непосредственными и посредственными органами заключается в том, что первые существуют в силу самого государственного устройства, вторые – в силу актов воли государства. Отсюда вытекают и дальнейшие различия между этими двумя разрядами органов. Прежде всего – различие в юридическом положении их по отношению к государству как к целому.
Когда говорят о юридических отношениях между органами государства и государством, то употребляют, в сущности, неточное выражение. Собственно говоря, между органом государства как таковым и государством как целым не может быть юридических отношений.
Органы государства являются составными частями государственного устройства, они не могут иметь никаких интересов, отличных от интересов государства, и поэтому не могут быть субъектами прав, юридическими лицами.
Они не могут иметь ни прав, ни обязанностей по отношению к государству, потому что они сами – государство в его конкретном воплощении. Нельзя иметь права и обязанности по отношению к самому себе.
Но органы состоят из физических лиц, и вот те физические лица, которые входят в состав государственных органов, могут стоять и даже необходимо стоят в юридических отношениях к государству, имеют по отношению к нему права и обязанности. Эти права и обязанности физических лиц, из которых состоят государственные органы, различны, смотря по тому, является ли данный орган непосредственным или посредственным.
А именно – в основе юридических отношений между государством и теми физическими лицами, которые образуют государственные органы государства, может лежать либо право физического лица быть органом, либо обязанность быть органом, т.е. участвовать в образовании государственной воли.
Монарх, например, имеет субъективное право на свое положение в государстве, право выражать государственную волю в известной сфере отношений. Члены парламента имеют субъективные права быть членами данного парламента. Напротив, органы подчиненные таких субъективных прав не имеют. Они обязаны быть органами государства, служить проводниками государственной воли.
Эта обязанность вытекает из общей обязанности повиновения государству и потому предполагает основное государственное отношение уже существующим. Напротив, непосредственные органы рождаются вместе с этим отношением и потому участие в образовании государственной воли имеет для них форму права, а не обязанности.
Может возникнуть вопрос, по какому наглядному признаку отличить, где человек имеет право быть органом и где положение органа на него налагается как обязанность. В качестве такого критерия можно указать на внешний отличительный признак субъективного права, заключающийся в том, что субъект права не может быть лишен его по усмотрению другого лица.
Он может лишиться своего права, если наступят известные условия, которые предусмотрены юридическими нормами, например, если он осужден по приговору суда, но не в зависимости от свободного решения чьей-либо посторонней воли. Поэтому органы непосредственные, имеющие субъективное право на свое положение в государстве, не могут быть лишены его по усмотрению другого органа.
Так, например, никто не может лишить монарха права на престол или депутата его места в парламенте. Правда, депутат может потерять свои полномочия в силу наступления известных событий, предусмотренных объективным правом, например, в силу судебного приговора, но никакой другой орган не может отнять у него эти полномочия по своему усмотрению.
(Роспуск парламента есть лишь кажущееся исключение из этого правила, ибо право депутата не есть право быть народным представителем вообще, а право быть им в данном составе парламента; монарх может прекратить полномочия всего парламента в целом, но не может лишить полномочий ни одного депутата отдельно от прочих.)
В ином положении находятся посредственные, или подчиненные, органы государства, или, точнее, составляющие эти органы физические лица, которые обыкновенно называются “должностными лицами”, или “чиновниками”.
Прежде всего они могут быть устранены от должности без наступления события, точно предусмотренного юридическими нормами, только потому, что высший орган признает это необходимым в интересах государственного целого.
Правда, в современных конституционных государствах такое устранение от должности применяется, безусловно, и без всяких ограничений обыкновенно лишь по отношению к лицам, занимающим так назыв. политические должности (министрам, губернаторам и т.п.). За другими должностными лицами большей частью признается право, гарантирующее их от субъективного произвола начальства.
Но эта гарантия относится, собственно, не к положению чиновников в качестве органов, а только к почетным и имущественным правам, связанным с этим положением. Чиновнику гарантировано известное содержание, известный титул, и эти права его не зависят от произвола высших органов. Но он может быть, с сохранением этих прав, перемещен на другую должность или даже вовсе оставлен без определенной должности.
Нужно сказать, что есть и такие должностные лица, которые не могут быть лишены своего положения по усмотрению высшей власти, так назыв. несменяемые должностные лица. Сюда относятся судьи. Несменяемость судей – основное правило во всех культурных государствах.
Но она вовсе не означает, что судье принадлежит субъективное право на свое место. Это будет ясно из следующего примера. Представим себе, что по ошибочному судебному приговору известный судья лишен своей должности, а потом ошибка выяснилась, и он был восстановлен в своих правах. Может ли он требовать, чтобы ему отдали то же самое место, которое он потерял и которое занято другим?
Нет. Субъективного права на свою должность он не имеет. Напротив, ошибочно осужденный депутат парламента в случае отмены приговора может требовать обратно свое место в парламенте (разумеется, если еще существует тот состав парламента, в который он был избран).
Во-вторых, нужно указать еще одно различие между непосредственными и посредственными органами. Мы знаем, что субъективное право есть обеспечение возможности удовлетворения интереса посредством установления господства осуществляющей этот интерес воли над другой волей.
В основе всякого субъективного права лежит, таким образом, признанный и защищенный объективным правом интерес. Следовательно, и принадлежащему известному физическому лицу праву быть органом государства должен соответствовать определенный индивидуальный интерес этого лица. В чем же заключается этот интерес?
Конечно, предметом деятельности органов государства являются не индивидуальные интересы физических лиц, составляющих эти органы, а общественные интересы, благо государства как целого. Но самая возможность определять общественный интерес согласно своим политическим убеждениям, направлять государственную волю или повлиять на ее направление может являться предметом индивидуального интереса физического лица.
Этот интерес есть интерес высшего порядка сравнительно, например, с интересами, лежащими в основе имущественных прав, но все же интерес индивидуальный, он и составляет основу субъективного права на органическое положение, принадлежащего непосредственным органам государства.
Удовлетворение этого интереса возможно, однако, лишь тогда, когда человек, призванный к участию в образовании государственной воли, может в отведенной ему сфере влияния действовать свободно, руководясь своим собственным разумением государственного блага, а не указаниями других лиц.
Вот почему непосредственные органы государства, имеющие субъективное право на свое положение (монарх, президент республики, депутаты парламента), не подчинены никаким другим органам и не могут ни от кого получать обязательных указаний относительно направления своей деятельности.
Напротив, органы посредственные (чиновники) подчинены непосредственным органам и руководятся в своей деятельности их предписаниями.
Подчиненные органы не имеют субъективного права на свое положение уже потому, что здесь нет необходимой основы для соответствующего такому праву интереса, нет возможности истолковывать государственный интерес и направлять государственную волю согласно собственным взглядам и убеждениям.
Правда, из посредственных органов относительной свободой в своей деятельности пользуются судебные учреждения, но и в их положении, по общему правилу, нет условий, необходимых для возникновения субъективного права на должность, ибо, во-первых, все суды, за исключением высшего кассационного или верховного, подчинены обязательным для них указаниям этого последнего, а, во-первых, судебная деятельность, по самому существу своему, есть не самостоятельное определение общественного интереса в пределах закона, а исполнение воли законодателя.
В научном изложении государственного права каждой отдельной страны учение об органах государства составляет наиболее обширный отдел. В курсе общего государственного права следует отметить, что при изучении каждого отдельного государственного органа его приходится рассматривать со следующих различных сторон.
Прежде всего нужно выяснить, какие физические лица входят в состав данного органа, на каких основаниях и каким порядком они призываются к участию в образовании государства и какие юридические отношения устанавливаются по этому поводу между ними и государством. Это – учение о составе органа или учреждения.
Далее, если орган не единоличный, а многоличный, то нужно рассмотреть, в каких взаимных отношениях находятся образующие его лица, какая организация объединяет их в одно целое.
Это – учение об устройстве органа (напр., об устройстве парламента). Затем, так как каждый орган выражает волю государства лишь в известной сфере отношений, в известном круге дел, то необходимо определить этот круг, иначе говоря, компетенцию, или предметы ведомства, органа.
Наконец, воля физических лиц, составляющих государственный орган, признается в праве волей государства только тогда, когда она выражена в известных формах. Поэтому при изучении каждого учреждения к рассмотрению его состава, устройства и компетенции присоединяется еще рассмотрение его форм деятельности.
Еллинек. Общее учение о государстве, гл. XVI; Дюги. Конституционное право, гл. III; Коркунов. Русское государственное право I, § 40; Кокошкин. К вопросу о юридической природе государства и органов государственной власти;
Meyer-Anschutz. Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, § 4; Rehm. Allgemeine Staatslehre, § 41; Haenel. Deutsches Staatsrecht, § 11; Bernatzik. Kritische studien (Archiv fur offentl. Recht V); Seidler. Das juristische Kriterium des Staates, стр. 67; Duguit. L’Etat, les gouvernants et les agents, 1903.
