Центральное управление гораздо менее сложно, нежели местное. Оно заключает в себе только один элемент: правительственный. Причина та, что здесь только один предмет ведомства: общие государственные интересы, которые составляют одно целое, а потому должны находиться в одних руках. Участие народного представительства ограничивается контролем со стороны законодательного собрания.
В самом управлении различаются законодательная сторона, то есть издание общих постановлений, собственно администрация и, наконец, контроль.
Об издании общих постановлений говорено выше, в главе о законодательстве.
Мы видели, что там, где постановления, согласно с существом дела, отличаются от закона, обсуждение их лучше всего вверяется высшему учреждению, состоящему из лиц, знакомых с администрацией, но непричастных деятельному управлению, а потому способных возводить изменяющиеся потребности к постоянным началам правительственной деятельности и соображать их с законами и преданиями.
Таков французский Государственный Совет. В конституционных государствах, где министерства часто меняются под влиянием случайных сочетаний различных партий, подобное учреждение вдвойне необходимо.
Собственно управление, несмотря на то, что по идее оно должно составлять единое целое, разделяется на отдельные отрасли. Этого требуют обширность и сложность дел. Разделение может быть различное; однако есть некоторые главные рубрики, которые остаются везде, где есть сколько-нибудь развитая администрация.
Таковы: 1) иностранные дела; 2) военное управление, которое разделяется на сухопутное и морское; 3) финансы; 4) управление судебной частью; 5) церковные дела; 6) внутренние дела, заключающие в себе попечение о благоустройстве и благосостоянии.
Последнее ведомство так обширно, что от него обыкновенно отделяются различные отрасли с специальным характером. Таковы а) пути сообщения, требующие особенной техники; б) земледелие, промышленность и торговля; в) народное просвещение.
Где есть обширные колонии, учреждается особое для них управление. Некоторые из этих отраслей нередко соединяются с другими, например, промышленность с финансами, колонии с морским министерством, церковные дела с внутренними или с народным просвещением.
Управление делами церкви может быть всецело вверено церковным учреждениям, при которых состоит представитель правительства, как блюститель интересов государства. Это – форма, наиболее соответствующая правильным отношениям государства к церкви.
Означенные отрасли могут иметь различное устройство, а именно: 1) коллегиальное; 2) единоличное; 3) смешанное. На первом начале основаны коллегии, на – втором министерства, на третьем – коллегии, состоящие под председательством министров.
Так как исполнение прежде всего требует единства действий и ответственности, то оно лучше всего вверяется одному лицу, которое обставляется надлежащими совещательными учреждениями. Поэтому в настоящее время во всех европейских государствах принято учреждение министерств.
Они состоят, под начальством министра, из отдельных частей, которые, в свою очередь, могут иметь устройство коллегиальное, единоличное или смешанное. В первом случае отдельными частями министерства управляют коллегии. Такого рода учреждения встречаются в Англии, например, Адмиралтейская Коллегия Ост-Индский Совет, Торговая Палата.
Во втором случае отдельные части, называемые обыкновенно департаментами, состоят под управлением отдельных лиц, директоров, под начальством которых, в свою очередь, состоят начальники отделений, так что все министерство образует иерархию с единоличным устройством во всех своих частях.
В третьем случае, рядом с этой бюрократической иерархией стоят совещательные учреждения. Это – сочетание наиболее целесообразное, ибо здесь соединяется основательность коллегиального совещания с быстротой и силой единоличного исполнения.
Таково устройство различных отраслей. Но управление требует и сведения их к единству. Оно устанавливается или верховной правительственной коллегией, которой подчиняются отдельные отрасли, или совещанием исполнителей.
Первое более согласуется с учреждением коллегий, второе – с учреждением министерств. В верховную коллегию входят и заведующие отдельными отраслями, но к ним присоединяются и другие лица, из чего образуется постоянное учреждение.
Таков был Правительствующий Сенат, учрежденный Петром Великим; таковы же были в старой Франции Государственный Совет и в Англии Тайный Совет (Рrivy Council), поныне сохраняющий чисто номинальное значение. При учреждении министерств главная ответственность за управление возлагается на отдельные лица; единство же управления устанавливается их совещанием.
Совещание может иметь двоякое значение: политическое и административное. Первое состоит в обсуждении важных политических мер и общего направления политики. С этою целью министры собираются по мере надобности, нередко под председательством главы государства, монарха или президента республики.
При конституционных учреждениях такие совещания тем более необходимы, что здесь министерство образует так называемый кабинет, солидарно ответственный перед палатами.
Там, где установилось парламентское правление, обыкновенно одному лицу поручается составление министерствам, которое совокупно держится и падает, что не исключает, впрочем, частных перемен, вызываемых отдельными случаями, как-то: личными ошибками или несостоятельностью того или другого министра.
Где нет парламентского правления, монарх по своему усмотрению назначает и сменяет министров; но все-таки для поддержания политики перед палатами требуется единство направления, которое одно обеспечивает правильный ход дел. Напротив, в самодержавном правлении между министрами нередко встречается противоположность взглядов и направлений.
Здесь каждый министр ограничивается своей областью, а так как нет оппозиции, высказывающей во всеуслышание свои взгляды и критикующей меры правительства, то приходится допускать разноречие в самом управлении; только этим путем монарх может слышать разные голоса и не рискует попасть под влияние односторонних воззрений.
Этим, без сомнения, ослабляется требуемое единство управления; но так как верховное решение принадлежит здесь одному лицу, а министры играют второстепенную роль, то проистекающее отсюда неизбежное зло представляет менее опасности.
Кроме этих политических совещаний, в видах единства управления необходимы и совещания в чисто административном отношении, дабы меры и распоряжения в одном министерстве находили содействие, а не противоречие, в других они нужны и для решения административных дел, касающихся нескольких отраслей или выдающихся по своей важности.
Из таких совещаний о текущих делах может образоваться постоянное административное учреждение, каков, например, у нас Комитет Министров, или же они могут примыкать к Государственному Совету, как высшему административному месту.
Недостаточно, однако, установления единства направления; необходим и контроль над исполнением. Он может быть троякий: политический, судебно-административный и финансовый. Первый касается общего направления, второй – исполнения, третий – употребления сумм.
Политический контроль в самодержавном правлении принадлежит самому монарху, а в конституционных государствах – палатам. В последнем случае он производится не только путем принятия или отвержения предлагаемых министерством мер, но и посредством запросов о частных случаях, в которых выражается общее направление политики.
Это имеет ту выгоду, что при гласном обсуждении ничто не остается скрытым и каждое дело освещается со всех сторон. Невыгода состоит в том, что министерство должно постоянно защищать свое положение, что отвлекает его от дел управления.
К тому же множество пустых запросов со стороны оппозиции поглощают драгоценное время, нужное для законодательных работ. Современные французские палаты представляют тому живой пример. Лекарством против этого зла служит хороший регламент, уделяющий запросам лишь известное количество времени.
Судебно-административный контроль над действиями центральной власти предоставляется высшему коллегиальному учреждению, которое служит хранителем постоянных норм управления, подвергающихся искажению и колебаниям при частой смене министров.
Типом такого учреждения является французский Государственный Совет, который соединяет в себе административно-законодательные и административно-судебные функции, служа вместе с тем лучшим совещательным органом для всяких общих мер и решений.
Мы уже видели различную организацию административной юстиции в высшей инстанции; иногда она вверяется особому учреждению, состоящему из бессменных лиц, частью по крайней мере с судебным характером. Но всего целесообразнее устроить для этого особое присутствие в Государственном Совете, как высшей административной коллегии, с присоединением членов судебного ведомства.
Этим охраняется единство управления, высшим органом которого является учреждение, возвышающееся над личными взглядами постоянно сменяющихся исполнителей. Необходимо только, чтобы это учреждение пользовалось должной независимостью и весом. Иначе оно может обратиться в частое орудие правящих лиц, и тогда контроль становится фиктивным.
Наконец, финансовый контроль всего лучше производится счетными палатами, то есть независимыми коллегиями с судебным характером. Они рассматривают представляемые им отчеты и произносят свои окончательные приговоры. Бывают и другого рода учреждения; так, например, у нас контроль вверяется министерству, управляемому одним лицом. Но такое устройство гораздо менее соответствует существу дела.
Таковы учреждения центрального управления. Нам остается рассмотреть отдельные, означенные выше отрасли. Из них судебного управления мы коснулись уже выше, в отделе о суде. Церковное управление определяется отношением государства к церкви. Здесь мы изложим главные черты управления военного, финансового, иностранных и внутренних дел.
