Разрешение контроверзы, возникшей между германскими государствоведами по вопросу о природе основных прав, не входит в нашу задачу.
Интересно отметить, однако, что не смотря на существующее между ними в этом вопросе принципиальное разногласие, все они, как мы могли убедиться, сходятся в признании за основными правами отрицательного характера, рассматривают их как отрицание государственного вмешательства в сферу личной свободы.
Эту точку зрения разделяет и наиболее авторитетный из современных французских государствоведов, Эсмен. И для него личные права характеризуются тем, что они ограничивают права государства, но не требуют от него никаких положительных действий на пользу индивида.
Государство должно воздерживаться от вмешательства, чтобы оставить свободной личную деятельность, но личность в этой области не может ничего требовать. По мнению Эсмена, нельзя относить к личным правам право на призрение, на образование, право на труд, которого каждый гражданин мог бы требовать от государства.
Обязанность доставлять всем материальную поддержку, труд и образование можно самое большее рассматривать как долг государства, но во всяком случае, здесь нельзя говорить о праве личности (сеlа ne saurait constituer un droit propre de l’individu)[1].
Анализируя далее отдельные права, относимые обыкновенно к основным или личным правам, Эсмен, между прочим, указывает на то, что хотя вообще публичные права, в противоположность правам политическим в собственном смысле, принадлежат веем гражданам, без различия способностей, по отношению к некоторым из личных прав, это положение требует однако существенных ограничений.
Дело в том, что пользование некоторыми из этих прав составляет настоящее политическое действие (une veritablo action politique) и представляет собой косвенный эквивалент участия в государственной власти. Именно к этой категории относится свобода печати, свобода союзов, свобода собраний и, наконец, свобода преподавания, посредствам которой подготовляют будущих граждан[2].
Для уяснения существа занимающего нас института права публичных собраний эти соображения Эсмена представляются в высшей степени важными. Нет никакого сомнения в том, что право публичных собраний вместе с правом союзов, свободой печати, свободой преподавания и правом петиций находятся как бы на грани, отделяющей права публичные в тесном смысле от прав политических.
Все эти права, по самой природе своей, двойственного характера. Поскольку они осуществляются исключительно в частных интересах, их можно признавать публичными правами в тесном смысле; можно говорить, как это делают все без исключения рассмотренные выше германские государствоведы, о негосударственном круге деятельности, о воздержании государства от вмешательства в сферу личной самодеятельности и свободы.
Поскольку же этими правами пользуются уже не в частных интересах, a с политическими целями, все они являются политическими правами, предоставляющими участие в государственной власти, наравне с избирательным правом, или правом быть присяжным заседателем, шеффеном и т. под.
Ранее всего эта двойственность была отчетливо выяснена по отношению к праву петиции.
Мы видели выше, что Блэкстон в своей системе рассматривал право петиций, как право вспомогательное, как средство для охраны абсолютных прав.
В Учредительном Собрании при обсуждении проекта конституции 1791 г. возник любопытный спор по поводу вопроса о том, следует ли ограничивать право петиций одними полноправными в политическом отношении гражданами, или же право петиций есть «неограниченное право каждого человека, живущего в обществе».
При этом докладчик Шапелье высказал совершенно правильную мысль, что право петиций может иметь двоякое применение – в частных интересах и в общих. Для большей ясности, он предлагал право петиций в частных интересах называть правом жалобы. Это право, по его мнению, следовало рассматривать, как право естественное и неприкосновенное.
Наоборот, право петиций, осуществляемое в общих интересах, право петиций в собственном смысле, он предлагал считать чисто политическим правом, и предоставлять только избирателям[3].
В основе конструкции Шапелье лежала несомненно политическая тенденция, желание ограничить пользование правом петиций, которым уже начали злоупотреблять. Именно потому эта конструкция и вызвала против себя протесты со стороны представителей более радикальных оттенков политической мысли – Петиона, Грегуара и Робеспьера.
Учредительное собрание согласилось с их доводами, и в конституции 14 сентября 1791 г. право петиций фигурирует в числе прав гражданских и естественных (civils et naturels), a не политических.
Мысль, высказанную Шапелье, следует, однако, с известными ограничениями, признать правильной. В праве петиций, рассматриваемом, как право обращаться к законодательной власти с просьбой об изменении законов, несомненно имеется политический элемент. Значение его может быть совершенно различно в зависимости от окружающей обстановки.
Невозможно отрицать, что в эпоху деятельности Учредительного Собрания право петиций, широко применявшееся политическими организациями, являлось могущественным средством давления на законодательную власть, которая не всегда была не силах сохранить свою самостоятельность.
Из того, что политический элемент в праве петиций имеет преобладающее значение, вовсе не обязательно, однако, делать тот вывод, на котором настаивал Шапелье. Предоставление или не предоставление права петиций всем гражданам зависит не от более или менее удачной юридической конструкции, a от чисто политических соображений.
Для деятелей Учредительного Собрания предоставление права петиций всем гражданам, без ограничений, служило, как основательно указывает Эсмен[4], коррективом к системе ограниченного цензом избирательного права.
Благодаря праву петиций для всех граждан открывалась возможность участвовать в политической жизни. И это участие можно было считать вполне безопасным, так как оно проявлялось в форме просьбы или совета.
Право публичных собраний представляет полную аналогию с правом петиций. Исторически оба института неразрывно связаны: осуществление права петиций невозможно при отсутствии права собраний. Первое, поэтому, неизбежно влечет за собой второе.
Так же, как право петиций, право публичных собраний, может, с одной стороны, осуществляться и исключительно в частных интересах. Граждане могут собираться для обсуждения своих частных дел, не имеющих никакого отношения к политике, и не представляющих никакого интереса для государственной власти.
Такого рода собрания являются безразличными для государственной власти, и она может оставить их вне сферы своего воздействия. Другое дело публичные собрания, созываемые для обсуждения политических вопросов, собрания, имеющие целью создать в населении то или другое отношение к этим вопросам.
Не может быть сомнения в том, что собрания этого рода представляют для государственной власти огромный интерес.
Если, несмотря на это, в государствах, где свобода собраний должным образом обеспечена в законодательстве, государственная власть, в лице администрации, вынуждена воздерживаться от прямого вмешательства в собрания, за исключением случаев, точно указанных в законе, то это объясняется исключительно тем специальным значением, которое публичные собрания получают в конституционном государстве.
Дело идет не столько об обеспечении за личностью известной сферы самодеятельности, сколько о последовательном проведении принципа, лежащего в основе конституционного государства.
Свобода собраний, говорит известный бельгийский государствовед Dupriez в специальной монографии, посвященной этому вопросу[5], является естественным последствием допущения народа к участию в управлении, и логическим выводом из всех остальных свобод.
При современном строе народ избирает уполномоченных, которым поручает вырабатывать законы, и направлять деятельность исполнительной власти. У населения предполагается таким образом возможность выяснять свои интересы и контролировать своих уполномоченных.
Свобода выражать свои мнения, в особенности свобода печати, являются для населения теми средствами, при помощи которых оно может выполнять ту и другую задачу. Средства эти, однако, недостаточны.
Мнения отдельных лиц имеют сравнительно мало значения, печать находится в руках у немногих, и далеко не все могут ею пользоваться. Свобода собраний как бы заполняет этот пробел. Она дает людям возможность обмениваться мыслями и действовать совместно для достижения законной цели.
Политическая роль публичных собраний создает, таким образом, тесную зависимость самого института права собраний от общих политических условий, и прежде всего, конечно, от установившейся формы правления. Эту зависимость особенно рельефно выдвинул еще один из старых полицеистов, Роберт фон-Моль[6].
Исследуя существо права собраний, Моль высказал убеждение, что собрания, обсуждающие политические вопросы, преследующие государственные цели (Versammlungen mit eigentlich, staatlichen zwecken) не могут существовать ни в абсолютной монархии, ни при господстве сословно-феодального строя. Наоборот, в демократии такие собрания вовсе не могут подлежать запрету.
Среднее положение должны, по мнению Моля, занимать такие собрания в конституционной или представительной монархии. Здесь их следует признать дозволенными лишь постольку, поскольку они являются средством для осуществления какого-нибудь другого права, или для подготовки к его осуществлению.
Таковы собрания избирателей, или собрания для составления петиций, если петиции допускаются действующим правом. За правительством, во всяком случае, остается дискреционная власть, право не допускать собраний, которые на самом деле являются лишь средством для достижения незаконной цели.
Такая дискреционная власть по отношению к собраниям уже потому должна принадлежать правительству конституционной монархии, что, с точки зрения Моля, народные собрания при этом режиме вовсе не являются необходимым членом государственного организма, ни особенно важным средством для охраны прав граждан.
Предоставление же администрации дискреционной власти требуется в силу того, что опасности от народных собраний могут быть весьма разнообразны, в зависимости от обстоятельств, которых не в силах предусмотреть законодатель.
Мы оставляем в стороне эти соображения Моля относительно желательной, по его мнению, постановки права публичных собраний в конституционной монархии. В них несомненно сказывается несколько одностороннее понимание основ конституционной монархии. Не все конституционные монархии создавались по прусскому образцу, и не ко всем, поэтому, применимы замечания Моля относительно пределов свободы собраний.
В основе всех рассуждений Моля лежит, однако, совершенно правильная мысль: постановка права собраний находится в тесной зависимости от той доли участия, которая предоставляется народному элементу в управлении государством. В прямой демократии участие в народном собрании вполне естественно рассматривать, как функцию государственно необходимую.
Народные собрания являются политическими учреждениями; поэтому вполне естественно, чтобы государство само приняло на себя заботу об обеспечении гражданам возможности участвовать в таком собрании. Крайним логическим выводом из этого положения является возмещение государством тех убытков, которые менее состоятельные граждане терпят вследствие необходимости отдавать свое время на обсуждение общественных дел.
Эта система возмещения убытков, практиковавшаяся в Афинах в эпоху расцвета демократии, вполне аналогична тому вознаграждению, которое в современных государствах выдается членам представительных собраний.
При наличности представительных учреждений народные собрания, естественно, не могут играть той роли, которую они играют в прямой демократии. Здесь все зависит, однако от того положения, которое занимают сами представительные учреждения. Последние черпают свою силу и свой авторитет в доверии населения, пославшего их.
Если управление страной, как в Англии, является «управлением посредством общественного мнения» («the government by public opinion»), если исполнительная власть подчиняется власти законодательной, если в основе государственного устройства положен, как во Франции, принцип народного суверенитета и всеобщая подача голосов, то, разумеется, публичным собраниям приходится предоставлять широкий простор, и вмешательство администрации ограничивается регулированием внешнего порядка и привлечением к судебной ответственности в совершении преступных деяний.
Граждане являются как бы источником законодательной власти, и власть исполнительная, администрация, не может ограничивать свободу их политического самоопределения. Публичные собрания и здесь выполняют известную общественно-необходимую функцию.
И если в современном государстве, не основанном, как древние демократии, на рабском труде, не может, конечно, быть речи о вознаграждении за участие в народных собраниях, о возмещении убытков от потери времени, то и здесь может возникнуть и, действительно, возникает вопрос об обеспечении всем гражданам фактической возможности участвовать в публичных собраниях, путем предоставления им необходимого для таких собраний помещения.
Вопрос о таком положительном содействии государства устройству публичных собраний ставился уже и в английском, и во французском законодательствах, и если не законодательством, то практикой более или менее решен в положительном смысле[7].
Иное положение занимает право собраний в государствах дуалистического типа, где исполнительная власть сохранила внешнюю независимость и фактическое преобладание над властью законодательной. Государства этого типа и имел в виду Моль в вышеприведенных замечаниях, относительно положения народных собраний в представительных монархиях.
Там, где участие народного элемента в управлении является по существу весьма ограниченным, где роль представительных учреждений сводится к одобрению правительственных законопроектов: и к утверждению бюджета, там и публичные собрания не имеют такого политического значения, какое достается на долю их в государствах парламентарных.
Законодательство о праве собраний в таких государствах направляется, обыкновенно, не столько к обеспечению их свободы, сколько к устранению возможных злоупотреблений этой свободой. Государственная власть может различно квалифицировать эти злоупотребления и принимать против них разнообразные меры предосторожности.
К этим мерам относится установление особых формальностей, соблюдение которых необходимо для созыва собраний, предоставление органам надзора широкой дискреционной власти по отношению к собраниям, установление повышенной ответственности за малейшие нарушения законов о собраниях.
Помимо обеспечения порядка и спокойствия, которое при всяких условиях составляет первую задачу государственной власти всеми этими мерами преследуется обыкновенно еще и другая, не всегда откровенно высказываемая цель – подавление и прекращение всякой политической агитации, враждебной стоящему у власти правительству, или вообще установившемуся политическому и общественному строю.
Можно, конечно, сомневаться в целесообразности такого приспособления законодательных норм для целей политической борьбы. Внутренняя несостоятельность его заключается в том, что существующий в данный момент порядок вещей рассматривается как нечто незыблемое, стоящее выше критики не подлежащее изменению не при каких условиях.
Государственная власть обнаруживает, таким образом, стремление задержать эволюцию, которая во многих случаях является совершенно неизбежной. С другой стороны, законодательные нормы указанного типа создают почву для административного произвола местных властей. Применение этих мер очень редко ограничивается только крайними враждебными государству организациями.
Обыкновенно они применяются ко всем случаям агитации, не вполне совпадающей с временными и изменчивыми видами правительства. Но по общему правилу, стремление бороться против мысли и слова силою дает, обыкновенно, совершенно нежелательные, с точки зрения самой государственной власти, последствия.
Даже у наиболее лояльных граждан развивается оппозиционное настроение, вырабатывается привычка к конспиративным приемам и изощряется искусство обходить постановления закона.
Несмотря на все эти отрицательные явления, создающиеся на почве излишне стеснительной регламентации права собраний, государственная власть в большинстве случаев весьма неохотно и после долгих колебаний отказывается от принадлежащих ей в этой области широких полномочий. Эти колебания имеют, конечно, свои причины.
Чем шире поставлена в данном государстве свобода собраний, и связанная в ней свобода союзов, чем свободнее оказываются граждане в смысле своего политического самоопределения, тем больше и прочнее будет их постоянное влияние на весь ход государственных дел.
И если расширение этого влияния государственной власти представляется принципиально нежелательным, или недопустимым, то ей неизбежно приходится сохранять в силе разнообразные ограничения права собраний, хотя бы они и плохо достигали цели.
[1] Esmein, «Elements de droit constitutionnen» 4 ed. Paris 1906, стр. 450.
[2] Ibidem, стр. 452.
[3] Esmein, op. cit. стр. 453, E. Pierre, Traite de droit politique, стр. 659.
[4] Esmein, loc. cit.
[5] Dupriez, La liberte de reuuion, Bruxelles, 1887, p. 7.
[6] R. von-Mohl, «Die Polizeiwissenschaft nach dem Grundsätzen des Rechtsstaates», 3 Aufl, Tübingen 1866, стр. 90, 97 и сл.
[7] Я имею в данном случае в виду те разъяснения, которые даны были во французской палате депутатов министром президентом Клемансо при обсуждении закона о собраниях 28 марта 1907 г., a также проект, внесенный в Палату Лордов лордом Берклэром (Burghclere) 23 мая 1905 г. – Public Meetings Facilities Bill – Билль об облегчении устройства публичных митингов.
Детальные сведения по этому вопросу даны будут в исторической части настоящей работы.
