Государственное управление составляет общую систему должностей, разделяющуюся на отдельные отрасли, из которых каждая имеет свои органы. Призванные к осуществлению общей государственной цели, эти отрасли связываются между собой, образуя единый организм, обнимающий весь народ и простирающийся на всю территорию. Обозначим главные его черты.
Мы видели существенное отличие государственного организма от организмов естественных. В последних движущая сила вся сосредоточивается в центре; члены не имеют самостоятельного значения; они служат только органами целого. В государстве, напротив, каждое лицо составляет самостоятельный центр, который служит целью и для себя и для других.
Государство может быть названо организмом в том смысле, что у него есть органы, которые служат средством для осуществления его целей; но оно только метафорически уподобляется естественному организму: в действительности, это – союз свободных лиц.
То же самое представляет и управление. Оно имеет один общий центр, из которого исходит общее направление и которому все подчиняется; но рядом с ним существует множество отдельных центров, которые, подчиняясь высшему единству, сохраняют, однако, свою долю самостоятельности. Таковы союзы местных интересов.
Свободные граждане, живущие на местах, имеют совокупные интересы, для осуществления которых они образуют местные союзы, полагающие себе местную или частную цель – благо тех людей, которые в них входят. Эти интересы могут ограничиваться частной сферой, и тогда самые союзы сохраняют характер частных товариществ.
Но чем шире становятся цели, чем больше в них входит совокупных интересов, чем более лиц они обнимают, тем более они получают характер общественный. Местные и частные союзы становятся постоянными учреждениями, связывающими целые поколения. Через это они становятся в зависимость от общих государственных интересов и входят в состав государственного управления.
Общие государственные интересы обнимают всю территорию и всех жителей; местные интересы обнимают те или другие местности и разряды жителей. Отсюда взаимодействие интересов и связь союзов: общие интересы восполняют ограниченность и недостаток местных, а последние, в свою очередь, служат средствами для осуществления общих.
Отсюда и двоякая организация с двояким направлением: одним идущим сверху, другим идущим снизу. Государственное управление является сложной системой, с разнообразными элементами и учреждениями.
Для разграничения обеих областей нужно прежде всего определить: какие интересы общие всему государству и какие имеют чисто местный характер? Отношение интересов, или целей, должно определить и отношение центральной власти, управляющей общими интересами, к местным союзам, заведующим местными делами.
Общие государственные интересы суть: 1) внешняя политика. Она собственно до местных властей касается лишь настолько, насколько тут замешаны пребывающие на местах подданные иностранных государств. Вообще же, вся деятельность исходит от центральной власти.
2) Военная сила, которая служит для защиты всего государства. Она вполне и безусловно подчиняется центральной власти и перемещается с места на место по ее распоряжениям.
3) Общие государственные финансы.
4) Общая безопасность, которая составляет ближайшую и необходимую цель государства. В этом отношении различные местности находятся между собой в тесной связи. В особенности политическая полиция вполне состоит в распоряжении центральной власти.
5) Учреждения, находящиеся в связи с отправлением правосудия, которое должно быть одно для всех; таковы тюрьмы.
6) Общие меры и учреждения, содействующие благосостоянию народа, как материальному, так и духовному.
К первым относятся: народные переписи, карантины, общие пути сообщения, почты и телеграфы, монетная система, общие кредитные учреждения, меры и весы и т. п. Ко вторым относятся народное просвещение и отношения государства к церкви.
Местные интересы суть: 1) местное хозяйство, то есть управление имуществом и денежными средствами местного союза; 2) местная безопасность; 3) местное благосостояние, к чему относятся благоустройство городов и сел, местные пути сообщения, санитарная полиция, медицинская помощь, меры против огня и воды, призрение бедных, местное продовольствие, местная промышленность, местные школы и т. д.
Очевидно, что большая часть местных интересов составляет вместе и общий интерес. Некоторые из них прямо находятся в тесной связи, например, местная безопасность с общей: без первой нет и второй. Местные школы входят в общую систему народного просвещения, а потому должны подчиняться последней.
Есть учреждения, которые превосходят местные средства и требуют общих мер, например, лесное и горное хозяйство, переселения, общие меры продовольствия. Наконец, даже чисто местные интересы являются вместе и интересом общим.
Для государства не все равно, погибают ли люди в известной местности от голода, болезней, бедности, истребляются ли их жилища пожарами и наводнениями, благосостояние жителей во всех местностях составляет общий интерес государства.
Для государства важно и более или менее равномерное распределение благосостояния по всей стране, ибо оно образует общий организм, в котором отдельные центры солидарны между собой. Болезнь или неразвитость одного отражается и на других.
Каждый притом приносит свою дань на общие потребности, а потому справедливость требует, чтобы он получал и соразмерные выгоды. Между тем отдаленные местности менее пользуются общими выгодами, в поддержании которых они участвуют наравне со всеми, а потому государство должно прийти им на помощь.
Из всего этого возникает двоякое требование государства: 1) чтобы общие государственные дела непременно исполнялись на местах; 2) чтобы управление местными делами совершалось сообразно с общей пользой.
С другой стороны, самое свойство местных союзов таково, что они должны состоять под большим или меньшим контролем центральной власти. Обыкновенно утверждают, что каждый человек лучший судья того, что до него касается.
Это начало, как общее правило, совершенно верно для отдельных лиц, пользующихся полнотой своих способностей. Но относительно союзов, образующих нравственные лица, оно может быть принято только с значительными ограничениями.
1) Здесь дело не частное, а общее; между тем люди, как известно, не всегда радеют об общей пользе. Часто они не только не готовы приносить для этого нужных жертв, но не хотят даже беспокоиться. Для того чтобы принимать живое участие в общественном деле, нужен развитой общественный дух, который далеко не везде существует.
При низком нравственном уровне, все усилия устремлены на то, чтобы сделать общественное дело источником частных выгод. Наглядные тому примеры представляет хозяйничанье партий в североамериканских больших городах.
2) Во всяком союзе людей польза одних может быть противоположна пользе других. Местный союз заключает в себе различные классы и интересы, а потому, при решении общего дела, большинство может притеснить меньшинство. Чем уже поприще и чем мельче интересы, тем опасность больше. Поэтому здесь необходим высший судья, которым может быть только государственная власть.
3) Юридическое лицо, как постоянное учреждение, заключает в себе интересы не только настоящих, но и будущих поколений; между тем настоящее поколение может легкомысленно пренебречь будущим. Люди нередко имеют ввиду ближайшую пользу, жертвуя отдаленной.
Так, например, община может истребить принадлежащие ей леса и поделить землю, с выгодой для настоящих членов, но в ущерб будущим. И тут государство, как верховный блюститель всех интересов, становится судьей общинного решения.
Контроль может быть троякий: законодательный, судебный или административный. В Англии, разрешения по отдельным случаям нередко даются законодательными актами парламента (private bills). Но мы видели уже, что это – ненормальное вторжение законодательной деятельности в административную область.
С своей стороны, суд может только пресекать выступления из пределов ведомства, установленных законом; в нарушение интересов он, по самому существу своему, не вступается. Это – дело правительственной власти, которой поэтому и принадлежит высший контроль над местным управлением.
На этих требованиях государства и свойствах местных союзов основывается централизация, то есть управление делами из общего центра. Противоположно централизации местное самоуправление, то есть самостоятельное управление местными делами представителями местных жителей.
Вопрос о централизации и местном самоуправлении есть коренной в области управления, а потому мы должны несколько подробнее рассмотреть его с юридической точки зрения, предоставляя обсуждение выгод и невыгод различных систем административной политике.
Понятие о централизации принимается в весьма разнообразных значениях. Иногда под этим разумеется просто государственное единство; в этом смысле всякое единичное государство, имеющее один центр, а не несколько, есть централизованное государство. Нередко централизацию смешивают с опекой над частной деятельностью.
И точно, они часто совпадают. Но опека может быть также со стороны местных властей, даже общественных, чему пример представляют цехи. Под именем централизации в точном смысле разумеется подчинение местного управления центральной власти.
Токвиль, а за ним и другие, разделяют централизацию на политическую и административную, утверждая, что первая законна и необходима, а вторая составляет зло. Но разграничить эти понятия сколько-нибудь точным образом невозможно.
Под именем политической централизации разумеют установление общего законодательства, иностранную политику и управление совокупными силами государства, то есть войском и финансами. Попечение же о благосостоянии, с этой точки зрения, следует отнести к централизации административной.
Между тем есть общие меры и учреждения, относящиеся к благосостоянию, которые, по существу своему, не могут быть предоставлены местным властям, ибо касаются всех и имеют значительное влияние на самые государственные силы. Таковы таможни, карантины, монетная система, почты, общие пути сообщения.
Последние хотя могут быть отданы в руки частных компаний, но составление и рассмотрение проектов, определение условий и надзор, очевидно, должны принадлежать общим государственным властям, а не местным.
Таким образом, административная централизация необходимо входит в состав каждого государства, как бы мало ни развита была центральная власть. Когда говорят, что в известном государстве вовсе нет централизации, а все основано на местном самоуправлении, то это не более как преувеличение.
В чем же состоит централизация и каковы средства ее деятельности? Права, присвоенные центральной власти, могут быть следующие:
1. Назначение местных властей и утверждение выборных. Однако это одно еще не устанавливает централизации; тут важны другие условия. Назначение, бесспорно, дает некоторую силу и влияние центральной власти; но если местные власти, назначаемые из центра, пользуются бессменностью и могут действовать самостоятельно, те централизации в этом случае нет.
Пример представляет назначение несменяемых судей, которые действуют по закону и по совести, не подчиняясь внешнему руководству. В Англии такая же самостоятельность предоставляется мировым судьям и в административной области.
Централизации в собственном смысле нет даже и там, где местные власти, назначаемые и сменяемые по усмотрению центрального правительства, управляют вполне по собственному усмотрению. Таковы были персидские сатрапы, римские проконсулы; таковы турецкие паши.
Что касается до утверждения выборных, то оно может иметь двоякий характер: чисто формальный, состоящий в том, что выборные допускаются к исправлению должности, если нет законных препятствий, или же с правом не утверждать на основании известных мотивов или даже просто по усмотрению. Последнее, в сущности, несовместно с выборным началом.
Когда имеется ввиду сочетание выбора с назначением, то всего лучше предоставить правительству назначение лица из числа выборных кандидатов. Так, в Пруссии назначаются ландраты из трех кандидатов, выбираемых окружными собраниями.
Так у нас, Высочайшей властью назначаются губернские предводители и столичные городские головы из двух кандидатов, представляемых дворянскими собраниями и думами. Назначение может делаться и из более обширного разряда выборных лиц.
Так, в Бельгии бургомистры назначаются из числа выборных членов муниципальных советов. Тот же порядок до недавнего времени существовал и во Франции. Теперь, за немногими исключениями, все мэры выборные.
2. Надзор за местными властями. Это составляет наименьшую степень централизации. Надзор производится посредством отчетов, ревизий, объезжающих инспекторов, наконец, посредством правительственных властей, постоянно находящихся на местах.
3. Восхождение местных дел на решение или утверждение центральной власти. Это может совершаться различными способами: или по жалобам частных лиц, или по постановлениям местной правительственной власти, которая приостанавливает решение представителей местных союзов, или, наконец, по самому существу дела, в силу закона.
Первый есть порядок, принятый в делах судебных; он прилагается всякий раз, как граждане считают свои права нарушенными. Но и при нарушении интересов жалоба может быть подана в административном порядке подлежащей власти, которой предоставлено право приостанавливать решение или принимать нужные меры.
Во втором случае требуются некоторые гарантии для самоуправления: так, по прошествии известного срока, дело может считаться утвержденным, если не последовало протеста; или же правительственной власти дается право не утверждать только в случае нарушения законов, а не по своему усмотрению, тем самым она перестает быть судьей пользы принятого решения.
При этом ей может быть дано только право останавливать дело и переносить его на решение высшей инстанции, судебной или административной; или же ей дается отрицательное право отвергнуть решение, но не изменять, например, выкинуть известную статью расхода, но не прибавлять.
Наконец, некоторые дела, особенно важные, могут, в силу закона, восходить на утверждение центральной власти. Последнее и составляет настоящую административную централизацию. Чем больше такого рода дел, восходящих к центральной власти, тем сильнее централизация. Чрезмерное ее расширение ведет к тому, что за всякими мелочами обращаются к центру.
4. Направление местной деятельности из центра посредством обязательных постановлений, инструкций и предписаний. Здесь гарантией самоуправления служит основное правило, что для него обязателен только закон, а не правительственные постановления, и еще менее инструкции, которые могут обращаться только к чистым агентам правительства.
Из всего этого ясно, что централизация может относиться не только к местным союзам, но и к местным органам правительства. Чем шире права последних, тем меньше дел восходит на высшее утверждение. Но понятно, что именно здесь централизация может служить гражданам гарантией против произвола и притеснений местных властей.
Непричастная мелким столкновениям провинциальной жизни, центральная власть, вообще, беспристрастнее и шире смотрит на вещи. Нет ничего невыносимее местного деспота, на которого нет суда.
Поэтому чисто бюрократическая децентрализация, какая, например, была произведена во Франции в 1852 году, облегчая внутренний порядок делопроизводства, не только не содействует свободе, а может иногда вести к усилению местных стеснений. Истинная децентрализация та, которая производится в пользу местного самоуправления.
Какие же права присваиваются последнему?
Так же как централизация, местное самоуправление может быть политическое и административное. Политическое самоуправление, дающее политические права местным союзам, вовсе несовместно с государственным единством.
Оно возможно только в сложных государствах или в общественном строе, который держится на началах частного права, каков был средневековый порядок. В единичном государстве речь может идти только о самоуправлении административном. Оно состоит в следующем:
1. Выбор представителей для заведования местными делами, или же назначение правительством независимых лиц из местных жителей для самостоятельного управления делами. Последнее составляет специальную форму английского самоуправления.
Знаменитый исследователь английских учреждений Гнейст выдает это даже за истинное существо самоуправления, признавая введение выборного начала некоторого рода искажением правильной постановки дела. Но с таким взглядом нельзя согласиться.
Назначение правительством независимых лиц может, при надлежащих условиях и гарантиях, заменить до некоторой степени выборное начало; но последнее остается все-таки главным проявлением свободы местных союзов, которая и составляет основание самоуправления.
Первое притом совместно только с чисто аристократическим строем; развитие демократии и вытекающее из нее приобщение к местному управлению демократических элементов неизбежно ведет к усилению выборного начала, вследствие чего последнее и в Англии становится более и более преобладающим.
2. Автономия, то есть право издавать обязательные постановления для известной местности. Автономия может быть более или менее обширна. В прежнее время, в большей части европейских государств, области и общины имели свои статуты, в пределах которых они могли издавать обязательные постановления по всевозможным делам.
Этот порядок доселе в некоторой степени сохранился в Англии. Но вообще, государственное единство повело к установлению единообразного законодательства. Самые уклонения от общих законов определяются центральной законодательной властью. Местным властям предоставляется только специальный круг действия с определенной степенью власти.
Издаваемые ими обязательные постановления ограничиваются полицейскими порядками, причем нередко требуется согласие правительственных властей. С правом издавать обязательные постановления может соединяться и право устанавливать мелкие наказания за их нарушение, в положенных законом пределах.
3. Самоуправление в узком смысле, или самостоятельное заведование местными делами. Сюда относятся: право налагать подати и повинности, распоряжаться своим имуществом, делать долги, вести тяжбы, заводить разные учреждения, наконец, самостоятельно управлять местными расходами. Здесь опять степень власти может быть больше или меньше.
Самый существенный вопрос состоит в том, имеют ли представители местности только право решать дела, с возложением исполнения на правительственные органы, или же они имеют свои собственные органы, заведующие предоставленными им делами. Только последним устанавливается самоуправление в истинном смысле.
Самые эти органы могут быть облечены различной степенью власти: им может быть предоставлено право вынуждать свои решения, или же они могут ограничиваться управлением вверенными им делами, а собственно меры вынуждения, например взыскание податей, предоставляются другим властям, административным или судебным.
В последнем случае местные власти сохраняют чисто корпоративный характер; в первом случае они сами становятся органами общей государственной власти.
4. Местным органам самоуправления могут быть вверены дела, принадлежащие собственно к ведомству центральной власти, как-то: сбор государственных податей, взыскание повинностей, рекрутский набор, общая полиция, исполнение общих законов и распоряжений правительства.
Через это местные общественные власти становятся вместе с тем исполнительными органами правительства. Эти дела носят во Франции название препорученного ведомства (fonctions deleguees). Но такое возложение общих дел на местные органы неизбежно влечет за собой усиление централизации.
Правительство может предоставить чисто местные дела независимым общественным органам, но за исполнение общих государственных дел оно одно ответственно; как скоро местные органы становятся его агентами, оно обращается к ним с своими требованиями и подвергает их ближайшему контролю и руководству.
Поэтому чем более самоуправление ограничивается местными делами, тем более ему может быть предоставлено простора, и наоборот, чем более на него возлагается общих дел, тем более оно стесняется в своих действиях и ставится под контроль центральной власти. Здесь вопрос не о большем или меньшем доверии правительства к обществу, а об юридической постановке дела, о началах, вытекающих из самых потребностей управления.
Понятно, что в действительности сочетание этих двух противоположных элементов управления может быть весьма разнообразное. С чисто юридической точки зрения очевидно, что правильное устройство должно состоять в гармоническом соглашении обоих начал, так чтобы одно восполняло другое и все управление составляло одну стройную систему.
Сохраняя значительную долю самостоятельности в местных делах, самоуправление должно подчиняться центральной власти во всем, что касается общих государственных требований.
Но фактическое устройство зависит не от одних теоретических соображений, а главным образом от жизненных условий, от политических причин, от состояния общества, наконец, от исторического развития государства, которое дает преобладание тому или другому элементу.
Весьма важно, каким путем сложилось государство: из местных ли союзов, которые дорожат своей автономией, или вследствие преобладания цельной народности, налагающей свою печать на подчиненные области. Централизация служит самым сильным орудием объединения.
Без нее невозможно обойтись там, где нужно сильнее прикрепить известные области к центру, или действовать против могучего класса, враждебного государственному порядку или обладающего привилегиями, которые отдают в его руки все низшее народонаселение. При таких условиях широкое самоуправление неизбежно ведет к сепаратизму и к притеснению низших классов.
Исторически централизация в европейских государствах возникла именно из борьбы королей с феодальным строем. Точно так же централизация является жизненной необходимостью в обществе, расшатанном анархическими страстями, где первая потребность состоит в восстановлении власти. Таково было положение Франции при Наполеоне I-м.
Наконец, централизация и местное самоуправление имеют прямое отношение к образам правления. Верховная власть, которая не имеет непосредственного влияния на местное управление, всегда остается бессильной. Поэтому то начало, которое преобладает в центре, должно преобладать и на местах.
Таким образом, в демократии возможно широкое самоуправление, ибо в центре и на местах является один властитель – народ. Однако и здесь владычество большинства нередко ведет к усилению централизации, которая одна может дать преобладание общей воле в местностях, где господствует меньшинство.
Аристократия еще более ведет к самоуправлению, но с аристократическим характером: высшее сословие является силой, владычествующей и в центре и на местах. Этим объясняется историческое развитие самоуправления в Англии и те особенности, которыми оно отличается.
Напротив, монархическое начало требует подчинения местных властей центральным, ибо монарх находится в центре и воля его должна исполняться беспрепятственно. Это не значит, что самодержавие несовместно с значительной долей местного самоуправления. Устраняя свободу в чисто политической области, оно тем более может дат ей простора в местных делах.
Это одно, что примиряет граждан с лишением самостоятельного голоса в общих интересах отечества. Но независимая от общества центральная власть необходимо должна иметь своих агентов на местах, и эти агенты должны быть облечены достаточной силой для исполнения общих государственных требований. Наконец, в смешанных правлениях возможно разнообразное сочетание различных начал.
Из этого ясно, что вопрос о централизации и местном самоуправлении весьма сложный. Он не разрешается простым требованием, чтобы правительство как можно менее вмешивалось в местные дела. Такое одностороннее воззрение может возникнуть только при весьма поверхностном взгляде на вещи.
Все это будет подробнее развито в Политике. Здесь мы должны были коснуться этих вопросов, чтобы показать различные их стороны. Они еще более выяснятся при рассмотрении устройства отдельных органов, как местных, так и центральных.
