Старые теории суверенитета отличаются двумя характерными чертами: 1) они понимают суверенитет как неограниченность, юридическое всемогущество государственной власти или, даже смешивая суверенитет как свойство власти с самой властью, – как неограниченную власть; 2) они приписывают суверенитет не государству как целому, а только одному из органов или элементов государства, монарху или народу.
Таким образом, вопрос об отношении государства к другим союзам смешивается с вопросом о внутренней организации государства. Под суверенитетом понимают не только высшую власть государства, но и высшую власть в государстве. Благодаря этому учение о суверенитете раздваивается на две враждебные друг другу политические доктрины: монархическую и демократическую.
Раздвоение это весьма рано, однако, исчезло в Англии. Когда там окончательно установился конституционный режим, англичане перестали говорить о суверенитете монарха или народа и перенесли это понятие на всю государственную организацию – на парламент.
Под последним разумелись: король, палата общин и палата лордов, взятые вместе. Носителем суверенитета, согласно этому выработанному английской практикой представлению, являлась совокупность высших государственных учреждений страны.
В этом учении обнаруживается свойственная английским юристам нелюбовь к отвлеченным формулам: понятие верховенства связывается с конкретными, видимыми учреждениями. Но оно становится на верный путь.
Для того чтобы прийти к правильному представлению о субъекте суверенитета, нужно было сделать еще один шаг, а именно – признать, что осуществляющие суверенную власть учреждения, объединяемые под именем парламента, являются не самостоятельными субъектами права, а органами высшего целого – государства, которому поэтому и принадлежит суверенитет. Этот шаг сделан современной наукой государственного права.
Современная наука государственного права, исходя из понятия юридической личности государства, не может приписывать суверенитет одному какому-нибудь элементу государства.
Если государственная власть и вытекающие из нее права принадлежат всему государству, то только к государству как юридическому лицу может быть отнесено и то свойство государственной власти, которое называется суверенитетом.
Суверенитет не может быть приписан монарху, ибо он – орган государства; он осуществляет не свою собственную личную власть, а власть государства. Признавать же суверенитет монарха наряду с суверенитетом государства, как это делают многие немецкие юристы, значит строить два совершенно различные понятия суверенитета, придавать этому слову без всякой нужды двоякое значение.
Но если неправильно приписывать суверенитет монарху, то также неправильно приписывать его и народу. С точки зрения юриспруденции, слово “народ” имеет двоякий смысл.
1) Прежде всего, народ есть совокупность членов государства, всех подданных в тесном смысле слова, включая и лиц недееспособных. В этом смысле народ образует физический субстрат государства; из него проистекает та психическая сила, на которую опирается государственная власть. Но быть отдельным от государства субъектом народ в этом смысле не может.
Всякая совокупность людей может выступать в качестве субъекта прав, только когда она организована. Но народ как совокупность всех подданных никакой другой организации, кроме государственной, не имеет; он организован только в государстве и только через государство. Организованный народ и есть государство.
Если же мы мысленно отделим народ от государства, то перед нами будет неорганизованная масса людей, которая субъектом права быть не может. Государственная власть, несомненно, вырастает из этой массы, из ее сознательной или бессознательной коллективной психической жизни.
Но это социальное явление, служащее основанием права и государства, само лежит вне области права. Народ не выступает в юридической жизни в качестве отличного от государства юридического лица.
2) Слово “народ” можно понимать и в другом смысле, а именно, разуметь под ним совокупность не всех членов государства, а только тех, которые имеют политические права, которые участвуют в образовании государственной воли так назыв. “активных граждан”. В этом смысле народ, действительно, выступает в юридической жизни современных государств в качестве особого фактора; он совершает известные юридические акты.
В большинстве конституционных государств его роль сводится к тому, что он избирает народное представительство, но в некоторых государствах, например, в Швейцарии, народ не только выбирает представителей, но и сам решает известные дела, участвует в законодательстве.
Однако и в этом смысле народ не представляет особого субъекта прав, который бы имел свою собственную власть и свое право, отличные от права и власти государства, ибо активные граждане (составляющие даже при всеобщем голосовании меньшинство населения), выбирая депутатов и участвуя в законодательстве, действуют не в своих интересах, а в интересах всего населения, среди которого они представляют активный, полноправный элемент, – в интересах народа в первом, широком смысле слова или, что то же, в интересах государства.
Поэтому народ как совокупность активных граждан – не самостоятельный субъект права, а орган государства; он осуществляет не свои собственные права, а права государства. Ему нельзя приписывать суверенитета, тем более, что суверенная власть осуществляется не им одним, а всеми органами государства в совокупности.
Таким образом, теория народного суверенитета или неправильна по существу, ибо приписывает суверенитет лишь одному из органов государства (когда под народом разумеются только активные граждане), или (когда народ отождествляется со всем населением), в сущности, совпадает с теорией суверенитета государства, выражая ту же мысль в другой, юридически менее точной форме.
Господствующее в настоящее время учение о суверенитете отличается от этих старых теорий тем, что оно приписывает суверенитет государству, но сходится с ними в том, что самое содержание понятия суверенитета в ней остается то же. Большинство современных юристов переносят на государство как юридическое лицо ту самую неограниченную власть, которая приписывалась ранее одному монарху.
Они признают неограниченность основным свойством государственной власти и из него выводят целый ряд других свойств (единство, вечность, непрерывность, неотчуждаемость, нераздельность), длинный перечень которых в учебниках государственного права сделался традиционным.
Государство, действительно, является, согласно этому представлению, каким-то всемогущим существом, обладающим почти сверхъестественными свойствами “земным богом” Гоббса.
Правда, современные юристы, в отличие от Гоббса, признают, что власть государства, будучи не ограничена в праве, ограничивается, однако, нормами морали и политической целесообразности, но в области юридической оно, с их точки зрения, не знает абсолютных преград.
В сущности, такое представление подрывает самую идею публичного права как совокупности норм, обязательных для подданных, с одной стороны, и для государственной власти, с другой: Еллинек пытается спасти эту идею при помощи понятия о самоограничении власти.
Он определяет суверенитет как юридическое самоопределение государства и из самоопределения выводит самоограничение. Будучи формальным источником объективного права, государство может само создавать для себя субъективные права, но вместе с тем может налагать на себя и обязанности.
Но так как, согласно этому учению, наложенные государством на себя ограничения могут быть им же и отменены, то действительного подчинения государства праву отсюда вывести нельзя.
Господствующее ныне понятие суверенитета связано с воззрением на право как на произведение воли государства. Если право исходит от государства, очевидно, государство не может быть им ограничено.
Мы уже выяснили ранее несостоятельность этой теории, показав, что право независимо от государства и ему предшествует, что государственная власть основывается на праве и ограничивается правом, что она есть власть правовая, а не сверхправовая.
Но если это так, то государство не может обладать суверенитетом в смысле неограниченной власти. Суверенитет или совсем не существует, или он есть не неограниченность, а нечто иное.
