Управление, как деятельность государства для осуществления общих целей, требует известных органов, через которые может действовать верховная власть. Эти органы должны быть постоянны и разнообразны, как самые цели государства; они должны быть определены законом, ибо управление действует по законным нормам и в законных пределах.
Такие постоянные, законом определенные учреждения, которые служат органами государственной власти, суть должности. Этими признаками они отличаются от простых поручений, которые даются временно, для известной частной и преходящей цели.
Поручения входят в состав управления, как элемент случайный, восполняющий недостатки существующих учреждений и применяющий их к изменчивым потребностям. Основание же государственного управления составляют должности.
С каждой должностью соединяются известные права и обязанности, истекающие из самой ее цели и занимаемого ею места в государственном устройстве. Целью определяется как то, что должность призвана совершать, то есть сопряженные с нею обязанности, так и то, что она может требовать от граждан, то есть принадлежащие ей права.
Эти права и обязанности присваиваются занимающим должность лицам, ибо должность может исполняться только физическими лицами, которые являются представителями общественного начала. Поэтому во всяком учреждении необходимо прежде всего определить его состав.
Учреждение может состоять из одного лица или нескольких, действующих совокупно. Первое устройство называется единоличным, или бюрократическим, второе коллегиальным. Коллегиальное учреждение получает название присутственного места. В нем каждый член имеет свою должность, отличную от других при распределении дел, или одинаковую с другими при совокупном совещании.
Способы замещения должностей могут быть разные. Кроме чисто государственных способов, определяемых публичным правом, в истории встречаются и частные. Таковы передача должностей по наследству, купля и продажа, дарение, одним словом, все способы, которыми передается частное имущество.
Сюда относится и присвоение общественной власти землевладельцу, в виде вотчинного суда и вотчинной полиции, ибо землевладелец есть частное лицо, которое приобретает землю частным путем. Все эти способы противоречат государственным началам, которые не допускают, чтобы должность рассматривалась как частная собственность.
Напротив, они были совершенно совместны с средневековым порядком, который весь строился на частном праве. В то время должности соединялись с поземельным владением или просто передавались лицу как собственность или как временное владение; таковы были наши кормления.
Эти начала сохранялись даже и при возникновении государственного порядка; они удерживались особенно там, где исторические предания играли значительную роль. Иногда само государство пользовалось этими средствами для фискальных целей. Так во Франции, еще в ХVIII веке продавались судебные и административные места.
Короли создавали множество новых должностей в видах получения денег. Это имело ту выгоду, что в значительной степени обеспечивало независимость должностных лиц. До сих пор во Франции продаются места нотариусов, стряпчих, судебных приставов, оценщиков и других лиц, состоящих при судах для совершения разных актов.
Эти должности рассматриваются как частные привилегированные профессии. Законом 1816 г. этим лицам, носящим название officiers ministeriels, присвоено было право представлять своих заместителей, чем и узаконилась продажа. В Англии, до весьма недавнего времени, продавались офицерские места в армии.
В Германии только в последнее время уничтожены вотчинный суд и вотчинная полиция. Государственное начало устраняет все эти частные способы замещения общественных должностей.
Но отвергая наследственность частную, оно, как мы видели, допускает наследственность чисто политическую, состоящую в наследственной передаче политических прав, с самостоятельным участием в верховной власти. Так передаются права монарха, аристократии и демократии.
Государственные способы замещения должностей бывают двоякого рода: принудительные и свободные. Первые основаны на обязанности граждан служить государству. Эта обязанность может распространяться на всех граждан без изъятия или только на некоторых. При этом способы замещения могут быть разные:
1) принудительная служба целого сословия, например, русского дворянства до жалованной грамоты Петра III;
2) очередь, как было установлено у нас в прежнее время при рекрутском наборе;
3) жребий: так назначаются присяжные;
4) назначение без права отказываться, например в Англии, при назначении правительством шерифов и констеблей;
5) принудительный выбор, существующий в общинном управлении разных стран.
Но вообще, надобно сказать, что принудительные способы, стесняя свободу граждан, не удовлетворяют требованиям способности и усердия. Государство не может выбирать наиболее подходящих людей иначе, как путем несправедливости, отягощая их против других.
Отсюда следует, во-первых, что принудительные способы должны быть по возможности ограничены; к ним следует прибегать только за недостатком других средств. Во-вторых, они могут распространяться только на должности временные и не требующие особенных способностей.
В новых европейских государствах принудительная служба ограничивается главным образом военной повинностью и заседанием в суде присяжных. Другие исключения представляются не более как остатками прежних порядков.
Свободные способы основаны на том, что замещающий должность принимает ее на себя добровольно. Это подает повод к смешению этого способа с частным договором. Однако эти понятия существенно различаются. Одно вытекает из публичного права, определяющего отношения целого к частям, другое – из частного права, определяющего отношения лиц, юридически равных. Различия состоят в следующем:
1) условия договора определяются и изменяются волей договаривающихся лиц; условия для вступления в должность и ее исполнения определяются постоянным законом. Частная воля лиц не может их изменять, потому что должность – не частное, а государственное дело. Это не мешает, однако, во внимание к особенным способностям или заслугам, увеличивать в известных случаях вознаграждение лиц.
2) Юридическая сила договора определяется актом, в котором договаривающиеся стороны изъявляют свою взаимную волю. В замещении должности, напротив, соглашение лиц составляет частное дело; юридический же акт, посредством которого это совершается, есть одностороннее назначение властью или выбор. Отсюда начинаются и служебные права лица, а не с того времени, как оно изъявило свое согласие вступлением в должность[1].
3) Такой же односторонний акт составляет увольнение от должности. Никто не может самовольно отказаться от должности; он должен просить об увольнении, и правительство вправе его удержать, пока не найдет подходящего заместителя.
В случаях нужды, например военным в военное время, даже вовсе воспрещается просить отставки. Правительство, с своей стороны, всегда имеет право увольнять и перемещать должностное лицо, если последнее по закону, во имя общественного блага, не пользуется бессменностью.
4) Нарушение должностных обязанностей не есть нарушение частного права, а преступление или проступок, а потому имеет последствием не частный иск, а наказание.
Свободные способы замещения должностей могут также быть различны. Главные суть выбор и назначение от правительства. Но оба способа могут сочетаться: правительство утверждает выборных или назначает лицо из числа нескольких кандидатов.
Иногда назначение ограничивается известной средой; например во Франции, по прежнему закону, мэры назначались из числа выборных муниципальных советников. Или же назначение ограничивается известным разрядом лиц, например местными землевладельцами, причем могут быть постановлены условия ценза и способности.
Вообще, так как должности требуют известных способностей, то для замещения их иногда устанавливаются доказательства способности: таковы экзамены и конкурсы. Но обыкновенно эти условия относятся к службе вообще, а не специально к тем или другим должностям.
То же имеет место и в отношении к условиям, коренящимся в сословных привилегиях. Должности могут быть доступны или всем гражданам или только некоторым разрядам. В новейшее время сословное начало окончательно отпало, сохраняясь иногда, в виде исключения, только для некоторых придворных должностей. Государственная польза требует признания способностей и заслуг независимо от рождения.
Назначение в должность может быть на известный срок, что всегда бывает при выборах, которые производятся периодически, или же на неопределенный срок, что составляет обыкновенный способ назначения от правительства.
Наконец, оно может быть пожизненное. Последнее составляет начало несменяемости, которое прилагается особенно к судьям. Оно имеет последствием независимость должностных лиц от назначающего их правительства. Таковы главные начала относительно состава должностей.
С каждой должностью соединяется известный круг действия, установленный законом. Это составляет ее ведомство. Оно определяется: 1) отраслью дел; 2) округом, на который оно простирается.
Разделение ведомства по отраслям дел может быть так же разнообразно, как различны самые предметы управления. Распределение должно совершаться по общей системе, так как управление составляет единое целое.
Каждой должности присваивается свой род дел, который должен быть точно определен законом, ибо от этого зависят права и обязанности должностных лиц. Но так как различные отрасли не только соприкасаются, но нередко захватывают друг друга, то здесь неизбежны столкновения, или конфликты.
Они могут быть положительные, когда два различные ведомства считают одно и то же дело себе подлежащим, или отрицательные, когда оба отвергают принадлежность им дела. Мы уже видели, что разрешение этих столкновений предоставляется высшим судебно-административным местам, а иногда для этого учреждаются особые судилища.
По объему ведомства, или по округу, на который оно простирается, учреждения разделяются на центральные и местные, а последние, в свою очередь, – на областные, окружные и общинные. Все они стоят относительно друг друга в иерархическом порядке. Чем шире округ, тем, вообще, больше власть.
Поэтому в тесной связи с ведомством находится степень власти, предоставляемой должностному лицу или месту, или те права, которые даются им законом для решения и исполнения подведомственных им дел. Степень власти должна также быть строго определена законом, ибо этим определяется обязанность повиновения, как граждан, так и подчиненных.
Выступление из законных пределов есть превышение власти, которое, при намерении, составляет преступление. По степени власти должности разделяются на высшие, средние и низшие. Но кроме того, есть должности, с которыми не сопряжена никакая власть и которые состоят только в исполнении известного дела. Таковы должности технические, механические и канцелярские.
К первым принадлежат должности инженеров, профессоров и т. п., ко вторым – должности писцов и низших служителей. Последние могут замещаться и по найму. Наконец, канцелярские должности те, которые сами ничего не решают, а приготовляют только дела для решения других: таковы секретари.
Так как должность есть постоянный орган государства, действующий по закону, то и способы ее действия определяются постоянными правилами. Это в особенности необходимо там, где деятельность управления приходит в столкновение с правами граждан. Действия, имеющие обязательную силу для граждан, должны в своих формах и способах определяться законом.
Внутренний же распорядок учреждений может устанавливаться и административными постановлениями. Эти способы действий составляют делопроизводство. Оно приспосабливается к самому составу учреждений, а потому разделяется на коллегиальное, бюрократическое и смешанное.
Коллегиальное делопроизводство состоит в том, что решению дела предшествует приготовление его к решению и совещание; в бюрократическом делопроизводстве есть только приготовление дела и решение; наконец, в смешанном некоторые дела поступают на общее совещание, другие прямо решаются членами, заведующими отделениями.
Коллегиальное делопроизводство самое сложное. Здесь есть существенные различия в самом способе приготовления дел. Они могут приготовляться к докладу или самими членами коллегии, или особой канцелярией или, наконец, заинтересованными лицами. Первый порядок можно назвать собственно коллегиальным, второй – канцелярским, третий – состязательным.
В многочисленных собраниях приготовление дел к докладу, или предварительное их рассмотрение возлагается на составленные из членов собрания комиссии. Постоянные комиссии, между которыми дела распределяются по установленному порядку, образуют отделения, которым поручается рассмотрение дел, прежде нежели они вносятся в общее собрание коллегии.
Таковы, например, департаменты нашего Государственного Совета. Иногда этим отделениям предоставляется решение некоторых дел; тогда учреждение является сложной коллегией, составленной из коллегий. Таков, например, французский Государственный Совет, а также наш Сенат.
Относительно совещания правила делопроизводства тем необходимее, чем многочисленнее собрание. Они должны определять порядок прений, права председателя и членов, способы подачи голосов. Самое постановление коллегии может иметь различную силу. Оно может быть:
1) окончательным решением (во французской административной терминологии это называется decider или regler);
2) заключением, которое получает силу только с утверждения начальствующего лица, причем, однако, последнее не может решать дело собственной властью (это называется deliberer);
3) простым мнением, которое для начальствующего лица вовсе не обязательно, хотя и требуется для дела (donner avis).
Учреждения, дающие только мнения, называются совещательными (consultatifs). Власти им не предоставлено.
За решением следует исполнение. Оно бывает двоякое: канцелярское и действительное. Первое состоит в том, что решение коллегии или лица, в законом установленной форме, передается исполнительным органам; второе состоит в приведении решения в действие.
Исполнительные органы могут быть или подчиненные лицу или месту, или посторонние. В последнем случае в особенности, бюрократическое делопроизводство нередко ограничивается бумажным исполнением.
Наконец, должности, как органы государства, подлежат контролю и отчетности. Высшая власть должна удостовериться, что дело ведется правильно. Отчетность состоит иногда в представлении периодических ведомостей, но главным образом в ежегодных отчетах. Контроль производится посредством временных ревизий, осмотров и т. п.
За нарушение обязанностей должностные лица подлежат ответственности, которая может повлечь за собой наказание. Это совершается двояким образом: судебным и дисциплинарным. Судом наказываются нарушения обязанностей, которые составляют преступление, а дисциплинарной властью те, которые представляют только нарушение установленного порядка и правил.
Впрочем, при более важных проступках, самая дисциплинарная власть принимает судебный характер. Для этого существуют особенные правила и учреждения. Так как они относятся к службе вообще, то о них будет речь ниже.
Будучи органами государства, которое составляет единое тело, должности связаны между собой. Различные функции политического организма, служащие к осуществлению его целей, распределяются между ними так, что они образуют общую систему, которая, исходя от центра, распространяется на окружность.
Отсюда иерархическое устройство управления, которое состоит в подчинении низших мест и должностей средним, а средних – высшим, пока весь этот порядок не завершится в общем средоточии. Вследствие этого, должности разделяются на классы и разряды, образующие лестницу.
Наверху эта иерархическая лестница сосредоточивается в верховной власти; внизу она примыкает к частным общественным союзам, местным и сословным, в которые граждане соединяются для общих целей.
Так как эти цели общественные, подчиняющиеся общей цели государства и входящие в ее состав, то и эти союзы входят в общую систему управления и получают в ней место, сохраняя, однако, относительную самостоятельность. Отсюда различия должностей общественных и правительственных. Первые служат представителями союзов, вторые – органами власти. Но они могут иметь и смешанное значение.
Участие общественного, или народного элемента в системе управления может быть больше или меньше; оно может иметь характер аристократический или демократический. Правительственное же начало, которое служит общей связью системы, представляется бюрократией. Эти различные начала сообщают различный характер самим должностям.
В правительственных должностях различаются те, которые являются чистыми органами власти, и те, которые пользуются большей или меньшей независимостью. К последнему разряду принадлежат судебные должности. Мы видели, что судья, в интересах правосудия, пользуется бессменностью.
Он произносит приговор не по приказанию высшей власти, а по собственному, внутреннему убеждению. Большая или меньшая независимость предоставляется и учебным должностям, особенно высшим, которые также требуют самостоятельных исследований и убеждений. Профессор – не орган власти, а представитель науки, призванный сообщать учащимся последние ее результаты.
Что касается до собственно правительственных должностей, образующих общую систему управления, то свойства их следующие:
1) назначение должностных лиц от правительства;
2) иерархическое подчинение и зависимость от высших;
3) специальность приготовления и ведомства, ибо система управления основана на разделении труда и каждая отрасль требует специальных знаний;
4) вознаграждение за труд;
5) возможность удаления и перемещения по воле правительства.
Свойства аристократических должностей вытекают из положения, требований и нравов высшего сословия. Они суть следующие:
1) замещение по собственному праву, или по выбору сословия, или, наконец, по назначению от правительства из высшего сословия или класса, но при большей или меньшей бессменности;
2) ведомство, не требующее специальных сведений и приготовления;
3) значительная независимость при отправлении должности;
4) отсутствие строгого подчинения и иерархической системы;
5) безвозмездное отправление должности;
6) более или менее значительный почет;
7) возможность досуга.
Только при этих условиях люди, принадлежащие к высшим классам, охотно берут на себя исполнение общественных должностей.
Свойства демократических должностей суть:
1) назначение по выбору или по жребию; последнее практиковалось в древних республиках и считалось Аристотелем существенным признаком демократического правления, так как здесь всякое предпочтение одного другому исчезает;
2) кратковременность срока: чем короче срок, тем скорее власть, переданная выборному лицу, возвращается к народу, или, при жребии, переходит на других;
3) ведомство, не требующее специальных знаний и приготовления, ибо здесь должность должна быть доступна всем, а выбор определяется доверием;
4) более или менее значительная независимость от высших, ибо власть получается снизу, а не сверху;
5) вознаграждение за службу, ибо только через это она становится доступной всем.
Лица, занимающие должности, считаются на службе. Сообразно с различием должностей, служба разделяется на государственную и общественную. В последней нахождение на службе однозначно с замещением должности. Как скоро лицо оставляет должность, так оно перестает быть на службе.
В государственной службе, напротив, эти два понятия не совпадают. Можно быть на службе, не занимая никакой должности, а состоя в распоряжении правительства. Это происходит от того, что государственная служба составляет специальное призвание лица, его жизненное занятие. Лицо, посвящающее себя службе, поставляет себя в распоряжение правительства, которое может назначить его на ту или другую должность.
Поэтому служащими в узком смысле называются лица, назначаемые правительством. Они образуют особый класс, который разделяется на отдельные состояния по роду службы. Таковы военные люди, гражданские чиновники, судебное сословие. Для каждого из них устанавливаются особые правила.
Первый вопрос относительно государственной службы состоит в том, кто имеет право в нее вступать. Мы уже касались этого вопроса выше, говоря о правах граждан. Это право может быть 1) присвоено известным сословиям; 2) открыто всем; 3) открыто для низших сословий при доказательствах способности.
Первое есть начало средневековое, второе – начало нового времени, третье – переход от первого ко второму. Так, у нас кончившие курс в высших учебных заведениях имеют право поступления на службу, к какому бы сословию они ни принадлежали.
Как общее правило, на службу принимаются только совершеннолетние лица мужского пола. Однако в новейшее время к механическим должностям, как-то: почтовым, телеграфным и т. п., более и более допускаются женщины. Но военная и гражданская власть присваивается исключительно мужчинам.
В прежние времена записывались на службу несовершеннолетние. Можно сказать, что это было злоупотребление протекцией, остаток частного взгляда на службу. С государственными началами подобный порядок несовместен.
Для получения права занимать должность, где нужны знание и развитие, требуются обыкновенно особенные доказательства способности. Они состоят в испытаниях, которые могут производиться разными способами. Главных два: диплом учебного заведения, общеобразовательного или технического, и служебные экзамены, при которых, однако, требуется нередко и посещение курсов. Иногда устанавливается конкурс.
Большей частью это делается для некоторых разрядов низших и приготовительных должностей. Однако он может иметь и более общий характер. Так, в Англии, где при отсутствии учебных заведений, дающих права, весьма распространена система конкурсов, существует особенный разряд низших клерков, или канцеляристов, которые, по удовлетворении требований конкурса, назначаются на разные места, смотря по потребности.
Более высокого разряда конкурс установлен для поступления на ост-индскую службу. Во Франции по конкурсу замещаются вакансии аудиторов Государственного Совета, должность, приготовительная для высшей административной службы.
Вообще, служебные экзамены устанавливаются или по недостатку учебных заведений, дающих дипломы, как в Англии, или потому, что дипломы общеобразовательных заведений считаются недостаточными для службы, как в Германии, или, наконец, для отдельных отраслей, в которых требуются специальные знания, как во Франции, где установлены экзамены для поступления в должности таможенные, податные, телеграфные и т. п.
Но диплом Политехнической Школы заменяет здесь всякие экзамены. Иногда учреждается двойной экзамен, один преимущественно теоретический, для поступления на приготовительную, или пробную службу, другой преимущественно практический, по окончании последней.
В Пруссии, в прежнее время, было даже три служебных экзамена: на должности аускультатора, референдария и ассессора. Такой избыток испытаний справедливо был найден излишним, и теперь экзамены сокращены на два.
Можно думать, что для поступления на службу дипломы хорошо устроенных учебных заведений вполне достаточны. Приобретение же практических знаний обеспечивается надлежащей организацией приготовительной службы. Это учреждение (stage, noviciat, Dienstvorbereittmgszeit) весьма полезно.
В Германии поступающие на эту службу молодые люди состоят под руководством опытных должностных лиц, которые задают им разные работы и могут удостовериться в их способностях даже без особенного экзамена. Произведенные в течение срочного времени работы служат достаточным доказательством.
Там, где не установлена такая приготовительная, или пробная служба, полезно учредить особые экзамены для занятия должностей, требующих специальных сведений, если кандидат не прошел техническое заведение, сообщающее эти сведения.
Различные экзамены дают различные права. В этом отношении можно различать экзамены, дающие право только на низшие технические и механические должности, и те, которые открывают доступ к высшим должностям. К последнему разряду принадлежат дипломы общеобразовательных заведений и соответствующие им служебные экзамены. Но как те, так и другие относятся только к поступлению на службу.
Это не более как точка отправления, заключающая в себе необходимые предварительные условия служебной деятельности. Дальнейшее же движение определяется уже чисто на основании доказанных практикой сведений и способности, причем, однако, приобретшие по экзамену только низшие права по правилу остаются в низшем разряде.
Образуя общую систему, государственная служба распределяется в иерархическом порядке, начиная от низших должностей до высших. Иногда одна и та же должность разделяется на классы, в видах повышения. Движение обыкновенно происходит в этом порядке, по установленным правилам или по усмотрению правительства.
Правила могут состоять в соблюдении старшинства или в повышении за выслугу лет. Ими ограждаются права служащих и устраняется произвол; но они не обеспечивают выбора способнейших лиц, который всегда зависит от усмотрения. Соединение обоих начал должно быть целью служебного устава.
В иерархическом порядке повышения различается иерархия должностей и иерархия чинов. Должности, как мы видели, всегда распределяются по степеням; вследствие этого, в таком же иерархическом порядке распределяются и служащие лица. Но нередко личная иерархия отличается от иерархии должностей. Служебная степень, присвоенная лицу, есть чин (rang, grade).
Он отличается от должности, так что лицо может повышаться чином, не повышаясь в должности, и наоборот. В военной службе это составляет общее правило. Так, например, во Франции, чин в армии получается по старшинству, должность – всегда по усмотрению начальства. У нас, то же самое установлено и в гражданской службе.
Чин дается за выслугу лет, причем за особенные заслуги сокращается срок; на должность же лицо определяется не иначе, как по усмотрению правительства. Этим способом иерархический порядок восхождения по установленным правилам соединяется с простором при выборе способных лиц.
Чин дает право на занятие вообще должностей известного разряда; в этом состоит существенное его значение в служебном порядке; но самая должность дается по усмотрению способности. На должность никто права не имеет; правительство руководится здесь единственно выбором подходящих лиц; но выбор его ограничивается лицами известного разряда.
Нет сомнения, что этим в некоторой степени стесняется назначение способнейших; но с другой стороны, этим ограничиваются произвол и деспотизм и ограждаются права служащих. В странах, где нет чинов на гражданской службе, это восполняется другими правилами.
Так, во Франции, во многих управлениях установлено правилом, что выбор лиц на должности известного порядка делается из класса непосредственно предшествующего; в других запрещается повышать лицо, прежде нежели оно пробыло два года в разряде должности. Но эти правила не общие и не связаны между собой.
Некоторые писатели по административному праву рекомендуют первое, как общее, что сводится к чинам. Вообще, можно сказать, что если иерархическое восхождение должно быть правилом бюрократического порядка, то чиновная лестница представляет для этого самое удобное средство.
В сущности, она затрудняет путь только высшим способностям, которые нелегко подчиняются рутинным путям и даже глохнут в бюрократическом формализме. В конституционных государствах им открывается особенная дорога через парламент. В самодержавии это должно заменяться личным усмотрением государя, который может облегчать восхождение способнейших людей.
Кроме восхождения по служебной лестнице, представляется вопрос и о переходе из одного рода службы в другой. Возможность перехода должна быть всегда облегчена там, где служба не требует специальных знаний. Наоборот, при требовании специальных знаний переход становится невозможным.
У нас, до недавнего времени, специальность требовалась только для военной службы, а не для гражданской, вследствие чего военные люди беспрепятственно переходили в гражданскую службу и становились во главе управлений. Новые судебные уставы установили в этом отношении иной порядок, по крайней мере в этой отрасли: для судебных должностей требуется специальная подготовка.
Но в администрации все осталось по-прежнему, между тем как по существу дела здесь требуются и специальные административные сведения и особые приемы, совершенно отличные от военных.
В конституционных государствах, и всего более в Англии, во главе специальных управлений, даже военного и морского, нередко ставятся люди, вовсе не принадлежащие к этим специальностям.
Но это объясняется тем, что текущее управление все-таки находится в руках специалистов; лицо же, стоящее во главе министерства, должно связать означенную специальность с общим политическим направлением дел.
Притом люди с выдающимися дарованиями, окружая себя надлежащими советами, скоро могут вникнуть в дело и нередко, при свежести взгляда, сообщают администрации такое новое направление, какое неспособны дать ей специалисты, погруженные в ежедневную рутину.
Вступая на службу, служащие принимают на себя известные обязанности. Они состоят в следующем:
1. Честное и усердное исполнение вверяемых им должностей. Поэтому они не вправе отлучаться от места службы без разрешения подлежащего начальства. Исполняя свою службу как общественное дело, они также не вправе получать за нее никакие посторонние вознаграждения.
2. Повиновение начальствующим лицам. Здесь возникает вопрос: должно ли это повиновение быть безусловным? Для судей, действующих по внутреннему убеждению и подчиненных единственно закону, такое требование не может иметь места. Но для административных должностных лиц, и еще более для военных, вопрос становится иначе; они должны исполнять данные им приказания.
Что же, если приказание противозаконно? Обязаны ли они нарушать закон по приказанию начальства? Этот вопрос имеет существенную важность в особенности для конституционных государств, где правительственная власть отделена от законодательной. Обязанность безусловного повиновения может вести к ниспровержению всего законного порядка.
А с другой стороны, если каждый подчиненный становится судьей законности предписания, то управление, именно в самое нужное время, может встретить значительные затруднения. Точных границ здесь установить невозможно, а потому немудрено, что на этот счет встречаются противоречащие постановления.
В Англии, где законный порядок ставится выше потребностей управления, каждый служащий лично отвечает за всякое нарушение закона; окончательно дело подлежит решению независимого суда.
Но в Германии признается общим правилом, что подчиненный, получивший противозаконное приказание, должен сделать о том представление; если же оно будет подтверждено, он обязан его исполнить, и тогда ответственность с него снимается и переходит на начальника.
С другой стороны, однако, подчиненным местам запрещается исполнять приказания, прямо противоречащие закону, тем самым уничтожается действие первого правила. Относительно военных, вообще, признается, что повиновение должно быть беспрекословное; но при таком правиле как воспрепятствовать ниспровержению законного порядка?
Франция представляла тому не один пример. Можно сказать, что в последнем случае вопрос решается исключительно духом, господствующим в войске, и возможностью совратить начальствующие лица с пути закона.
У нас Основными Законами (ст. 78) постановлено, что подчиненное начальство, получившее от министра противозаконное предписание, обязано сделать ему о том представление; если же последует подтверждение, то оно должно этот случай представить на окончательное разрешение Правительствующего Сената.
Таким образом, верховное административно-судебное учреждение становится окончательным судьей законности предписаний. Теоретически вопрос разрешается совершенно верно. Едва ли, однако, на практике зависящие от министра подчиненные лица решатся апеллировать в Сенат.
3. Служебная верность, в соблюдении которой служащие приносят особенную присягу. Она состоит в том, чтобы не противодействовать правительственным целям, а напротив, содействовать им всеми силами. Сюда относится и сохранение служебной тайны, там, где это требуется пользой государства.
В странах, где признается политическая свобода, из этих требований возникает довольно щекотливый вопрос относительно политических мнений служащих лиц. Как частные люди, они могут иметь мнения, совершенно противоположные взглядам правительства. Становясь органами власти, они не перестают быть гражданами, и, как таковые, они в своих мнениях свободны.
При перемене партий и направлений такое противоречие даже совершенно неизбежно; иначе при каждой смене министерства пришлось бы менять весь административный персонал, что, безусловно, несовместно с государственной пользой.
Во всех благоустроенных странах, где государственная служба не становится предметом хищения для господствующей партии, затруднение разрешается тем, что за исключением немногих лиц, играющих политическую роль, весь действующий административный персонал остается на местах.
Как граждане, служащие имеют свои мнения и могут подавать голос по убеждению совести. Но их положение, как должностных лиц, налагает на них некоторые ограничения: они не могут играть политической роли, которая противоречила бы принятым ими на себя обязанностям.
Будучи органами правительства, они не могут быть вместе с тем деятелями оппозиции. На этом основании служащие, состоящие в зависимости от правительства, обыкновенно исключаются из палат. Однако в Германии те, которые пользуются более или менее независимым положением, как, например, ландраты и профессора, допускаются в представительные собрания.
С своей стороны, правительство не может требовать от служащих, чтобы они подавали голос в том или другом смысле на политических выборах; этим оно нарушило бы их права.
В сущности, оно не должно заставлять их действовать на выборах в известном направлении, хотя на европейском континенте это обыкновенно практикуется. Только в Англии правительство, как таковое, воздерживается от всякого вмешательства в выборы, предоставляя действовать той партии, на которую оно опирается.
4. Власть держится не одними присвоенными ей правами, но и нравственным авторитетом. Поэтому служащие, в особенности облеченные властью, обязаны не унижать ее своим поведением, как в общественной, так и в частной жизни. Безнравственные и недостойные чести поступки несовместны с служебным положением.
С целью устранения всяких нареканий и соблазнов, служащим воспрещаются иногда и посторонние занятия, как-то: торговля, ремесла, иначе как с разрешения начальства. По некоторым специальным должностям облеченным ими лицам воспрещается покупка имений в местности, где они управляют и т. п.
За нарушение служебных обязанностей служащие подвергаются суду или дисциплинарным взысканиям. Судебное преследование имеет ввиду наказать преступление, дисциплинарное взыскание – сохранить надлежащее подчинение и порядок, понудить к ревностному исполнению обязанностей, наконец, охранить чистоту служащего сословия.
Дисциплинарная власть отличается от суда тем, что она не стесняется положительными доказательствами и действует более или менее по усмотрению. Однако при более важных проступках требуется ограждение прав обвиняемых, а потому самая дисциплинарная власть принимает судебный характер.
Преступления служащих, которые преследуются судом, могут быть двоякого рода: обыкновенные и преступления должности. Первые естественно подлежат суду; последние же находятся в тесной связи с дисциплинарными проступками, так что круг деятельности суда может быть более или менее расширен, смотря по объему дисциплинарной власти. Чем более положение служащих ограждается от начальственного произвола, тем более расширяется ведомство суда.
Но, с другой стороны, самое независимое положение служащих должно вести к усилению дисциплинарной власти, обставленной надлежащими гарантиями, ибо иначе нет средств действовать против нерадения и грубых ошибок и сохранить нравственное достоинство сословия. Многие проступки не подлежат судебному преследованию, а между тем составляют дело весьма существенное для порядка службы.
Эти различные точки зрения ведут к весьма разнообразному распределению преступлений и проступков между судебной властью и административной. В виде примера приведу прусское законодательство, которое не дает судебной власти чрезмерного простора; оно исчисляет следующие преступления должности, подлежащие суду:
1) подкуп;
2) намеренное нарушение права;
3) злоупотребление власти;
4) подделка бумаг;
5) присвоение казенных денег и вещей;
6) взимание незаконных сборов;
7) открытие или уничтожение посылок на почте.
К дисциплинарным же проступкам относятся: неповиновение начальству, неисполнение обязанностей, нерадение, самовольные отлучки, грубые ошибки, доставление неверных сведений, разглашение тайны, наконец, недостойное поведение, как-то: постоянное пьянство, игра, расточительность, грубое обращение с подчиненными или сторонними лицами и т. п.
Преступления должности наказываются уголовными законами, которые, впрочем, не исключают совместных дисциплинарных взысканий, а иногда имеют их своим необходимым последствием; и наоборот, освобождение от уголовного преследования не освобождает от дисциплинарных взысканий.
Дисциплинарные проступки подлежат наказаниям своего рода; таковы: замечание, выговор, вычет из жалованья, для низших служителей – кратковременный арест, разжалование или понижение в должности или чине, удаление от должности, наконец, увольнение и даже исключение из службы.
Но германские законодательства, вообще, не допускают разжалования, увольнения и исключения из службы иначе, как по судебному приговору. Правительство может увольнять служащих административным порядком, только сохраняя за ними часть оклада; это называется Wartegeld.
Чем строже наказание, тем, разумеется, должно быть больше гарантий для обвиняемых. Дисциплинарная власть действует в значительной степени по усмотрению, а потому весьма важен вопрос, кому она вручается.
Низшие взыскания в порядке управления всегда предоставляются непосредственному начальству, которое без этого не может поддерживать свою власть; для высших же наказаний лучшей гарантией служит коллегиальный приговор, который один может смягчить неизбежный здесь произвол.
В судебном сословии, пользующемся бессменностью, дисциплинарная власть принадлежит самим судам, для чего организуются особые присутствия. В административном же порядке гарантии даются в большей или меньшей степени, смотря по положению служащих.
Во Франции, как общее правило, дисциплинарная власть принадлежит всецело непосредственному начальству, а в высшей инстанции – министру; в немногих случаях требуется коллегиальное обсуждение дела.
Но в Германии, где служащие пользуются гораздо большей независимостью, учреждаются особые дисциплинарные судилища, составленные частью из судей, частью из лиц административного ведомства. Такова в Пруссии Дисциплинарная Палата (Disciplinarhof), составленная из одиннадцати членов, в числе которых находятся четыре судьи.
Она судит в первой инстанции всех должностных лиц, назначаемых министрами или королем, для остальных же первой инстанцией служат Провинциальные Управления (Regierungen), a второй – министерство, в полном составе, причем, однако, дела отсылаются для предварительного рассмотрения в Дисциплинарную Палату.
В нынешней Германской Империи для всех служащих установлены две инстанции: первую составляют Дисциплинарные Камеры (Disciplinarkammern), вторую – Дисциплинарная Палата (Disciplinarhof). Как перваяе, так и последняя составлены в большинстве из лиц судебного ведомства. Существенное значение имеет и самая процедура дисциплинарного суда.
Право предавать служащих суду, как дисциплинарному, так и обыкновенному, присваивается или высшим административным и судебным властям, или же высшим коллегиальным учреждениям, которые, стоя поодаль от управления, представляют большие гарантии беспристрастия.
О праве граждан жаловаться в суд на действия администраторов говорено выше. Обвиняемому, без сомнения, должны быть предоставлены самые широкие средства защиты. В Германии всегда допускается адвокат, во Франции – по усмотрению суда. В Германии высшей гарантией считается публичность судопроизводства, во Франции – наоборот.
Можно думать, что обсуждение дела в закрытом заседании более ограждает подсудимого и самое управление от всяких пересудов. Вообще, целью должно быть охранение служебного порядка при возможно больших гарантиях для обвиняемого.
За исполнение обязанностей служащие, вообще, получают денежное вознаграждение. Безвозмездная служба составляет исключение. Она является или в виде повинности, которая исполняется по очереди, или как принадлежность аристократического сословия, которое пользуется за то высшим положением.
С службой соединяется также известный почет, а иногда и некоторые личные права и преимущества. Последние, при существовании сословного быта, могут состоять в приобретении сословных прав. Так, у нас, службой приобретается как личное, так и потомственное дворянство.
Где сословия уничтожены, там особенные права служащих могут состоять в ограждении от оскорблений более строгими уголовными законами, в изъятии тех или других лиц от известных повинностей, например от службы присяжных, иногда в изъятии от падающих на лицо местных податей, также в некотором ограждении от взысканий, наконец, в освобождении от тюремного заключения за долги.
Но вообще, при установлении всеобщего гражданского равенства, служащие не пользуются никакими особенными правами перед остальными гражданами. За ними сохраняется только известный почет.
Почет может состоять: 1) в присвоении лицу степени, в которой оно состоит, то есть чина; эта степень сохраняется за ним и по выходе в отставку;
2) в местах, занимаемых в общественных собраниях и церемониях, в отдаваемых лицу почестях и т. п.
3) в знаках отличия: таковы ордена, которые располагаются в иерархическом порядке и относительно раздачи подлежат известным правилам;
4) в даровании титулов; это – высший знак отличия, который дается верховной властью за особенные заслуги.
Что касается до денежного вознаграждения, то оно состоит:
1) в постоянном окладе жалованья, к которому могут прибавляться квартирные и столовые деньги;
2) в доходах, доставляемых местом, например, когда пошлины с актов распределяются между чинами канцелярии, или известный процент с казенных имуществ дается в виде вознаграждения управляющим. Этого рода доходы, весьма распространенные в прежнее время, при частном взгляде на службу становятся более и более исключением.
3) Во временных прибавках, как-то: подъемных, путевых, наградных.
4) В единовременных пособиях и наградах по усмотрению верховной власти.
5) В пожизненных пенсиях, которые распространяются на вдов и сирот.
Так как служащий посвящает свою жизнь государству, получая обыкновенно весьма недостаточное вознаграждение, то справедливость требует, чтобы государство взяло на себя попечение об его старости и его семействе.
Это делается посредством системы пенсий за выслугу лет или по выходе в отставку. К тому же ведет и учреждение эмеритальных касс, составляемых вычетом жалованья и дающих по истечении известного числа лет право получение пенсии.
Последнее более уместно для самостоятельных ведомств, которые этим путем удерживают у себя служащих; государство же, для которого перемена ведомства совершенно безразлична, не имеет нужды образовать особую эмеритальную кассу для всех служащих; пенсионным фондом служат для него государственные средства.
Пенсии обыкновенно выдаются по прекращении служебных отношений; только в виде исключения они получаются и при продолжении службы. Служащие имеют на них приобретенное право, которое может отыскиваться судом.
Состоя в распоряжении правительства, служащие могут быть перемещаемы с одного места на другое. Это не относится к лицам, пользующимся несменяемостью; они не могут перемещаться без их согласия. Таковы судьи.
Относительно остальных делаются иногда некоторые ограничения: постановляется, например, что они не могут быть перемещаемы на должности ниже той, которую они занимают, ибо это является наказанием. В Пруссии требуется, чтобы на новом месте оклад жалованья был не меньше прежнего, причем дается вознаграждение за издержки перемещения.
Еще менее лица, пользующиеся несменяемостью, могут быть увольняемы от службы без их согласия, разве в случае преступления или доказанной неспособности. Однако иногда устанавливается предельный возраст, после которого они должны подать в отставку. Административные же чиновники в большинстве государств ничем не ограждены от произвольного смещения.
Они могут быть по воле Правительства или вовсе увольняемы от службы или увольняемы в бессрочный отпуск, с сохранением или без сохранения части денежного оклада. Но в Германии правительству предоставлено только право временно удалять их на покой (Versetzen in den Ruhestand), с сохранением части жалованья (Wartegeld).
Это меньшая степень бессменности, которая дает чиновничеству более или менее независимое положение, а с тем вместе и некоторый общий дух, поддерживающий его нравственные достоинства. Вообще, из всех европейских стран, бюрократия всего выше стоит в Германии.
От нее требуются наиболее трудные экзамены, не только для вступления в службу, но и на первых ступенях; но взамен того она имеет наиболее самостоятельности в действиях, ибо ей предписывается соображаться с законом, а не с приказанием; она ограждена от произвольного смещения; наконец, вследствие всех этих условий, она допускается в законодательные палаты. Конечно, такое положение, требующее соответствующего ему духа, вырабатывается только историческим путем.
[1] По этому поводу происходил любопытный спор между Верховным судилищем Соединенных Штатов и президентом Джефферсоном. Последний задержал назначение одного лица мировым судьей, подписанное и скрепленное его предшественником, утверждая, что до выдачи грамоты президент волен приостановить дело.
Суд, напротив, решил, что как скоро грамота подписана, так лицо вступает во все свои права; для полного действия не требуется ни предъявления ему акта, ни изъявления согласия вступлением в должность.
