Судебно-административные установления со времени закона 12 июля 1889 г. составляют второй тип нашей местной судебной организации. Они состоят из установлений двоякого рода. Одни ведают исключительно дела судебные – таковы городские судьи, почетные мировые судьи и уездные члены окружного суда.
Другие вместе с тем выполняют и функции административные – таковы земские участковые начальники, уездные съезды и губернские присутствия. Первые состоят в ведомстве юстиции, под надзором окружных судов, вторые – в ведомстве внутренних дел.
Наиболее характерным членом судебно-административной организации представляются земские участковые начальники, в лице которых закон желал дать близкую к населению и твердую правительственную власть. Они соединили в себе две должности, прежде существовавшие раздельно, именно должности мирового посредника и мирового судьи.
Назначение земских начальников предоставлено губернатору по соглашению с губернским и уездным предводителями дворянства и с утверждения министра внутренних дел; в некоторых же случаях они назначаются министром непосредственно, именно при невозможности пополнить этот институт местными потомственными дворянами, удовлетворяющими нормальным условиям образовательного и имущественного цензов.
Условия, требуемые от лиц, могущих быть назначенными в земские начальники, распадаются на отрицательные и положительные. В форме отрицательной выражен в законе нравственный ценз, аналогичный с установленным для поступления на судебную службу по определению от правительства вообще. Не могут быть назначены земскими начальниками:
1) состоящие под следствием и судом; приговоренные к тюремному заключению или наказанию более строгому; те, кои, будучи привлечены к суду по обвинению в деяниях, караемых тюремным заключением или наказанием более строгим, не оправданы судебным приговором;
2) исключенные из службы или из дворянских собраний;
3) объявленные несостоятельными должниками;
4) состоящие под опекой за расточительность (ст. 10 Положения о земских участковых начальниках).
Положительные условия различаются смотря по органам замещения должности земского начальника.
По основному правилу закона, на должность земского начальника губернаторы могут назначать две группы лиц: прослуживших в губернии не менее трех лет в должности предводителя дворянства или местных потомственных дворян, получивших высшее образование или прослуживших не менее трех лет в определенных законом должностях, если притом они сами или их жены и родственники имеют недвижимую собственность, оцененную для взимания сборов не менее чем в 7000 р.
Таким образом, закон требует от назначаемых в земские начальники три вида ценза: сословный – принадлежность к местному потомственному дворянству; образовательный, который может быть заменяем служебным и понимается в смысле получения высшего образования вообще, а не только юридического; и имущественный – обладание недвижимым имуществом, оцененным не ниже 7000 р.
Но это общее правило допускает многочисленные отступления. При невозможности заместить институт земских начальников лицами, удовлетворяющими всем названным условиям, министру внутренних дел предоставлено право назначать на эту должность:
1) местных потомственных дворян, получивших высшее образование, но не обладающих имущественным цензом; для них достаточно обладание усадьбой в пределах подлежащего уезда, какова бы ни была оценка ее;
2) местных потомственных дворян, получивших среднее образование; но от них имущественный ценз требуется в усиленном размере, достигая 15 000 р.;
3) даже не дворян, но получивших высшее образование (ст. 6, 7, 15 Положения о земских участковых начальниках).
Еще далее пошел закон 29 декабря 1889 г. В виде временной меры он предоставил министру внутренних дел право назначать на должность земского начальника лиц, не получивших и среднего образования и не удовлетворяющих прочим законным условиям, если по имеющимся о них сведениям они будут признаны министром способными к отправлению этой должности.
Должности земского начальника присвоены права, принадлежащие гражданской службе по определению от правительства. Они состоят в VI классе, т.е. ниже судей, имеют особый знак их должности и печать, получают установленное по штату жалованье и пользуются правом на пенсию. Право несменяемости им не предоставлено.
Обязанности земского начальника распадаются на предварительные и окончательные. К первым принадлежат:
1) отказ от несовместимых с этой должностью занятий; с должностью земского начальника совместимы только почетные должности в местных учебных и благотворительных заведениях; кроме того, они могут быть избираемы в гласные земского собрания, но только не на избирательных сельских съездах их участка;
2) принесение установленной присяги;
3) избрание места жительства в пределах своего участка.
Число земских участков в каждом уезде устанавливается законом; это шаг вперед по сравнению с Учреждением судебных установлений относительно мировых участков.
Окончательные обязанности земских начальников, указываемые законом, суть: принимать просьбы везде и во всякое время, производить по ним безотлагательное и законное разбирательство, для последнего он должен избрать любой пункт своего участка, но заблаговременно объявить, где и в какие дни недели он будет находиться для разбора дел (ст. 54 Положения о земских участковых начальниках); вести денежную отчетность; ежегодно представлять уездному съезду отчет о своей деятельности.
Круг ведомства земских начальников весьма обширен, обнимая как дела административные, так и судебные. Объем судебной власти земского начальства, унаследованный им от мировых судей, совпадает с властью последних за исключением лишь некоторых дел, выделенных в ведомство уездных членов окружного суда.
Кроме того, они поставлены во главе волостных судов; приговоры последних о наложении телесного наказания исполняются не иначе как с утверждения земского начальника, который может заменить его другим наказанием (ст. 29 Временных правил о волостном суде); через него и под его контролем проходят жалобы на решения волостных судов, подлежащие рассмотрению уездных съездов (ст. 30, 31 Временных правил о волостном суде).
Административные функции земских начальников рассчитаны на крестьян и должностных лиц сельского управления. Земский начальник исполняет все обязанности мировых посредников (ст. 22 Положения о земских участковых начальниках), имеет надзор за всеми установлениями крестьянского общественного управления и право ревизии их (ст. 23), заменяет уездного исправника или станового пристава при отсутствии их по надзору за действиями волостных старшин и сельских старост относительно охранений благочиния, безопасности и общественного порядка (ст. 24), разрешает жалобы на должностных лиц волостного и сельского управления (ст. 28), удаляет неблагонадежных волостных и сельских писарей (ст. 30), имеет попечение о хозяйственном благоустройстве и нравственном преуспеянии крестьян (ст. 39), исполняет административные постановления уездного съезда и губернского присутствия (ст. 42) и т.п.
Ему предоставлено в случае неисполнения законных его требований или распоряжений лицами, подведомственными крестьянскому общественному управлению, подвергать виновного без всякого формального производства аресту до трех дней или денежному взысканию до 6 р. (ст. 61).
Надзор за деятельностью земских начальников принадлежит губернскому присутствию, уездному предводителю дворянства и губернатору; все эти органы имеют право ревизии земских начальников, право давать им указания к единообразному применению закона; но в полной мере право надзора сосредоточивается в губернском присутствии, до сведения которого прочие органы надзора обязаны доводить о всех усмотренных ими беспорядках и которое одно лишь может возбуждать против земских начальников дисциплинарное преследование.
Последнее возбуждается или по инициативе присутствия, или по предложению губернатора.
Истребовав от привлеченного объяснение, присутствие приступает к рассмотрению дела и может или прекратить его за отсутствием состава проступка или доказательств, или разрешить его своей властью, или представить дело на усмотрение министра внутренних дел – смотря по свойству проступка и по роду положенного за него взыскания (ст. 137 Положения о земских участковых начальниках).
Своей властью губернское присутствие может подвергать земских начальников замечаниям и выговорам без внесения их в послужной список и временному устранению от должности (ст. 136). Присутствие разрешает дело без выслушания прокуратуры.
Давностный срок определен законом в 1 год (ст. 138). Увольнять земских начальников от должности оно не может, а представляет об этом на усмотрение министра внутренних дел (ст. 136). В таком порядке увольнение допускается:
1) если земский начальник, несмотря на взыскания, которым он подвергался по определениям губернского присутствия, продолжает обнаруживать явное нерадение к службе;
2) если он дозволил себе, хотя бы и вне службы, предосудительные поступки, несогласные с достоинством службы;
3) если он приговорен в уголовном порядке к какому-либо взысканию или наказанию;
4) если он объявлен несостоятельным должником (ст. 139).
Но как в этих случаях, так и при привлечении земских начальников к уголовной ответственности по обвинению в деянии, караемом тюремным заключением или наказанием более тяжким, губернскому присутствию принадлежит право собственной властью временно устранить земского начальника от должности (ст. 141).
На определения губернского присутствия могут быть приносимы жалобы в совет министра внутренних дел, который рассматривает и представления присутствия об увольнении земских начальников (ст. 140, 142).
Подле земских начальников стоят судебные органы первой инстанции рассматриваемого типа местных установлений, именно городские судьи и уездные члены окружного суда. В отношении организации они не имеют ничего общего с земскими начальниками и состоят в ведомстве министерства юстиции. Городской судья есть тот же участковый мировой судья, но назначаемый министром юстиции и бессрочно.
Условия, которым должны удовлетворять лица, на эти должности назначаемые, суть общие условия судебной службы (ст. 5, 6 Правил об устройстве судебной части в местностях, где введено Положение о земских участковых начальниках); увольняются они от должности по постановлениям консультации Министерства юстиции, а относительно привлечения к ответственности сравнены вполне с членами окружных судов (ст. 7, 10).
Уездный член окружного суда в качестве судьи единоличного ведает дела, выделенные из власти земских начальников и городских судей, и своим присутствием в уездном съезде пополняет недостаток в нем юридического элемента.
Ему принадлежат все права члена окружного суда, притом старшего, с распорядительной властью по уезду. Второй инстанцией для уездного члена является окружной суд, действующий на правах съезда мировых судей, а для земского начальника и городского судьи – уездный съезд.
Последний образуется под председательством уездного предводителя дворянства из уездного члена окружного суда, в случае отсутствия заменяющего председателя, выборных почетных мировых судей, которых пощадил закон 1889 г., и местных земских начальников и городских судей (ст. 73 Положения о земских участковых начальниках).
Для предъявления заключений по делам судебным в съезде присутствует прокуратура (ст. 76). Заседания съездов распадаются на судебные и административные.
Как орган судебный съезд является апелляционной инстанцией для земских начальников и городских судей и апелляционно-кассационной – для волостных судов. Как власть административная уездный съезд несет функции, ранее лежавшие на съезде мировых посредников.
Наконец, третью инстанцию в ряду судебно-административных установлений составляет губернское присутствие.
Оно составляется под председательством губернатора из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, прокурора окружного суда или его товарища и двух непременных членов; впрочем, прокурорский надзор присутствует лишь в судебных заседаниях и исключительно для предъявления заключений, не принимая участия в постановлении решений (ст. 105, 106 Положения о земских участковых начальниках).
Губернское присутствие в отношении судебном есть кассационная инстанция для уездных съездов, а в отношении административном оно является органом общего надзора за земскими начальниками и уездными съездами; решения присутствия по делам судебным не подлежат дальнейшему обжалованию; постановления же его по вопросам надзора могут быть обжалованы в совет министра внутренних дел.
Таким образом, закон 1889 г. совершенно отрезал местные установления от общих, устранив кассационную власть Сената. Участие Сената в деятельности их удержано только для двух случаев:
1) в интересах закона, для обеспечения единообразного и правильного применения его, но без всяких практических последствий для данного дела, министру юстиции предоставлено право предлагать Сенату о пересмотре решений, постановленных губернскими присутствиями; эту функцию Сенат выполняет в составе соединенного присутствия 1-го и гражданского или уголовного кассационных департаментов по принадлежности (ст. 1195 УСУ); и
2) для возобновления уголовных дел, разрешенных судебно-административными установлениями; оно предоставлено соединенному присутствию 1-го и уголовного кассационного департаментов Сената.
