В изложении русского государственного права применялись три различные системы: изложение в порядке отдельных томов Свода законов, деление всего изложения на учение о власти и учение об обществе и разделение государственного права на право устройства и право управления.
Следовать в научном изложении порядку отдельных томов Свода законов по многим основаниям весьма неудобно. Во-первых, такая система исключает возможность каких-либо научных обобщений и превращает изложение в простой пересказ содержания Свода, сопровождаемый теми или другими теоретическими и историческими пояснениями.
Изложение при этом неизбежно раздробится на несколько обособленных и не связанных внутренне между собой частей, соответственно различию отдельных томов Свода.
Во-вторых, принятая в Своде система не выделяет особо законов, относящихся к государственному праву, в современном его понимании, как это видно уже из самой нумерации соответственных томов; государственное право содержится в томах I, II, III и IX, следовательно, получается перерыв в целых пять томов.
Кроме того, немало постановлений, относящихся к государственному праву, содержится и в других томах, например, в XI (иностранного исповедания), ХIV (устав о печати) и т. п.
Таким образом, самое обособление государственного права, в современном его понимании, есть уже нарушение и отрицание системы Свода и потому было бы совершенною несообразностью в изложении этой отрасли права, неведомой системе Свода, держаться все-таки порядка отдельных томов Свода.
В-третьих, законодательные постановления, содержащиеся в Своде, не охватывают собою всего государственного права России. Многие весьма важные постановления не вошли в Свод, как, например, все военное и военно-морское законодательство, особенные законы прибалтийского края, законодательство, касающееся организации православной церкви, и т. п.
Если в основу системы изложения положить порядок отдельных томов Свода, то всем этим вопросам вовсе не найдется места. Наконец, в-четвертых, нельзя не обратить внимания и на то, что сама система Свода представляется теперь уже значительно устаревшей и не соответствующей более ни современной теории (таково, напр., отнесение к гражданскому праву уставов благоустройства), ни современному состоянию самого русского законодательства.
Важнейшие акты прошлого царствования, каково положение о крестьянах и Судебные Уставы, оказалось невозможным ввести в систему Свода: они только особо приложены к нему. И теперь постоянно появляются все новые и новые уставы в составе Свода, все более и более расшатывающие старую его систему.
Таким образом, система Свода вовсе не представляет собой твердого основания будущего развития нашего законодательства. Искусственно составленная всего шестьдесят лет тому назад, она уже теперь оказывается во многом устаревшей.
Деление всего изложения русского государственного права на учение о власти и учение об обществе, кроме покойного Андреевского, принимает еще проф. А. Л. Блок, как видно из напечатанной им программы курса[1]. Но только г. Блок держится обратного сравнительно с Андреевским порядка: он начинает с учения об обществе, а затем уже переходит к изложению учения о власти.
Главный недостаток этой системы заключается в самом ее основании: в разделении того, взаимодействие чего и составляет сущность государственного отношения. Общество без власти не будет государством, и власть вне общества не может существовать. Поэтому, такое разделение учения о власти и учения об обществе ведет к целому ряду несообразностей.
Если начать, как делает Андреевский, с учения о власти, то изложение организации напр., государственной службы, окажется совершенно непонятным в виду незнакомства с сословной организацией населения. Если начать, как это делает г. Блок, с учения об обществе, то придется изложить добрую половину курса, ни слова не сказав о главе государства – монархе.
Проф. Блок, очевидно, чувствовал неудобство подобного умолчания и для избегания его относит учение о самодержавной власти не к учению о власти, а к учению об обществе! Нельзя, конечно, найти лучшего доказательства несостоятельности всей этой системы, основанной на разделении того, соединение чего и составляет сущность государства.
Система, основанная на различии устройства и управления, заимствована русскими государствоведами у немцев. Но там, если разделяют изложение на учение об устройстве и учение об управлении, то под управлением разумеют всю деятельность государства и потому в учении об управлении излагаюсь все то, что у нас составляет содержание особых курсов полицейского права.
У нас, напротив, под учением об управлении, как частью государственного права, понимают учение только об устройстве органов управления. Такое ограничение придает, как мы видели, изложению исключительно описательный характер.
Обособленное изложение одной организации государственных учреждений не может дать ясного и осмысленного их понимания, так как организация определяется и обусловливается всегда теми функциями, к осуществлению которых призваны данные учреждения. Конечно, можно расширить рамки учения об управлении и, кроме организации органов управления, рассмотреть и функции управления.
Но и тогда система не выиграет в последовательности. К учению о государственном устройстве относят учение о монархе, о подданных и об их правах. Но выяснить права и в особенности права подданных можно только в связи с учением о функциях государственной власти.
Поэтому, разделение на учение об устройстве и учение об управлении, разделение, предполагающее, что сначала будет сказано все нужное о монархе и подданных, как элементах государственного устройства, а затем уже будут рассмотрены функции и органы управления, должно быть признано неудобным.
И в Германии те публицисты, которые ограничивают свое изложение собственно государственным правом, не включая права административного, ищут иной системы изложения.
Так, Гербер[2] все изложение свое разделяет на четыре отдела: 1) государственная власть; 2) органы государства; 3) формы проявления воли государства; 4) защита права в области государственного права. Ближайший последователь Гербера, Гротефенд[3], делит свое изложение на два отдела: 1) право государственной власти и 2) устройство государства.
У Георга Мейера[4] изложение делится на четыре части: 1) область господства власти, 2) органы, 3) функции и 4) юридические отношения подданных. Гарейс[5] делит свою систему на три книги: 1) господство государства (die Herrschaft des Staates), 2) законодательство и 3) управление.
Это сопоставление показывает, что и в германской литературе в настоящее время сознается неудобство системы, основанной на противоположении устройства и управления.
Система изложения государственного права должна определяться юридической конструкцией государства. Если государство, как я старался доказать, есть юридическое отношение властвования, то наука государственного права не может быть ничем иным, как учением об этом отношении и его элементах.
Этим определяется разделение системы государственного права на четыре основных отдела: 1) общая характеристика государственного строя, 2) учение о субъектах государственного отношения – монарха и подданных, 3) учение об объекте – о власти, ее функциях и органах и 4) учение о содержании государственного отношения – о правах и обязанностях монарха и подданных.
В эти четыре отдела можно уложить все содержание государственного права. Но, ради большей цельности, сосредоточенности и, следовательно, ясности изложения, удобнее в этих четырех отделах изложить лишь общие основные начала государственного права, составив из них общую часть курса.
Отдельные же частные проявления государственной власти, органы, через которые они совершаются, права и обязанности, по поводу их возникающие, удобнее рассмотреть по отдельным группам, составив из них вторую особенную часть курса.
Государственная власть может действовать, прежде всего, совершенно свободно, ничем не стесняемая и неопределяемая, это – сфера верховного управления, обнимающая собою и функции законодательства. Затем, государственного власть может проявляться на основании уже установленного закона в деятельности подчиненных органов верховной власти – это сфера подчиненного, подзаконного управления.
Как особая отрасль подчиненного управления, является местное самоуправление, так как, будучи подчинено закону, оно, вместе с тем, более или менее самостоятельно представляет интересы местного общества.
Наконец, деятельность государственной власти может быть направлена не только на осуществление материальных задач управления, но и на самое обеспечение в управлении законности. Таким образом, получаем четыре главных отдела особенной части: 1) верховное управление, 2) подчиненное управление, 3) самоуправление и 4) обеспечение законности управления.
[1] Блок. Политическая литература в России и о России, 1881, стр. 101.
[2] Gerber. Grundzüge eines Systems des deutschen Staatsrechts. 2 Ausg. 1869.
[3] Grotefend. Das deutsche Staatsrecht. 1869.
[4] Georg Meyer. Lehrbuch des deutschen Staatsrechts. 1878 (6 Auflage, 1905)
[5] Gareis. Allgemeines Staatsrecht, 1883.
