Существовав до 1866 года германский союз представлял собою союз государств. Союзная власть была очень слаба и не могла обеспечить Германии[1] даже в международных отношениях сколько-нибудь могущественного положения. Раздробленность политической жизни создавала препятствия национальному развитию.
Немудрено поэтому, что германские патриоты издавна стремились к большему политическому объединению. Но стремления эти разбивались главным образом о соперничество двух сильнейших немецких держав – Пруссии и Австрии, приведшее, наконец, к прусско-австрийской войне 1866 года.
Последствием прусских побед было отпадение Австрии от союза в силу Никольсбургского прелиминарного договора: этим устранялся дуализм в составе союза, мешавший его упрочению. Но пражский трактат добавил к этому недопустимость присоединения к имевшему образоваться под гегемонией Пруссии северогерманскому союзу Баварии, Вюртемберга, Бадена и Гессена.
Им предоставлено было образовать из себя особый южно-германский союз. Это значило бы раздвоить Германию вместо ее объединения. Северогерманский союз образовался 1 июля 1867 года.
Южно-германский союз не составился, но южно-германские государства заключили с образовавшимся северо-германским союзом прежде всего оборонительный и наступательный союз, причем дело не ограничилось одним условием помогать друг другу в случае войны, но, кроме того, постановлено было и южно-германским государствам принять прусское военное устройство, и были даже учреждены общие комиссии для инспектирования крепостей Ульм, Раштат, Ландау и Майнц.
Кроме того, южная Германия вместе с северо-германским союзом составляли один таможенный союз. Окончательное их присоединение к северо-германскому союзу совершилось лишь после франко-прусской войны, давшей возможность отступиться от стеснительных постановлений пражского трактата.
С присоединением южно-германских государств северо-германский союз превратился в германскую империю, образовавшуюся 1‑го января 1871 года.
Германская имперская конституция, подобно швейцарской союзной конституции, сложилась несомненно также по образцу северо-американской, этого прототипа всех союзных государств. Но германская конституция представляет больше и притом более существенных особенностей.
Они обусловливались главным образом своеобразным составом германской империи. И Соединенные Штаты, и Швейцария слагаются все из республик: государства, входящие в состав германской империи, за исключением больших городов Гамбурга, Любека и Бремена, все монархии.
Это обстоятельство не могло не вызвать существенных особенностей в организации союзной власти. Монархическая власть же так легко поддается ограничениям, как республиканская. Поэтому, монархическим правительствам германских государств пришлось предоставить большую самостоятельность в ущерб последовательному проведению идеи единой союзной власти.
Другая характерная особенность германской империи – крайняя неравномерность могущества отдельных составляющих ее государств и прежде всего подавляющее могущество Пруссии. При таких условиях было невозможно в той же степени провести начало равенства отдельных государств, как это сделано относительно американских штатов или швейцарских кантонов.
Наконец, оказали свое влияние и изменившиеся условия времени. К шестидесятым годам, когда составлялась конституция северо-германского союза, теория разделения властей уже не пользовалась тем безусловным признанием, как в конце прошлого столетия. Изверились и в значении провозглашения в конституции неотъемлемых прав гражданина.
Поэтому, в германской конституции мы не находим вовсе отдела, содержащего в себе декларацию прав, не находим и сколько-нибудь последовательного проведения принципа разделения властей.
Монархическая организация германских государств привела, прежде всего, к тому, что конституция германская в отличие от американской и швейцарской является не актом народной воли, а актом договорного соглашения монархических правительств. В республике верховного власть принадлежит народу, – его воля, и устанавливает союзную организацию.
В монархии носителем верховной власти является монарх: поэтому и для установления союзного устройства требуется соглашение монархов. Но это не придает германской империи характера договорного отношения. Предметом соглашения правительств было именно установление империи.
Раз империя организовалась, содержание договора этим исчерпано, а тем самым прекратились и договорные отношения. Монархическое устройство решительного большинства германских государств естественно привело к тому, что и субъектом верховной имперской власти являются отдельные правительства в их совокупности.
Органом совокупной их деятельности служит союзный совет. Это учреждение поставлено в совершенно иное положение, нежели кантональный совет Швейцарии или американский сенат.
Союзный совет состоит из уполномоченных отдельных правительств. Уполномоченные эти действуют согласно инструкциям, получаемым ими от правительства. Если какое-либо правительство имеет несколько уполномоченных в совете, все они должны действовать согласно. С другой стороны, они имеют значение не только как члены совета, а как отдельные уполномоченные правительства.
Это выражается в праве уполномоченных, оставшихся при голосовании в меньшинстве, поддерживать и отстаивать свое мнение перед рейхстагом. В назначении своих уполномоченных правительства совершенно свободны: не определен даже срок их полномочия.
Они занимают положение не самостоятельных членов представительного собрания, а подчиненных должностных лиц, и подлежат общим условиям служебной дисциплины. Число их от различных государств в точности не определено. Указан только максимум: их не может быть больше того, сколько голосов имеет каждое государство в совете.
Основанием для определения числа голосов в совете принято было число голосов, каким пользовались отдельные государства в прежнем германском сейме. Только Баварии, вместо 4, предоставлено 6 голосов, да Пруссия соединила с принадлежавшими ей голосами голоса завоеванных ею государств.
Таким образом, получилось следующее распределение голосов: Пруссия имеет 17 голосов, Бавария – 6. Саксония и Вюртемберг – по 4, Баден и Гессен – по 3, Мекленбург-Шверин и Брауншвейг – по 2 и остальные 17 государств каждое по одному голосу, – всего 58 голосов для 25 государств.
Не имеет своего представителя в совете имперская область Эльзас-Лотарингия, так как она не есть член империи, а только принадлежит ей; но с 1879 года в заседание совета приглашается с совещательным голосом представитель ее правительства. Дела решаются в совете по большинству голосов, но, как мы уже видели, большинство тут не имеет безусловного значения.
Оставшееся в меньшинстве могут отстаивать свое мнение пред рейхстагом. Если большинство совета отвергает какое-нибудь, предположение, то это право меньшинства, конечно, не имеет практического значения. Рейхстаг не может навязать совету никакой меры.
Но если большинством предложение принято, то меньшинство может этим путем склонить рейхстаг отвергнуть принятое советом предложение и, таким образом, воспрепятствовать его осуществлению. Следовательно, за меньшинством охраняется известного самостоятельность лишь настолько, насколько дело идет о сохранении существующего положения вещей.
Эта тенденция сказывается и в других постановлениях, конституции. Изменения конституции совершаются общим законодательным порядком. Но в совете предложения этого рода считаются отвергнутыми, если против них выскажется хотя бы только 14 голосов, т. е. меньше ¼ всех голосов.
При этом Пруссия, располагающая 17 голосами, одна может остановить всякое изменение конституции; точно так же Бавария и Саксония с Вюртембергом или с Баденом, Гессеном и Брауншвейгом.
Следовательно, средние по величине государства, соединившись, тоже могут не допустить изменены конституции; то же самое могут сделать и мелкие государства, хотя бы и при согласии на изменения конституции трех из них.
Мало того, император может остановить всякий законопроект, направленный к изменению существующего законодательства по-военному и военно-морскому управлению, а также относительно налогов на туземный сахар, водку, соль, пиво и табак. Заседания совета происходят под председательством имперского канцлера, назначаемого императором.
Совет созывается императором, а также по требованию, по крайней мере, 18 голосов. Следовательно, одни мелкие государства без содействия какого-либо среднего не могут потребовать, созвания совета. Средние же государства, имея вместе 24 голоса могут и не все, согласившись между собою, потребовать созыва совета. Он может заседать и во время вакаций рейхстага[2].
Союзный совет занимает положение, подобное монарху в отдельных государствах. Вместе с рейхстагом он осуществляет законодательную власть и, кроме того, самостоятельно осуществляет правительственную власть. Правда, кроме союзного совета, имеется еще император, стоящий во главе империи, но император не есть, единоличный орган правительственной власти.
Напротив, по общему правилу, он осуществляет ее совместно с союзным советом. На это указывает и то, что конституция определяет его положение не как главы империи и даже не как главы исполнительной власти, а ограничивается довольно неопределенным выражением Präsidium – председательство.
Однако, некоторые права принадлежат единоличной власти императора. Он созываете союзный совет и рейхстаг, представляет империю во внешних и внутренних отношениях, командует вооруженной силой империи, назначает имперского канцлера и имперских министров.
Звание императора принадлежит всегда прусскому королю. Точно так же прусский кронпринц именуется и имперским наследником престола. В случае регентства, прусский регент, осуществляет и функции императора[3].
Народное представительство имеет своим органом рейхстаг. Он составляется из представителей, избираемых непосредственно народом, всеобщей и тайной подачей голосов, по такому расчету, что от каждых 100.000 жителей избирается один представитель.
Но каждое государство делится на целое число избирательных округов и во всяком случае имеет по крайней мере одного представителя в рейхстаге. От Пруссии избирается ⅔ всех членов рейхстага. Срок выборов трехлетний.
Император, союзный совет и рейхстаг служат органами единой имперской власти. Территория и население империи точно так же составляют одно целое. Единство территории выражается главным образом в том, что вся империя образует одну таможенную территорию.
Единство населения находит себе выражение в том, что условия приобретения подданства определяются имперским законодательством и что подданный любого германского государства есть вместе с тем, и подданный империи и в силу того пользуется во всех германских государствах такими же правами, как и местные природные подданные.
Единство юридического порядка обеспечивается германской, конституцией слабее, чем конституциями североамериканской и швейцарской. Германская конституция вовсе не устанавливает обязательных для партикулярных законодательств, принципов.
Ею не обеспечиваются права гражданской свободы. Она не обязывает даже отдельные государства сохранять какую-либо определенную форму правления. В виду существования в составе, империй трех вольных городов с республиканской формой правления, нельзя было сделать для всех германских государств обязательною одну монархическую форму правления.
Но конституция имперская не обеспечивает даже сохранения каждым государством существовавшего в нем при образовании империи государственного устройства. Следовательно, конституционная монархия может в них замениться абсолютной или даже республикой.
Отсутствие обязательных для партикулярных законодательств принципов отчасти восполняется выраженным в ст. 2 правилом, что имперские законы имеют преобладание над партикулярным законодательством.
Это правило в соединении с принадлежащим имперской власти правом надзора по всем отраслям управления, отнесенным к имперской компетенции дает имперской власти возможность поддерживать по крайней мере в этой сфере должное единство правового порядка.
Согласно ст. 4 конституции, право надзора и законодательства имперской власти распространяется на следующие предметы:
1) определение оседлости и регулировка свободы передвижения;
2) таможенное и торговое дело;
3) монетное дело и определение единиц меры;
4) банковское дело;
5) привилегии на изобретения;
6) литературная и художественная собственность;
7) международная торговля, мореплавание и консульские учреждения;
8) железнодорожное дело и вообще пути сообщения, имеющие общеимперское значение;
9) судоходство;
10) почты и телеграфы;
11) гражданское, уголовное и процессуальное законодательства;
12) организация армии и флота;
13) врачебное и ветеринарное дело;
14) свобода печати и общения.
Охрана юридического порядка со стороны имперской власти выражается в различных формах. Во-первых, император имеет право в случае надобности объявлять в осадном положении или всю имперскую территорию, или отдельные ее части, за исключением Баварии.
Во-вторых, союзному совету принадлежит разрешение всякого рода столкновений между различными государствами, а также внутренних конституционных конфликтов в отдельных государствах; если старания союзного совета уладить дело не приведут к цели, оно разрешается имперским законом.
В-третьих, в Германии существует и общий имперский суд из несменяемых членов по назначению императора, но компетенция его ограничена только гражданскими и уголовными делами. Дела о государственных преступлениях, направленных против императора и империи, имперский суд решает в качестве первой и последней инстанции.
В качестве апелляционной инстанции он ведает гражданские и уголовные дела, рассматривавшиеся в консульских судах. Наконец, в качестве ревизионной инстанции ему подсудны те жалобы на решения партикулярных судов, которые основываются исключительно на нарушениях местных партикулярных законов.
Подобно Швейцарии, финансы Германской империи имеют двойственный характер. Имперские расходы покрываются частью особыми имперскими налогами, частью матрикулярными взносами отдельных государств. Имперскими налогами являются таможенные пошлины, пошлины с документов и с игральных карт и налога с потребления соли, сахара, вина, табака и пива.
Но не все поступление этих налогов идет непосредственно на покрытие имперских расходов. Законом 1879 года постановлено, что таможенный доход и доход от налога с табака поступают на покрытие имперских расходов лишь в суше 180 миллионов марок. Излишек, полученный сверх этой суммы, распределяется между отдельными государствами сообразно количеству их населения.
Так же поступают и с доходом, полученным от пошлин с документов и игральных карт (закон 1881 г.). При таких условиях матрикулярные взносы уже не имеют, как в Швейцарии, исключительного характера, а представляются нормальным способом покрытия имперских расходов. Они распределяются между отдельными государствами сообразно количеству населения.
Международные сношения не составляют исключительного права империи, и отдельные государства сохранили право сноситься с иностранными державами, назначать и принимать дипломатических агентов и заключать международные договоры.
Но все это, конечно, лишь настолько, насколько дело не касается предметов исключительной компетенции империи. Только право войны и организация консульских учреждений безусловно и всецело предоставлены имперской власти.
[1] Градовский. Германская конституция, т. I. 1876, т. II. 1876. Laband. Das Staatsrecht des deutschen Reichs. I. 1888. II. 1891. (Последнее издание 4, 1901 г., в четырех томах). Hänel. Deutsches Staatsrecht. I. 1892.
[2] Союзный совет фактически превратился в непрерывно заседающее учреждение. Ср. Елинек: Конституции, их изменения и преобразования. 1907 г., стр. 27).
[3] Коркунов. Вопрос о регентстве в Германии. В Сборнике статей. 1898.
