Первым историческим примером организации союзного государства является североамериканская конституция 17 сентября 1787 г. Само понятие союзного государства выработалось в политической литературе только в применении к устройству Северо-Американских Соединенных Штатов[1].
Творцы конституции 1787 года создали новую, невиданную до того форму сложного государства. Их дело представлялось особенно трудным уже по своей новизне, и тем крупнее их заслуга.
Они выработали конституцию, не только до сих пор сохранившую действие и ставшую прочной, незыблемой основой американской государственной жизни, но и послужившую образцом для всех современных федераций. Первая союзного конституция 9 июля 1778 года устанавливала только союз государств.
Она собственно и не называлась конституцией, а артикулами конфедерации[2]. Соединение тринадцати штатов характеризуется в ней, как союз дружбы (a firm league of friendship) с целью общей защиты, обеспечения свободы и содействия общему благосостоянию. За отдельными штатами прямо сохраняется суверенитет.
Органом союзной власти был конгресс, составлявшийся из неопределенного числа делегатов от правительства штатов. Постановлено было только, что число их от каждого штата должно быть не менее 2 и не более 7. Но каждый штат имеет в конгрессе лишь один голос. Срок полномочий не был определен.
О праве снабжать членов конгресса обязательными для них инструкциями не упоминалось, но право это подразумевалось само собой. Содержание члены конгресса получали от правительства штатов. Решения конгресса по всем важнейшим вопросам постановлялись не иначе, как большинством, по меньшей мере, 9 голосов.
Изменения самого акта конфедерации могли совершаться только единогласным постановлением конгресса, принятым законодательными собраниями всех штатов. Исключительным правом конгресса было признано объявление войны, заключение мира и вообще ведение международных сношений, определение монетной системы и единиц мер, а также устройство почтового дела.
Собственных финансов конфедерация не имела. Расходы ее покрывались посредством особых взносов из казны отдельных штатов. Устройство военного флота предоставляется как конгрессу, так и штатам, но последним не иначе, как с согласия конгресса.
Сухопутную армию организуют только штаты, но не иначе, как с согласия конгресса, который может их к тому и обязать, определив и количество войска, долженствующее быть поставленным каждым штатом. Этим собственно и ограничивается власть конгресса. Собственно законодательной власти ему не принадлежало.
Союзной исполнительной власти и союзного суда также не было установлено. Но если между штатами возникали столкновения, они могли жаловаться друг на друга конгрессу. Поступившая в конгресс жалоба передавалась противной стороне, и назначался день, когда представители обеих сторон должны были сойтись для выбора третейских судей.
Если они не приходили к соглашению, то конгресс назначал по три судьи от каждого из тринадцати штатов, и из составленного таким образом списка обвинитель и обвиняемый вычеркивали поочередно по одному имени до тех пор, пока в нем не останется всего 13 имен.
Из этих 13 лиц посредством жребия выделялись. 7‑9 человек, которые и составляли третейский суд. Однако, действительное подчинение его приговору ничем не было обеспечено.
Еще во время войны за независимость сказались существенные недостатки такого устройства, и прежде всего отсутствие достаточно сильной союзной власти. С заключением мира необходимость, преобразования союза получила почти общее признание. В 1787 г., по предложению представителей Нью-Йорка, конгресс постановил созвать в Филадельфии конвент для пересмотра союзной конституции.
С самого начала со стороны некоторых штатов обнаружилось весьма недоверчивое отношение к задуманной реформе. Род-Айленд вовсе не прислал своих представителей. В инструкции представителей Делавэра было прямо оговорено, что начало равенства голосов всех штатов без различия должно сохраниться и в новой конституции.
Многие представители запоздали, так что, хотя конвент созван был на 14 мая, только 25 мая собрались представители 7 штатов. Председателем единогласно был избран Вашингтон. Представители Виргинии вообще были самыми энергичными сторонниками реформ, особенно Мэдисон, и решились не ограничиться одними частными исправлениями акта конфедерации, а предпринять радикальное преобразование союза.
Мы видели, что по акту конфедерации изменения его допускались не иначе, как с общего согласия всех 13 штатов. Поэтому, строго говоря, и новая конституция могла получить силу только под этим условием. Но конвент постановил, что выработанная им конституция должна получить силу, как скоро она будет принята хотя бы 9 штатами, правда, только для этих штатов, ее принявших.
Штаты, не принявшие ее, должны бы были считаться отпавшими от союза. Самая процедура принятия новой конституции отдельными штатами была определена особым образом. В каждом штате с этой целью должен был быть избран специальный учредительный совет.
Еще в 1787 г. состоялось принятие конституции тремя штатами (Делавэром, Пенсильванией, Нью-Джерси), к 21 июля 1788 г. к ним присоединилось еще шесть (Джорджия, Коннектикут, Массачусетс, Мериленд, Южная Каролина и Нью-Гемпшир).
Следовательно, необходимое условие вступления конституции в действие было выполнено, но в числе не присоединившихся еще штатов были два таких влиятельных, как Виргиния и Нью-Йорк. Без них союз не мог бы существовать. Виргиния с самого провозглашения независимости получила руководящую роль в союзе.
Нью-Йорк по своему географическому положению был необходим для союза, так как без него союз бы оказался с чересполосной территорией. В Виргинии Мэдисону удаюсь-таки добиться принятия конституции, хотя большинством всего 10 голосов. Пример Виргинии повлиял на Нью-Йорк, где деятельнейшим сторонником реформ был А. Гамильтон; тут конституция была принята еще меньшим большинством – всего 5 голосами.
С присоединением этих двух штатов образование союза на новых началах было обеспечено, и 4 марта 1789 года, не дожидаясь присоединения Северной Каролины и Род-Айленда, вступили в действие новые союзные учреждения. Северная Каролина присоединилась в ноябре того же года, Род-Айленд – в мае 1790 г.
Существенное отличие конституции 1787 г. от акта конфедерации выражается уже в самом ее ведении (т. н. Preambel). Акт конфедерации был договором 13 штатов: конституция начинается со слов:
“Мы, народ Соединенных Штатов, в намерении образовать более совершенный союз, установить правосудие, упрочить внутреннее спокойствие, обеспечить внешнюю безопасность, споспешествовать общему благосостоянию, обеспечить нам самим и нашему потомству блага свободы, предписываем и установляем эту конституцию для Соединенных Штатов Америки”.
Из этого явствует, что конституция 1787 г. есть уже не договор, заключенный штатами, а именно конституция, установленная народом. Поэтому и для изменения ее уже не требуется согласия всех штатов. Право почина в деле изменения конституции предоставлено конгрессу и законодательным собраниям штатов.
Если ⅔ законодательных собраний штатов того потребуют, конгресс должен созвать особый учредительный конвент. Но этот порядок изменения конституции до сих пор ни разу не применялся. К конституции сделано уже немало добавлений, но все по почину конгресса. В конгрессе по этим вопросам требуется большинство ⅔ в каждой палате.
Если такое большинство образуется, конгресс затем сам решает, подлежит ли предположенное им изменение конституции рассмотрению особого учредительного конвента или законодательных собраний штатов. И в том и в другом случае проектированное изменение конституции считается принятым лишь в том случае, если за него выскажется ¾ штатов.
Из слов введения вытекает далее, что население Соединенных Штатов образует единый народ. Сообразно с этим, определение условий натурализации предоставлено исключительно союзной власти и, кроме того, конституция воспрещает отдельным штатам устанавливать какие-либо особые привилегии для своих граждан, которыми не могли бы пользоваться граждане других штатов.
Соединенные Штаты имеют не только единый народ, но и единую союзную власть, которая непосредственно опирается на единую народную волю, которая точно также непосредственно и воздействует на отдельных граждан, составляющих народ Соединенных Штатов. Наконец, эта власть непосредственно воздействует и на территорию союза, также в известной степени объединенную.
Союзной власти принадлежит право экспроприации и право установления таможенных пошлин. Таким образом, мы находим в Соединенных Штатах единство народа, власти, территории, т. е. всех трех элементов государства. Поэтому с полным правом можем признать их не союзом государств, а именно союзным государством.
Вся организация союза служит подтверждением того, что он не есть только соединение отдельных государств, а и сам образует особое государство. Североамериканская конституция проводит с большою последовательностью принцип разделения трех властей: законодательной, исполнительной, судебной.
Власть законодательная предоставлена конгрессу. Она слагается из двух палат: сената и палаты представителей. В организации сената появляется федеративное начало; в организации палаты – начало национального единства.
В сенате все штаты, и самые крупные и самые незначительные, имеют по равному числу представителей – по два. В палате число представителей от каждого штата определяется количеством его населения, так, однако, что ни один штат, ни в каком случае не может иметь менее одного представителя. То же самое различие сказывается и в различии порядка выборов сенаторов и представителей.
Сенаторы избираются законодательными собраниями штатов; представители непосредственно гражданами. Но, с другой стороны, и те и другие избираются на определенный срок, представители на 2 года, сенаторы на 6, и те и другие имеют каждый равный голос, и те и другие получают содержание из союзной казны.
Следовало бы, поэтому, считать и тех и других одинаково народными представителями, а не делегатами отдельных штатов. Но конституция не содержит запрещения снабжать сенаторов инструкциями, а на практике это умолчание конституции истолковано в смысле допустимости инструкций.
При существовании определенного и притом довольно продолжительного срока сенаторских полномочий это не может не породить затруднений, свидетельствующих об очевидном несоответствии установившейся практики с общим духом конституции.
Законодательные собрания штатов никогда не избираются более, чем на два года, и потому сенаторы очень часто оказываются принадлежащими не к той партии, которая в данное время составляет большинство в законодательном собрании штата. Иногда при таких условиях сенаторы выходят в отставку, но по закону они к тому вовсе не обязаны.
Порядок выбора представителей определяется конституцией лишь в главных его основаниях. Выборы должны быть прямые и избирательное право должно быть предоставлено всем тем, кто участвует в выборах более многочисленной палаты законодательного собрания штата.
Подробности конституция предоставляет определять законодательству отдельных штатов, оговариваясь, однако, что конгресс может отменять такие постановления и сам определять подробности порядка выборов. Первое время конгресс этим не пользовался. Но теперь это изменилось.
В 1842 году было конгрессом предписано для производства выборов разделить штат на округи в числе, равном числу подлежащих избранию представителей. В 70‑х годах установлена тайная письменная подача голосов.
Одним из добавлений к конституции постановлено, кроме того, что штаты не могут ограничивать избирательное право по племенным различиям, по цвету кожи или по прежнему состоянию лица в рабстве. Число представителей конституций не определено. Оно сообразуется с количеством населения.
Первоначально полагалось по одному представителю на каждые 80.000 жителей, и в палате было всего 65 членов. С увеличением числа населения этот расчет постепенно изменялся, и теперь один представитель приходится на 154.825 жителей, а всего членов в палате 325.
Число представителей, однако, пропорционально количеству населения лишь в тех штатах, где установлено общее избирательное право. Там, где установлены какие-нибудь особые ограничения избирательного права, число представителей сокращается настолько же, насколько число лиц, имеющих голос на выборах, меньше общего числа граждан союза мужского пола, достигших 21 года.
Это, конечно, служит косвенным понуждением устанавливать общее избирательное право во всех штатах. Представителем может быть избран только достигший 25‑летнего возраста и пробывший гражданином союза не менее 7 лет
Сенаторы избираются законодательными собраниями штатов. Первоначально выборы производятся в каждой палате отдельно. Если избранным окажется не одно и то же лицо в обеих палатах, то палаты соединяются в соединенное собрание и выбирать сенатора совместно абсолютным большинством голосов.
Голосование в обоих случаях открытое, устное. Сенатором может быть избран достигший 30 лет и пробывшей гражданином союза не менее 9 лет.
Исполнительная власть принадлежит президенту Соединенных Штатов, избираемому на 4 года. Конституция не ограничивает право переизбрания, но с тех пор, как Вашингтон отказался от избрания в третий раз, признается недопустимым избирать одно лицо более, чем на два четырехлетия.
Избранным может быть только природный гражданин союза, имеющий не менее 35 лет и живущий не менее 14 лет постоянно в пределах союза, избрание совершается посредством косвенных выборов, через особых выборщиков, которыми не могут быть ни член конгресса, ни должностное лицо союза.
Сами выборы производятся через особых выборщиков, порядок избрания которых определяется законодательством отдельных штатов. В настоящее время они везде и избираются гражданами всего штата совместно, посредством, так называемых general tickets, так что каждый избиратель принимает участие в выборе всех выборщиков, подлежащих избранию от данного штата.
Число выборщиков в каждом штате равняется числу сенаторов и депутатов, от него избираемых, следовательно, не может быть менее трех. Выборщики собираются в первую среду декабря месяца каждого четвертого года в то место, какое будете назначено каждым штатом, и подают голоса за того или другого кандидата в президенты.
Подача голосов письменная, тайная, но избирательные бюллетени вскрываются там же на месте голосования, подсчитываются, и о результате голосования составляется подписываемый всеми выборщиками протокол. Эти протоколы посылаются в сенат. Вскрытие их и общий счет голосов производится президентом сената в присутствии сената и палаты представителей.
Избранным в президенты считается получивший абсолютное большинство голосов. Если абсолютного большинства не составится, то палата представителей избирает в президенты одного из трех кандидатов, получивших наибольшее число голосов.
Палата голосует при этом не поголовно, а по штатам: представители каждого штата, сколько бы их ни было, имеют только один голос. В голосовании должны участвовать представители по меньшей мере ⅔ всех штатов.
Одновременно с президентом и тем же самым порядком избирается и вице-президент. Но если никто из кандидатов не получит абсолютного большинства голосов выборщиков, то сенат избирает одного из двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов. Голосование поголовное, и в нем должно участвовать не менее ⅔ всех штатов.
Назначение вице-президента заменять президента, если тот умрет или по какой-либо причине не в состоянии будет осуществлять своих функций. Когда президент налицо, вице-президент не принимает никакого участия в осуществлении исполнительной власти, а только председательствует в сенате.
Во главе судебной власти стоит верховный суд (Supreme court of the United States), состоящий из председателя и восьми членов, назначаемых президентом союза с согласия сената. Удалены от должности они могут быть только по приговору суда за преступления. Кроме верховного суда, имеются еще 9 циркуитных и 116 дистриктных судов.
Последние образуют первую инстанцию суда, а циркуитный суд, составляющийся из дистриктных судей и одного из членов верховного суда, между которыми распределены девять судебных округов союза, выполняет функции суда второй инстанции. Для рассмотрения исков, предъявляемых к самому союзу, образован в 1855 году особый court of claims.
Взаимные отношения конгресса, президента и суда определяются, в общем, согласно принципу разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Только в частностях допущены отступления от этого принципа.
Сенат функционирует не только как законодательная палата, но и как правительственная коллегия: его согласие необходимо для назначения президентом дипломатических агентов, консулов, судей, высших административных должностных лиц и для заключения международных трактатов.
Конгрессу в целом принадлежит право суда над президентом: палата представителей предает его суду, а постановление приговора есть дело сената, при чем для обвинения требуется большинство ⅔.
Впрочем, право конгресса ограничено в этом отношении тем, что он может только удалить от должности; если же требуется наложить уголовное наказание, удаленный от должности по приговору сената предается суду верховного союзного суда. Участие президента в законодательстве ограничивается правом в течение 10 дней возвращать конгрессу принятые им законопроекты для вторичного обсуждения.
Законопроект может получить силу закона и вопреки протесту президента лишь под условием принятия его при вторичном обсуждении без всяких изменений обеими палатами большинством ⅔. Полномочия судебной власти очень широки: ей принадлежит право проверять конституционность законов, изданных конгрессом.
Для обеспечения союзной власти полной независимости выделен особый дистрикт Колумбия, не входящий в состав территории отдельных штатов и находящийся в непосредственном и исключительном распоряжении союзной власти. В нем имеют свое пребывание высшие органы союзной власти.
Организованная таким образом союзная власть наделена и соответствующими правами. Уже в эпоху конфедерации ведение международных сношений было исключительным правом союза. Действующая конституция повторяет это постановление.
Объявление войны и заключение мира, отправка и прием дипломатических агентов и консулов, заключение международных договоров, выдача каперских свидетельств, репрессия преступлений против международного права, регулировка внешней торговли и судоходства в территориальном море союза – все это составляет исключительное право союзной власти.
Относительно организации вооруженной силы конституция различает собственно войско и флот и милицию, предназначаемую для охраны внутренней безопасности. Организация войска и флота предоставлена союзу. Обыкновенно союз содержит так мало войска, что оно может быть легко пополняемо посредством найма.
Но во время междоусобной войны была установлена союзным законом конскрипция, т. е. принудительный набор солдат. Милиция организуется отдельными штатами, но конгрессу принадлежит право издавать законы, определяющие ее устройство.
Соединенные Штаты являются государством не только во внешних отношениях, но и во внутренней жизни, и это выражается, прежде всего, в том, что существующий в союзе юридический порядок во многих отношениях является общим для всего союза, установляется и поддерживается союзной властью.
В самой конституции установлены некоторые общие начала, обязательные и для законодательства отдельных штатов. Повторяется, существовавшее еще в акте конфедерации, запрещение устанавливать дворянские титулы. Гарантируется всем штатам республиканская форма правления.
Запрещается издание законов с обратным действием. Habeas corpus может быть приостановлен только в случаях нашествия или восстания. Установлено обязательное существование суда присяжных по уголовным и гражданским делам. Не допускается требование чрезмерных залогов или наложение чрезмерных штрафов и необыкновенных или жестоких наказаний.
В 1845 г. прибавлено еще провозглашение недопустимости в пределах союза рабства. Затем союзному законодательству предоставлено регулировать общим для всего союза образом: 1) торговлю между штатами и с иностранными государствами; 2) порядок натурализации; 3) конкурсное производство; 4) монетное дело; 5) почтовое дело; 6) авторскую собственность и привилегии на изобретения.
Вместе с тем, для союзной законодательной власти установлены некоторые специальные ограничения, не распространяющиеся на законодательства отдельных штатов; конгресс не может издавать законов, стесняющих религиозную свободу, свободу слова, печати, общения и право петиций.
Союзная власть уполномочена и охранять юридический порядок, как ею создаваемый, общий, так и опирающийся на законодательство отдельных штатов. Все должностные лица не только союза, но и отдельных штатов обязаны присягать на верность союзной конституции.
В случае надобности союзная власть может пользоваться вооруженной силой для приведения в исполнение союзных законов и подавления восстаний. Возбуждение войны против союза, присоединение к его врагам или оказание им помощи и поддержки считается государственной изменой против Соединенных Штатов (treason against the United States) и карается на основании союзного закона союзным судом.
К компетенции союзного суда относится разрешение всех дел, основывающихся на союзной конституции, на союзных законах, на заключенных союзом договорах, – всех дел, касающихся дипломатических агентов и консулов и морской юрисдикции; – всех дел, в которых стороной являются Соединенные Штаты; – всех дел между несколькими штатами, между отдельными штатами и гражданами другого штата, между гражданами различных штатов, между штатами или гражданами и иностранными государствами или иностранцами.
И законодательная, и судебная власть союза распространяется не на правительство только отдельных штатов, но и на граждан непосредственно. В точно такое же положение поставлена и финансовая власть союза. Конгресс может самостоятельно устанавливать налоги для уплаты долгов союза и для покрытия расходов по общей защите и обеспечению общего благосостояния (general welfare).
Но налоги эти должны быть одинаковые на всем пространстве союза, а прямые налоги должны быть распределены сообразно количеству населения. Вывозные пошлины не могут быть вовсе устанавливаемы.
Союзная власть хотя и ограничена функциями, предоставленными ей конституцией, но все-таки стоит выше власти отдельных штатов и в случае возникновения спора о пределах компетенции союза и штатов окончательное решение спорного вопроса принадлежит союзной власти.
Противоположная теория, признающая суверенитет отдельных штатов и отрицающая, чтобы в случае спора между штатами и союзом имелся для решения компетентный суд, известна под именем теории нуллификации, так как она приводит к тому выводу, что если какой-либо штат признает союзную власть превысившей данным актом свою компетенцию, он может этот акт собственною властью признать ничтожным.
Таким образом, высшею властью в союзе оказываются отдельные штаты, а не союзное правительство. Эта теория, особенно разработанная Кальгуном (Calhoun), в настоящее время имеет уже только историческое значение. На нее опирались южные мятежные штаты, сами прибегнувшие для решения спора к силе оружия, как ultima ratio. С победой северян и вся эта теория нуллификации потеряла всякое практическое значение.
[1] Bryce. The American Commonwealth. 3vv. 1888 (Русский перевод Heведомского). Holst. Das Staatsrecht der Vereinigten Staaten von Amerika. 1885. Carlier. La République Américaine. 1890. Kent. Commentaries on American law. 1867. Story. Commentaries on the Constitution of the United States. 1858.
[2] Articles of Confederation and perpetual Union between the States.
