Идея обязанности рождает идеи надзора и ответственности.
Надзор есть одна из функций управления. Он обнимает систему мер, направленных к наблюдению за деятельностью судебных установлений и должностных лиц судебного ведомства, к разъяснению неправильных сторон ее и устранению их. Надзор проявляется отдельно и независимо от судебного разбора в порядке инстанций, хотя может совпадать с ним.
В основании его лежит общегосударственный интерес единообразия и законности выполнения судебной службы, а не частные интересы сторон, в деле участвующих. Его не могут останавливать такие случайные обстоятельства, как пропуск ими установленного законом срока на принесение жалобы или нежелание принести ее.
Исходя из самостоятельных оснований, надзор сопровождается и самостоятельными последствиями; в порядке судебного разбора дело может быть проиграно, а между тем в порядке надзора могут раскрыться важные злоупотребления, тяжкой ответственности подлежащие.
Наблюдение за деятельностью предполагает прежде всего право знакомиться с ней. Нормальный путь для такого ознакомления – пересмотр дела высшей инстанцией в порядке обжалования, но этот путь – не единственный. Существуя в интересах общественных, а не в интересах отдельных частных лиц, в делах участвующих, надзор распространяется и на такие действия суда и судей, которые сторонами не обжалованы.
Притом наблюдению подлежат действия судебных установлений не только по судебному разбору, но и по исполнению других обязанностей, на судебных установлениях лежащих, как-то: по составлению наказов, по счетоводству и т.п.
Поэтому органам надзора принадлежит право знакомиться с деятельностью надзираемых установлений и иными путями, например посредством сообщения подлежащими должностными лицами, или через жалобы и заявления частных лиц, или путем обозрения делопроизводства, или даже требованием сведений.
Сверх того некоторые органы надзора имеют наиболее действенные и энергичные способы ознакомления – ревизию на месте и право получения периодических отчетов или донесений. Ревизию составители уставов считали мерой чрезвычайной, всегда более или менее для ревизуемого места предосудительной.
Притом ревизия – один из наименее совершенных способов знакомства с деятельностью установления по своей случайности, по невозможности прибегать к нему часто. Ввиду этого ревизия допускается уставами в объемах незначительных.
Гораздо целесообразнее периодические отчеты и донесения, открывающие возможность иметь постоянное и непрерывное наблюдение за должностным лицом или местом. Наконец, для той же цели может служить вызов должностного лица для личных объяснений, что законом 20 мая предоставлено министру юстиции.
Ознакомившись с деятельностью судебного установления или должностного лица судебного ведомства и найдя в ней уклонения от закона, орган надзора принимает меры к восстановлению законного порядка. И в них существует значительное различие, смотря по органам надзора.
Одни (прокуратура) ограничиваются сообщением о них компетентным органам или доношением высшему начальству; закон 20 мая, впрочем, предоставил прокуратуре и право предлагать замеченные упущения на обсуждение суда (ст. 253 УСУ). Другие органы могут напомнить закон нарушителю и предложить соблюдать его.
Третьи, сверх того, могут постановлять общие распоряжения или предписания в видах наставления многих судебных мест, для которых они получают обязательное значение или непосредственно, или на случай необжалования их высшему органу надзора – общему собранию Сената.
Надзор единоличный по судебному ведомству поставлен относительно находящихся в распоряжении его мер в более узкие рамки. Они расширяются для надзора коллегиального.
Наконец, в право надзора входит и право привлечения к ответственности должностных лиц судебного ведомства. И это право разным органам надзора принадлежит не в одинаковой мере.
Предметом надзора является служебная деятельность судебных установлений и должностных лиц судебного ведомства во всем ее объеме, т.е. как в области судебного разбора, так и в иных областях.
Надзор распространяется на соблюдение ими в точности всех обязанностей судебной службы, как предварительных, так и окончательных, как формальных, так и материальных. Сплачивая судебные установления в единое целое, он призван поставить их на надлежащую высоту и сообщить им возможную прочность.
Желая возвысить значение и достоинство суда, комиссия 1863 г. признавала необходимым ввести в судебных установлениях по возможности самую строгую дисциплину. Но при этом она не могла не встретиться с другой стороной дела, именно с необходимостью обеспечить судьям возможно большую независимость.
Для ограждения ее принято, что надзор не должен переступать того рубежа, за которым лежит сфера внутреннего убеждения как по вопросам фактическим, так и по вопросам о применении закона путем толкования, в котором все судебные установления равны между собой.
В видах ограждения той же независимости судей огромную важность имеет вопрос об органах надзора и о степени власти, каждому из них предоставленной.
В Англии он принадлежит парламенту относительно высших судов, правительству – относительно судей мировых; неофициальным, но весьма действенным органом надзора следует признать там и общество, проявляющее свое наблюдение путем печати и отдельными общественными группами.
Во Франции надзор распределяется между министром юстиции в качестве хранителя печати, прокуратурой и судебными установлениями; последние располагают им или в лице председателя, или же он принадлежит целой коллегии; единоличная власть надзора весьма широка в ущерб власти коллегии.
Участие прокуратуры в надзоре весьма значительно. Высшим органом надзора является кассационный суд, в общем собрании и в учрежденном законом 30 августа 1883 г. особом совете. Другие законодательства, усваивая французский тип надзора, ограничивают, однако, участие в нем прокуратуры, таковы Австрия и Германия.
У нас надзор за судебными местами принадлежит трем властям: губернскому начальству – в отношении судебных установлений, в губернии состоящих, высшим судебным местам – в отношении к низшим и министру юстиции – в отношении всех судебных установлений.
Отделяя судебную власть от административной, уставы 20 ноября нашли нужным совершенно отменить надзор губернского начальства, поставив на место его внутренний надзор самого судебного установления, принадлежащий частью единоличной власти председателя, частью – заменяющим его должностным лицам.
Вместе с тем существенно изменилась природа надзора как министра юстиции, так и высших судебных мест за низшими. Наконец, верховный надзор за судебными установлениями сохраняется в руках Высочайшей власти.
Таким образом, надзор за судебными установлениями распадается ныне на судебный, административный и верховный. Первый, в свою очередь, делится на внутренний, называемый иногда ближайшим, и высший; в отличие от них административный надзор министра юстиции носит название общего.
Внутренний, или ближайший, надзор (ст. 251, 260 УСУ) в каждом судебном установлении принадлежит единоличной власти председателя или первоприсутствующего. Границы его достаточно широки; он состоит в наблюдении за скоростью движения дел, за правильностью его и вообще за точным исполнением должностными лицами своих обязанностей.
Непосредственному контролю председателя, таким образом, принадлежит деятельность должностных лиц судебного установления как в сфере службы, так и вне ее, насколько она имеет отношение к служебному достоинству. Широкая по предмету, власть председателя значительна и по мерам, находящимся в его распоряжении.
Закон дает ему право обозрения делопроизводства, но, за исключением судебных приставов и канцелярии, он не может производить ни ревизии должностных лиц судебного места, ни требовать от них периодических отчетов о движении дел.
Заметив какие-либо упущения по предметам, подлежащим его надзору, он или отвращает их своими распоряжениями, или принимает меры для привлечения виновных к дисциплинарной ответственности.
Должностные лица, при судебном месте состоящие (за исключением прокуратуры и присяжных поверенных), обязаны подчиняться его распоряжениям; на этом основании председатель мирового съезда имеет право распределять между мировыми судьями дела для изготовления приговоров в окончательной форме, а председатель окружного суда имеет право распределять занятия между членами суда и назначать дела к слушанию (общ. собр. 1880/23).
В то же время власть председателя не нарушает независимости отдельных судей, которые к дисциплинарной ответственности привлекаются не по единоличному его усмотрению, а по решению коллегии.
Высший надзор принадлежит высшим в порядке подчиненности судебным местам за низшими, а именно:
1) кассационным департаментам и соединенному присутствию Сената – за всеми судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства, образованными по уставам 20 ноября[1];
2) судебным палатам – за состоящими в округе их судебными местами и должностными лицами, кроме старшего председателя палаты, председателей департаментов и мировых судей;
3) окружным судам – за всеми должностными лицами, к ним принадлежащими и при них состоящими, каковы судебные следователи, нотариусы, судебные приставы и проч. (ст. 249 УСУ);
4) мировым съездам – за состоящими в округе их мировыми судьями и должностными лицами, при съезде состоящими (ст. 64 УСУ).
Однако прокуратура судебному надзору не подчинена (ст. 252 УСУ; общ. собр. 1872/49). Высший надзор осуществляется не только в порядке судопроизводственном, но и иными путями и распространяется на все злоупотребления, беспорядки и вообще неправильные действия подведомственного места или должностного лица (ст. 250 УСУ).
Закон предоставляет высшим установлениям право требовать от низших сведения и объяснения, получать от частных лиц жалобы, донесения и сообщения, а равно предложения прокурорского надзора (ст.2491 УСУ).
Ввиду указанного взгляда составителей уставов на ревизию они не предоставляют ее ни судебным палатам относительно окружных судов, ни съездам относительно мировых судей (общ. собр. 1875/63, 1881/23), и только если кассационные департаменты признают нужным произвести ревизию судебных установлений через сенаторов, то заключение о сем общего собрания они могут через министра юстиции представить на усмотрение Императорского Величества (ст. 258 УСУ).
Практика допустила, однако, ревизию делопроизводства судебных следователей (общ. собр. 1879/52) и судебных приставов (общ. собр. 1881/6) членами окружных судов по определению общего собрания. Ознакомившись с состоянием дел, надзирающая коллегия властна принять следующие меры:
1) разъяснить низшему установлению или лицу, допустившему беспорядки или злоупотребления, в чем именно состояла неправильность или упущение в каждом отдельном случае;
2) отменить неправильные постановления и распоряжения, если это не противоречит законам о судопроизводстве;
3) принять меры к восстановлению нарушенного порядка по каждому отдельному делу или случаю и
4) привлечь виновных к ответственности возбуждением дисциплинарного производства (ст. 250 УСУ).
Право восстановления нарушенного порядка обнимает и право указания, как поступать на будущее время; такое указание обязательно для низшего судебного места; но если бы оно считало его несогласным с законом, то ему принадлежит право представить о том Сенату (общ. собр. 1880/25).
Характерная черта высшего судебного надзора, по первоначальной редакции уставов, – его коллегиальность. Впрочем, уже при составлении уставов высказывалось предположение дополнить такой коллегиальный надзор единоличным, предоставив его старшему председателю судебной палаты над всеми должностными лицами судебного ведомства, кроме прокуратуры, состоящими в округе палаты.
Но тогда оно было отвергнуто как по отсутствию у старшего председателя необходимых средств наблюдения за должностными лицами прочих судебных установлений и невозможности предоставить их ему без существенного извращения его должности, так и потому, что коллегиальность судебного разбора признавалась в достаточной степени обеспечивающей интересы судебного надзора[2].
Однако позднейшее законодательство возвратилось к этой мысли. Законом 20 мая 1885 г. старшему председателю палаты предоставлено наблюдение за правильным и незамедлительным течением дел в подведомственных палате окружных судах и за точным исполнением обязанностей всеми должностными лицами, принадлежащими к составу этих судов и при них состоящими.
Закон не говорит особо о способах ознакомления его с деятельностью таких лиц, предполагая возможными все те, которые предоставлены единоличной власти председателя окружного суда при ближайшем надзоре и коллегии при высшем надзоре.
Меры, старшим председателем принимаемые, суть или сообщение о замеченной неправильности председателю окружного суда, или непосредственное напоминание или указание лицам, допустившим неправильность, или, в более важных случаях, предложение усмотренных неправильных действий на обсуждение судебной палаты (ст. 251 УСУ).
Судебный надзор есть основной тип надзора за судебными установлениями. Иные органы могут осуществлять принадлежащее им право надзора не иначе как через судебные же установления. Таков надзор прокуратуры и стоящего во главе ее генерал-прокурора.
Прокуратуре, по первоначальной редакции уставов, принадлежало возбуждение вопроса о надзоре только в форме сообщения председателю подлежащего суда или доношения своему начальству о замеченных ею упущениях судебных мест и должностных лиц судебного ведомства. Закон 20 мая 1885 г., сохраняя за прокуратурой эти меры, сверх того предоставляет ей право делать представление о замеченных упущениях подлежащему суду (ст. 253 УСУ).
Министр юстиции в качестве генерал-прокурора есть орган общего надзора за всеми судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства империи.
Принадлежащие ему способы ознакомления с деятельностью их независимо от получения жалоб, доношений и сообщений суть: требование от чинов судебного ведомства представления нужных ему сведений и объяснений письменно, а в необходимых случаях – и лично; получение периодических отчетов судебных мест и прокуратуры; производство ревизии судебных установлений лично или через своего товарища; поручение членам судебных палат ревизии окружных судов, мировых установлений и городских судей; поручение обозрения делопроизводства окружных судов, мировых установлений и городских судей, с целью извлечения необходимых для министерства сведений, членам консультации, обер-прокурорам кассационных департаментов, их товарищам, прокурорам судебных палат и председателям окружных судов (ст. 254, 256 УСУ).
Меры, власти министра юстиции предоставленные, суть: предложение председателю соответствующего установления озаботиться отвращением замеченных беспорядков и представить объяснение о причинах их; напоминание и указания лицам, допустившим такие неправильности; привлечение их к ответственности возбуждением дисциплинарного производства; поручение состоящим при судебных местах лицам прокурорского надзора (посредством частных или циркулярных предписаний) принять законные меры к отклонению усмотренного нарушения правил внутреннего устройства и делопроизводства; предложение на обсуждение кассационных департаментов и общих собраний Сената разноречий в решениях судебных мест или сомнений, возбуждающихся на практике, в видах преподания единообразного толкования (ст. 255, 258, 259, 2591 УСУ).
Такой объем власти министра юстиции усвоен законом 20 мая 1855 г., до которого он был гораздо уже.
Наконец, верховный надзор за судебными установлениями принадлежит Императорскому Величеству. Он осуществляется или через министра юстиции, или непосредственно, заключаясь в праве наград по судебному ведомству, в праве разрешать заключения общего собрания кассационных департаментов о производстве ревизии судебных установлений через сенаторов и в отчетности судебных установлений перед монархом.
Уставы 20 ноября приняли систему сводной или последовательной отчетности по судебному ведомству, приближающуюся к системе французской. Министр юстиции должен был составить формы, или кадры, отчетов для судебных установлений и для прокуратуры отдельно, а эти кадры ежегодно заполняться соответствующими цифрами: по окружным судам – председателями их совместно с прокурорами, по судебным палатам – старшими председателями совместно с прокурорами палаты, по Сенату – первоприсутствующими совместно с обер-прокуратурой.
Отдельно от них должны были составляться отчеты по прокурорскому надзору. Отчеты окружных судов по уставам должны были вноситься в палату, которая, сведя их в один общий отчет по округу, вместе со своим отчетом представить министру юстиции; в министерстве должна была быть сделана сводка всех отчетов, судебными палатами представленных, в один общий отчет по империи.
Отчеты прокуратуры окружных судов должны были идти к прокурорам судебных палат, которые, сведя их, вместе со своим отчетом препроводить министру юстиции для общей сводки по империи. Отчеты Сената должны были представляться государю первоприсутствующим, а копия с них препровождаться министру юстиции.
Из всего полученного материала в Министерстве юстиции должен был быть изготовлен, поднесен на Высочайшее усмотрение и опубликован общий годовой отчет по судебному ведомству (ст. 174-183 УСУ). Мировые судьи должны были представлять отчеты в съезды, которые, по изготовлении из них отчета по каждому округу, препровождать их в Министерство юстиции для включения в общий отчет.
Но по такой системе не было издано ни одного тома судебных отчетов. Взамен ее специально для дел уголовных Высочайше утвержденными правилами 15 января 1870 г. и 9 декабря 1871 г. установлена централизованная система судебной отчетности, которая состоит в том, что судебные места собирают лишь сырой материал, сводка которого для всей империи (за исключением Царства Польского и Кавказского округа) производится одним ведомством – статистическим отделением Министерства юстиции.
Этот сырой материал, препровождаемый судебными местами, состоит: 1) из первоначального уведомления о деле; 2) из справок о судимости отдельно для каждого подсудимого; 3) из ведомостей о производстве дела отдельно для каждого дела.
Ведомость делится на купоны; каждый купон отражает картину производства дела в данной инстанции, которая по окончании производства дела у себя отрезает купон и пересылает его в Министерство юстиции, получающее по окончании дела и саму ведомость.
Справки о судимости распространены на общие и частью мировые установления; первоначальные же уведомления о начатии дела и ведомости о производстве его приняты только для общих судебных мест.
Этот материал обрабатывается статистическим отделением Министерства юстиции; на основании его с 1872 г. составляется и публикуется ежегодное издание “Свод статистических сведений по делам уголовным”.
Но полной картины уголовной преступности империи он не дает, так как в нем не содержится сведений о приговоренных мировыми установлениями к наказаниям низшим, чем тюрьма. Со времени же закона 1899 г. научно-государственное значение его слабеет еще более.
Независимо от общих отчетов по судебному ведомству закон знает срочные донесения (ст. 13, 23 Временных правил 15 марта 1866 г.).
В судебно-административных установлениях 1889 г. надзор распределяется между ними и властями административными, именно губернатором и министром внутренних дел; прокуратуре, представленной здесь весьма слабо, принадлежит лишь право сообщения об усмотренном на распоряжение соответствующих властей[3]. Но городские судьи подлежат надзору окружных судов.
[1] Между этими установлениями, в составе Сената действующими, высший надзор распределяется так, что соединенному присутствию принадлежит власть, однородная с властью высшего начальства в административном ведомстве, между прочим возбуждение ответственности уголовной и дисциплинарной и предание суду, а кассационным департаментам, общему их собранию и высшему дисциплинарному присутствию – власть решающая, между прочим и право применения взысканий к должностным лицам судебного ведомства.
Но высший надзор Сената не устраняет, а дополняет право высшего надзора, принадлежащее палатам, за окружными судами; для надзора, им предоставленного, Сенат действует как высшая инстанция (общ. собр. 1880/25).
[2] Объяснит. зап. к проекту Учреждения судебных мест 1863 г., с.175 и cл.
[3] Положение о земских участковых начальниках 12 июля, ст. 66, 102, 113, 118. Надзор над делопроизводством земского начальника принадлежит уездному предводителю дворянства, над волостными судами – земским начальникам.
Характерные черты судебно-административного надзора суть сосредоточение его в руках единоличных властей и широкое право их на ревизию; единственным органом коллегиального надзора здесь являются губернские присутствия.
