I. Принцип несменяемости превращается в пустое слово и очень легко обессиливается стоящей во главе судебного ведомства властью, если ей предоставлено право по своему усмотрению повышать судей в должностях или увеличивать их жалование.
Надежда получить лучшее место или прибавку к содержанию может оказывать на судью не менее могущественное влияние, чем боязнь лишиться места, и министр юстиции, имея право улучшать служебное положение судей, обладает такою же возможностью производить на них давление в желательную для себя сторону, как и в том случае, когда ему предоставлено налагать на судей взыскания, ибо, как выразился Конт, «большие надежды сильнее влияют на человеческое сердце, чем маленькие опасения».
Возможность получить повышение по службе или награду независимо от служебных заслуг, а по протекции или по милости начальства деморализует судей и превращает их в обыкновенных чиновников-карьеристов, заботящихся главным образом о том, чтобы приобрести благоволение начальства.
Если карьеризм вообще нежелательное и вредное явление, то в области отправления правосудия, где на первом плане должно стоять беспристрастие суда, он просто пагубен. «После карьериста-священника, – справедливо заметил сенатор Закревский, – нет ничего гаже карьериста-судьи»[1].
К чему приводит зависимость судейской карьеры от министерского усмотрения, ясно показывает долговременный опыт Франции, где эта система процветала в течение всего XIX в.
Сочинения французских писателей, посвященные судоустройству своего отечества, полны горьких нареканий на нее[2]. Не лучше обстояло дело и в Италии.
Еще в недавнее время (до издания новых законов о порядке повышения судей) во Франции и в Италии назначения по судебному ведомству часто бывали одним из приемов борьбы при выборах в парламент: за места судей Министерство юстиции покупало голоса избирателей и отказы от кандидатур в депутаты[3].
Самый радикальный способ оградить судей от произвольных повышений и наград состоит, казалось бы, в том, чтобы уничтожить всякие служебные различия между ними, уравнять их по служебному положению и жалованью и изъять от каких бы то ни было наград. Такая мысль высказывалась многими.
«Иерархия, – говорит Пелльтан, – имеет смысл в других отраслях государственной службы, например в военной, но не соответствует существу судебной власти… Подпоручик, поступающий в полк по выходе из Сен-Сирской школы, только начинает свое образование и может окончить его не иначе как постепенно, меняя эполеты.
Он должен прежде научиться командовать взводом, а потом батальоном, прежде батальоном, а потом полком, прежде полком, а потом бригадой, прежде бригадой, а потом дивизией: сколько ступеней нужно пройти, сколько нужно учиться, чтобы вполне овладеть своим ремеслом! Ничего подобного не требуется для судьи. Разве не с первого же дня он должен обладать полной подготовкой, необходимой для его деятельности?
Судит ли он в черной или красной мантии, разве не один и тот же кодекс он применяет и не должен ли, следовательно, знать его основательно, от первой до последней запятой? К чему же тогда разбивать судей на разряды, которые требуют одинакового знания юриспруденции и различаются между собой только по большему или меньшему размеру жалованья?»[4]
С таким решением вопроса нельзя согласиться: судьи различаются между собой не только по размеру жалованья, как выразился Пелльтан, но и по размеру судейского и житейского опыта, не говоря уже о разнице в природных способностях и теоретической подготовке.
Между молодым судьей, разбирающим свои первые дела, и маститым членом палаты или сенатором, решавшими уже тысячи дел, такая же разница приблизительно, как между не нюхавшим пороху прапорщиком и поседевшим в боях генералом. Кроме того, судейская карьера необходима также в качестве побудительной причины к лучшему исполнению судьями обязанностей.
Только немногие, особенно выдающиеся люди руководствуются в своих поступках исключительно чувством долга и в надлежащем выполнении его находят высшее нравственное удовлетворение. Обыкновенные же, средние люди не могут обойтись без внешнего поощрения.
«Если положение человека становится непреложным, если он впереди ничего не видит, если никакие обстоятельства не могут более изменить его положения, то в нем потухает тот внутренний жар, та энергия воли и мысли, которые вызываются в человеке его стремлением вперед, его постоянными надеждами, присущими человеку от рождения до могилы»[5].
Таким образом, судейская карьера представляет собою вполне естественное и в то же время полезное учреждение.
Но для того, чтобы она приносила на практике желаемые плоды, поощряя судей к наилучшему исполнению своих обязанностей, необходимо, чтобы единственным основанием к повышению по службе были действительные заслуги, чтобы поощрение доставалось тому, кто его достоин, и чтобы произволу начальства отводилось как можно меньше места.
Поэтому рациональный порядок прохождения судейской службы должен основываться на двух началах[6].
Bo-1-х, каждому судье, безупречно исполнявшему свои обязанности, должно быть дано право на улучшение служебного положения через определенные промежутки времени. Это улучшение является естественной наградой за исправность по службе и целесообразным поощрением к дальнейшему усердию.
«Оно отнимает надежду на быстрое повышение и в то же время уменьшает страх остаться без повышения; оно также предупреждает то чувство досады, которое испытывает начальник, видя, как его подчиненный перегоняет его на служебном поприще»[7].
Оно должно состоять в переводе судьи с занимаемой должности на высшую в служебной иерархии. Но так как высших должностей меньше, чем низших, и так как для занятия их необходимо ожидать, пока они сделаются вакантными, то только часть судей может получить такое повышение.
Поэтому нужен еще другой способ улучшения судебного положения судей, который мог бы одинаково распространяться на всех. Таким способом является периодическое увеличение жалованья каждого судьи, безупречно исполняющего свои обязанности.
Bo-2-х, в дополнение к этому началу безусловности карьеры должно быть введено начало награждения за особые заслуги. Несомненно, что в многочисленном судебном ведомстве существуют большие различия между отдельными членами в степени талантливости, подготовки, трудоспособности. Справедливость требует, чтобы каждому было воздано по его достоинству и заслугам.
«При безусловности необходимо установляется судебный ранг, который определяется старшинством службы, и талантливейший человек не может получить возвышения, если на пути его стоит бездарность, которая хоть одним днем поступила на службу ранее его.
Чрез это каждый шаг на судебном поприще должен сопровождаться ожиданием вакансии по старшинству, и если линию вести по целому судебному ведомству, то самое возвышение станет каким-то мифом: потому что оно будет в зависимости только от большей или меньшей продолжительности жизни людей»[8].
Поэтому наиболее правильной представляется такая система, при которой все судьи получают за беспорочную службу периодические прибавки к жалованью, а открывающиеся вакансии на высшие в порядке служебной лестницы должности замещаются частью (на треть или четверть) по старшинству службы, частью же вне очереди за особые заслуги.
Во избежание произвола при замещении должностей вне очереди необходимо, чтобы кандидаты на такое повышение намечались не единолично какими-либо органами власти (министром юстиции, председателями палат и судов), а судебными коллегиями высших инстанций, которые выбирали бы кандидатов на открывающиеся в их среде вакансии из числа судей низших инстанций, подчиненных им в порядке надзора.
II. Ни в одном из западноевропейских государств служебная карьера судей не получила до сих пор вполне рациональной постановки. В некоторых осуществлен принцип постепенного увеличения жалованья, но повышение в должностях производится без надлежащей оценки служебных достоинств судей. В других введен более рациональный порядок повышения, но зато отсутствуют периодические прибавки к жалованью.
Постепенное увеличение жалованья принято в некоторых германских государствах (Пруссии, Баварии, Саксонии, Бадене, Гессене, Мекленбурге и др.) и в Бельгии: размер содержания судей автоматически повышается через небольшие промежутки времени (2, 3, 4 года).
При этом средний размер жалования каждой иерархической ступени (например, участкового судьи) больше начального размера жалованья следующей ступени (например, члена земского суда), так что переход на высшую по порядку ступень не всегда представляет выгоду для судей, которые поэтому не имеют столь побудительной причины желать повышения, как в других государствах, где судьи не получают периодических прибавок к жалованью[9].
Но повышение в должностях зависит в германских государствах от усмотрения министра, руководствующегося при этом аттестациями председателей судов, отметками, полученными на втором государственном экзамене, и продолжительностью службы[10].
В Австрии жалованье судей увеличивается по пятилетиям, но очень незначительно; более значительное увеличение происходит при повышении по службе, что зависит от аттестации председателя коллегии и усмотрения министра. «Неудивительно, – говорит Aubin, – что слышатся горькие жалобы на недостойное оттаптывание судебными чинами передних своих председателей»[11].
Во Франции система периодического увеличения жалованья судей не принята, а размер жалованья зависит от местности, где служит судья: для разных местностей, в зависимости от предполагаемой дороговизны жизни, установлены различные оклады жалованья (см. § 22).
Порядок повышения судей в должностях определен законом 1908 г.[12], по которому министр имеет право замещать открывающиеся вакансии на судебные должности только из числа лиц, внесенных в список кандидатов на повышение, который составляется ежегодно, на основании аттестаций председателей судов и прокуроров комиссией из старшего председателя, генерал-прокурора и четырех членов Кассационного суда по выбору министра юстиции, а также из членов совета Министерства юстиции.
Но правила относительно списка не применяются к высшим чинам судебного ведомства (членам Кассационного суда, старшим председателям апелляционных судов). Кроме того, министр юстиции может заместить четвертую часть вакансий помимо списка лицами, избавленными по закону от экзамена на должность судьи.
Таким образом, произволу министра юстиции оставлено все-таки еще много места, да и порядок составления списка – на основании отзывов председателей судов и прокуроров, без участия судебных коллегий, – точно так же, как и возможность влияния министра на подбор членов комиссии и прямая зависимость от него некоторых из ее членов, не гарантирует безусловной справедливости при повышениях и не предупреждает возможности влияния личных протекций.
В Италии судьи тоже не получают периодических прибавок к жалованью. Но порядок повышения в должностях гораздо более целесообразен, чем во Франции.
По Закону 1907 г.[13] 3/5 вакантных должностей членов апелляционных судов и председателей судов первой инстанции замещаются по старшинству службы в должностях членов судов первой инстанции и товарищей прокуроров, а 2/5 – по конкурсу, который состоит в том, что отделение Высшего совета магистратуры составляет список кандидатов по их служебному достоинству, определяемому на основании аттестаций советов апелляционных судов и сведений, собранных в случае надобности им самим.
Высший совет магистратуры учрежден в Риме и образуется из первого председателя Римского кассационного суда, генерального прокурора, шести членов и трех товарищей прокурора кассационного суда, избираемых пятью кассационными судами Италии, девяти членов назначаемых, по представлению министра юстиции, после предварительного обсуждения этого вопроса советом министров, из чинов судебного ведомства не ниже старшего председателя апелляционного суда, как состоящих на службе, так и вышедших уже в отставку.
Члены совета избираются и назначаются на два года и не могут состоять в этом звании два двухлетия подряд. Совет разделяется на два отдела: один из них рассматривает вопросы о промоциях высших чинов судебной магистратуры, другой – низших. Заключения отделов подлежат, по требованию министра юстиции, пересмотру в общем собрании отдела[14].
Назначение помимо составленного Высшим советом магистратуры списка возможно только по постановлению совета министров. Аттестации апелляционных судов могут быть обжалуемы Высшему совету магистратуры.
Назначение членов кассационных судов и председателей отделений кассационных судов производится исключительно по конкурсу на основании сравнительного служебного достоинства, засвидетельствованного Высшим советом магистратуры.
Нарушить этот порядок может только постановление совета министров. Старшие председатели апелляционных судов, старшие председатели и председатели отделений кассационных судов назначаются согласно постановлению Совета министров, по представлению министра юстиции.
Главный недостаток этой системы состоит в том, что большинство членов Высшего совета магистратуры находится в зависимости от министра юстиции[15]. Об аналогичной испанской системе была речь выше (с. 55).
Оригинальный порядок существует в Бельгии по отношению к замещению высших судебных должностей: председателей и товарищей председателей судов первой инстанции, членов судов второй инстанции и членов Кассационного суда.
А именно назначение на эти должности производится королем из числа лиц, которые внесены в списки кандидатов, составляемые отдельно судебными коллегиями и общеполитическими представительными учреждениями.
В случае открытия вакансии на должность члена Кассационного суда общее собрание этого Суда и верхняя палата (сенат) избирают по одному кандидату из числа лиц, имеющих право по образовательному и служебному цензу занять такую должность (обладающих дипломом доктора прав и прослуживших 10 лет в низших должностях по судебному ведомству).
Кандидаты на прочие должности, указанные выше, избираются точно так же порознь, с одной стороны, судебными коллегиями, в среде которых открылись вакансии, а с другой стороны, провинциальными советами. Эта система, имеющая в Бельгии глубокие исторические корни[16], приносит там удовлетворительные результаты.
Но по существу ее нельзя одобрить и рекомендовать, ибо избрание кандидатов общеполитическими собраниями еще могло бы быть целесообразным при назначении низших местных судей, но ни в коем случае не при повышении в должностях, которое должно происходить исключительно на основании служебных заслуг кандидатов, для оценки которых общеполитические учреждения не располагают ни достаточными сведениями о деятельности отдельных судей, ни необходимой компетентностью, не говоря уже о возможности вредного влияния на исход выборов борьбы политических партий, интриг и протекции[17].
В Англии члены высших судов назначаются исключительно из числа адвокатов, так что низшие судьи не имеют надежды на повышение. Равным образом отсутствует судебная карьера в тех странах, где принята система выбора судей населением или представительными политическими собраниями.
III. При составлении Судебных уставов имелось в виду ввести систему периодических прибавок к жалованью[18].
Но соответствующих постановлений в Судебные уставы не было внесено по той причине, что «при введении судебной реформы затруднительно было бы определить, будет ли, по числу судебных деятелей, по предоставленным им средствам к жизни и по другим причинам, настоятельная необходимость в назначении предположенных прибавок» (объяснен. к ст. 238 Учр. суд. уст.).
Вместе с тем составители Уставов предполагали, что Министерство юстиции возбудит вопрос о прибавках к жалованью судей впоследствии (объяснен. к той же ст.).
Это предположение получило частичное осуществление только в 1908 г., когда были установлены две пятигодичные прибавки к жалованью членов окружных судов: по 450 р. за каждое из двух первых пятилетий их службы в этих должностях (прим. 2 к прилож. к ст. 238 Учр. суд. уст.).
Что касается порядка повышения судей, то составители Судебных уставов, не приняв системы конкурсов при первоначальном назначении на судейские должности, отвергли ее и применительно к повышениям.
Кандидаты на открывающиеся вакансии членов судебных палат намечаются общими собраниями палат из числа лиц, служивших по судебному ведомству не менее трех лет в должностях не ниже члена или прокурора окружного суда (ст. 206). Но министр юстиции имеет право помимо этих кандидатов представлять на Высочайшее утверждение и других лиц, удовлетворяющих требуемым законом условиям (ст. 213).
Председатели и товарищи председателей окружных судов назначаются Высочайшей властью, по представлениям министра юстиции, из числа тех же самых лиц (ст. 206, 212). Таким же порядком замещаются должности председателей палат лицами, занимавшими не менее трех лет должности прокурора или члена судебной палаты, председателя и товарища председателя суда (ст. 208, 212).
Вследствие этого передвижение судей по служебной лестнице зависит в сущности от министра юстиции. Сенаторы назначаются «по непосредственному усмотрению» Государя (ст. 216) из лиц, состоявших не менее трех лет в должностях обер-прокурора, товарища обер-прокурора, председателя, члена или прокурора судебной палаты (ст. 208).
Но и тут аттестации министра юстиции имеют естественным образом немаловажное значение. Из объяснений к ст. 216 видно, что первоначально предполагалось ввести избрание кандидатов в сенаторы Общим собранием Сената. Но при окончательном обсуждении этой статьи такой порядок почему-то был признан «излишним».
Между тем по отношению к Сенату как высшему судилищу в государстве, призванному давать руководящие разъяснения всем судам и наблюдать за единообразным и правильным применением ими законов, необходимо установление особенно строгих гарантий с целью обеспечить пополнение состава сенаторов наиболее достойными лицами.
«Эти гарантии», по справедливому замечанию проф. Михайловского, «должны сделать то, чтобы качества независимости, знания, опыта, авторитетности и т.д., необходимые для каждого суда, достигали в кассационном суде своего апогея…
Выборы в члены кассационного суда надо организовать таким образом, чтобы туда получили доступ только лучшие юридические силы страны, люди обладающие в наивысшей степени качествами, требуемыми наукой от судьи»[19].
С этой точки зрения первоначальное предложение предоставить выбор кандидатов в сенаторы самому Сенату нужно признать наиболее целесообразным, так как Сенату, пересматривающему решения судебных палат, более, чем кому-либо другому, может быть известно, какие из членов палат наилучше пишут решения и наиболее способны к исполнению кассационных функций.
Но выборы кандидатов следовало бы предоставить не общему собранию Сената, а каждому департаменту порознь, потому что сенаторы гражданского департамента знакомы с деятельностью одних гражданских департаментов палат, а сенаторы уголовного департамента – только с деятельностью уголовных департаментов палат.
К числу лиц, имеющих право на занятие должности сенатора, полезно было бы отнести юристов-теоретиков, имеющих высшие ученые степени (доктора гражданского или уголовного права), так как по характеру своей деятельности – научной интерпретации права – они вполне сходятся с сенаторами и могут благотворным образом влиять на кассационную практику[20].
Проект новой редакции Учреждения судебных установлений вносит в эти правила несущественные изменения, сводящиеся к следующему: списки кандидатов на могущие открыться вакансии составляются судебными палатами ежегодно, но, кроме того, каждый раз, когда открывается вакансия, соответствующая палата составляет особый список, причем если вносит в него не тех лиц, которые были в годичном списке, то должна объяснить причину такого изменения; кандидаты на должности председателей окружных судов представляются старшими председателями палат (ст. 273–279).
Хотя комиссии по пересмотру Судебных уставов был известен проект французского закона о порядке повышения судей, но она нашла, будто он «преследует преимущественно цели политические и имеет в виду ограничить высшую судебную администрацию, подвергающуюся в личном своем составе частым изменениям, в непосредственном воздействии на судейский персонал» и что «в России для установления такого же порядка не усматривается никакой надобности»[21].
В действительности надобность в устранении произвола министерства при повышениях членов судебного ведомства существует повсюду, потому что независимая судебная власть составляет необходимую принадлежность каждого благоустроенного государства.
[1] Закревский, Прусская магистратура и наша (Журн. гражд. пр., 1880, № 5, 9).
[2] Desjardins, 27–25; Jousserandot, 101–102; Comte, 28 ss.; Favre, 35; Picot, 520 и др. Наиболее характерно следующее место брошюры сенатора Пелльтана: “Несменяемость должна была обеспечить независимость суда, а у судьи – одна забота: заслужить благоволение начальства; она должна была обеспечить достоинство судьи, а он обречен на самое жалкое попрошайничество – попрошайничество в передней.
Но лучше прочтите это: «Едва освобождается судейское место, а нередко еще раньше, чем смерть служащего или выход в отставку сделали его вакантным, как судьи, которые считают себя вправе получить это место, торопятся: одни лично просить, другие посылать просьбы и рекомендательные письма.
Эти приемы не могут быть более терпимы. Я не знаю ничего более неприличного, чем эти визиты, во время которых кандидат, всецело поглощенный преследуемой целью, не стесняется унижать своих коллег, которых считает своими соперниками.
Доведите, прошу Вас, до сведения судей Вашего округа мое мнение, и пусть на будущее время они избавятся от этих визитов, приносящих больше вреда, чем пользы ходатайствам, которых я не желаю даже выслушивать». Таков, слово в слово, циркуляр одного министра юстиции Второй империи, адресованный прокуратуре» (Pelletan, 14–15).
Этот циркуляр не был единственным в таком роде. Рicоt, 326, n.; Coumoul, 280. «Таким языком, – замечает по поводу этого циркуляра проф. Тальберг, – говорил министр, обращаясь к целому ведомству, высоко поставленному законом, имеющему основание гордиться как своими священными обязанностями, так и важными правами по службе.
Следует думать, что зло пустило слишком глубокие корни, что французская магистратура очень низко пала, чтобы вызвать подобные циркуляры «сменяемого» министра императорского правительства и снести такое обращение.
Но нельзя винить всецело магистратуру, которая состоит из людей с общечеловеческими слабостями; честолюбие, стремление к улучшению своего материального положения, к возможному обеспечению себя и своей семьи – стимулы, которые всегда определяли и будут определять действия среднего человека в общественной его деятельности.
Раз известная организация основана на иерархическом начале, рассчитана на постоянное движение служащих лиц с низших окладов жалования на высшие, с низших должностей на высшие, – так следует искать причину зла не в людях, a в самой организации» (32–33).
На необходимость устранить произвол министра юстиции из судейской карьеры указывали еще: Jeanvrot, I, 202–230 (здесь сведены мнения других авторов); Pirard, 39–40; Picot, 319 ss.; Engelhardt, 60; Vavasseur, 42, 46-47.
[3] Завадский, Несменяемость, 14.
[4] Pelletan, 13–14. Аналогично: Goblet (Dupont, 19); Favre, 52; Boucher (цит. в брош. «De l’élection des juges», 1882, 48–50); Bоzi, 17–18; Wagner, 26–27; Burckhard, 24 ff.
[5] Филиппов, I, 322.
[6] Schrutka, Ueber die Stellung, 78.
[7] Бентам, 62, 63.
[8] Филиппов, I, 322. Ср. Manfredini, 484.
[9] Aubin, 88; Рiоlа-Cаsеlli, 199.
[10] Kade, 114, 125, 171, 208, 259, 263 и др.; Aubin, 80–82.
[11] Aubin, 90; Schrutka, Die Stellung, 77–78.
[12] А.Л., Новый порядок назначения и служебного повышения чинов магистратуры во Франции (Журн. М. Ю., 1906, № 9); Garsonnet, Précis, 37–39.
[13] Перевод его сделан проф. Люблинским в статье «Судебная реформа в Италии» (Журн. М. Ю., 1908, № 2, 254 и сл.).
[14] Decreto 10 ottobre 1907 (Racc. uffic., n. 689), Collez. legislat. «Portafoglio», № 982. Французский перевод этого Закона напечатан в: Annuaire de législation étrangère, 1908, 484 ss.
[15] Завадский, О проекте министра юстиции о преобразовании местного суда, 1908, 29, прим. 32.
[16] Начиная с XVI в. советы отдельных провинций стали получать привилегии представлять на утверждение короля трех кандидатов на вакантные судейские должности (Eslande, 251).
[17] Еslаndе, 253–256; Piola-Caselli, 198. Сходную систему назначения председателей и товарищей председателя окружных судов и палат рекомендовал Арсеньев (Вестн. Евр., 1871, № 6, 791–792): чтобы кандидаты на эти должности выбирались, во-1-х, судом, в котором открылась вакансия; во-2-х, высшим судом и, в-3-х, местным земством.
[18] Осн. пол. судоустр., XVII.
[19] Михайловский, 136.
[20] Там же.
[21] Объясн. зап., I, 280.
