Русскому государю, как монарху самодержавному, принадлежит неограниченная власть, и в осуществлении законодательной функции он не связан обязанностью соглашения с каким-либо другим органом. От его единой воли зависит решение всех законодательных вопросов.
Отсюда многие заключают, что всякое Высочайшее повеление есть закон. Из безграничности власти монарха выводят полное безразличие обязательной силы всех его велений.
Всем проявлениям Высочайшей воли приписывают одинаковую силу и тем самым отвергают возможность различать законы и Высочайшие указы, имеющие силу лишь под условием непротиворечия их законам. В таком смысле высказался еще Сперанский, и с тех пор это воззрение остается господствующим в нашей юридической литературе.
Однако, если обратиться к основным законам, в них нельзя не заметить весьма определенно выраженное стремление установить различие между законами и другими Высочайшими повелениями.
Порядок составления и отмены законов, а также их форма определены особыми, специальными правилами, не применяемыми к другим Высочайшим повелениям. Так, относительно составления законов ст. 50 постановляет, что «все предначертания законов рассматриваются в Государственном совете»; относительно внешней формы законов ст. 53 дает общий перечень всех разнообразных форм, в каких у нас издаются законы, а ст. 54 и 55 указывают различие внешней формы новых законов и дополнений к законам прежде изданным, требуя для новых законов непременно Высочайшей подписи и допуская издание дополнений на основании словесно выраженной Высочайшей воли; наконец, ст. 73 говорит, что законы отменяются тем же самым порядком, каким издаются.
Установив таким образом признаки закона в отличие от других Высочайших повелений, Основные Законы предусматривают затем в ст. 77 и возможность случаев противоречия Высочайших повелений закону, уполномочивая представлять о таких противоречиях от подчиненных мест — сенату, а от сената самой верховной власти.
Но, может быть, все эти постановления Основных Законов выражают собою именно только стремление, не осуществимое на деле в абсолютной монархии? И с этим нельзя согласиться. Безграничность власти вовсе не предполагает непременно безразличности велений.
Пользующийся неограниченною властью может сам намеренно придать разным своим велениям и разную силу, а потребность в проведении такого различия между велениями, установляющими общие, основные начала, и велениями, определяющими частности, чувствуется в каждом государстве.
В частности, и у неограниченного монарха, одинаково призванного своею властью и установлять общие руководящие начала государственной деятельности, и определять отношение к выдвигаемым жизнью частным конкретным вопросам, не может не явиться потребность в возможно строгом разграничении актов, долженствующих иметь общее руководящее значение, от относящихся только к преходящим условиям минуты. Для этого необходимо присвоить тем и другим актам, законодательным и правительственным, строго определенные и легко различимые формы.
Никаких человеческих способностей не хватит на то, чтобы, постоянно имея дело с множеством разнообразных конкретных случаев, встречаясь с неотложными, постоянными запросами минуты, соблюсти в разрешении всего этого пестрого разнообразия дел сколько-нибудь последовательное осуществление раз принятых в руководство общих начал, если начала эти не будут выражены в особой, отличающей их, законодательной форме, если всякое частное отступление от них не будет, так сказать, подчеркиваемо необходимостью облекать его в ту же внешнюю форму, в какой установлены и самые эти начала.
Если такого внешнего различия форм законодательных и собственно правительственных актов не будет установлено, на каждом шагу окажется опасность недостаточно обдуманных и даже совершенно бессознательных отступлений.
Каждому отдельному человеку, в его частной деятельности, не легко выдерживать последовательное проведение раз принятых принципов под давлением окружающей среды, столкновений с противоречивыми интересами других людей, затруднений, порождаемых практическими условиями деятельности.
А в государственном управлении, в силу чрезвычайной сложности условий и разнообразия задач деятельности, эта трудность соблюсти последовательность сказывается еще сильнее.
Между тем, непоследовательность, отсутствие системы в государственном управлении еще большее зло, чем в частной деятельности; последствия бессистемности тут еще гибельнее, благодаря отсутствию естественного, объединяющего стимула, каким, в частной деятельности, служит непосредственный личный интерес.
Таким образом, в неограниченной монархии не меньше, чем при какой-либо другой форме правления, дает себя чувствовать потребность обособления из общей сферы верховного управления особого разряда актов верховной власти, имеющих особую отличительную форму, придающую им высшую, безусловную силу, значение законодательного акта.
Такое обособление возможно и без ограничения власти монарха, потому что и абсолютный монарх может проявлять свою волю в различных формах, из которых одним может быть присвоено высшее значение, другим — низшее. Неограниченный монарх имеет даже меньше побуждений отступать от строгого соблюдения этих форм, чем монарх конституционный.
Раз власть монарха в делах законодательных ограничена соучастием народного представительства, для монарха может представляться весьма соблазнительным расширять как можно больше область применения своих односторонних велений, в которых он не связан согласием парламента.
Конституционный монарх не всегда может быть уверен в согласии парламента на задуманные им меры или постановления. Он может встретить оппозицию к принятию и таких мер, которые он считает безусловно необходимыми. В совершенно иные условия деятельности поставлен абсолютный монарх.
И в законодательстве, и в управлении он одинаково неограничен, одинаково полновластен. Поэтому у него не может быть никакого интереса не соблюдать им самим установленных форм законодательных актов. И соблюдая эти формы, он остается так же свободен, как и действуя в порядке управления.
Только у отдельных советников монарха, стремящихся подчинить его всецело своему одностороннему и исключительному влиянию, может явиться интерес устранять применение более сложных форм обсуждения законодательных актов, форм, обусловливающих участие более широкого круга советников.
Но самому монарху строгое соблюдение раз установленных форм законодательства не может представляться стеснительным. Его власть будет проявляться тем свободнее, чем полнее, всестороннее, обдуманнее будет предварительное обсуждение его предначертаний.
Выслушав многих и по возможности независимых советников, монарху в своем решении будет тем легче стать выше одностороннего влияния узких, партийных или своекорыстных стремлений того или другого отдельного советника.
Смешения форм законодательства и управления могут требовать личные интересы приближенных к монарху лиц, оберегающих свое влияние на него, но сама по себе неограниченность власти монарха отнюдь не предполагает такого безразличия актов законодательства и актов управления.
Итак, мы должны признать, что не всякое Высочайшее повеление закон, а лишь то, которое состоялось согласно ст. 50 Осн. Зак, т. е. по предварительному обсуждению в Государственном совете. Но Государственный совет выполняет только совещательную функцию.
Он сам никаких вопросов не решает, а только высказывает по делам, зависящим от разрешения Верховной власти, мнения: единогласное мнение, если единогласие состоится, или «равные мнения», если голоса разделятся. Но все эти мнения государственного совета для Государя не обязательны.
Государь, выслушав или, как писалось при Александре I в манифестах, «вняв мнению государственного совета», свободно постановляет решение, согласно или мнению большинства, или мнению меньшинства, или хотя бы свое собственное решение, вовсе не нашедшее себе выражения в совете[1].
Вопреки высказанному в нашей литературе весьма авторитетному мнению (А. Д. Градовского[2]), мы не можем отождествлять различия словесных и подписанных Высочайших повелений с различием законов и указов. С одной стороны, и законы, издаваемые при участии Государственного совета, не всегда утверждаются Высочайшею подписью.
Нередко утверждение совершается хотя и собственноручно Государем, но не подписью, а словами «быть по сему», а в других случаях и словесно выраженным соизволением на утверждение данного законопроекта.
Постановление ст. 54 основных законов, что «новый закон постановляется не иначе, как за собственноручным Высочайшим подписанием», существенно ограничено в своем значении следующею 55 статьею, допускающей издание «дополнений» закона и без собственноручного Высочайшего подписания. А при современном развитии законодательства, большинство новых законов могут быть рассматриваемы как дополнения уже существующих.
С другой стороны, требование Высочайшей подписи в силу ст. 66 Осн. Законов распространяется и на такие акты Верховной власти, которые совершенно чужды законодательного характера, напр., при пожаловании или лишении дворянства, назначении на высшие должности, выдаче из казны денежных сумм и т. п.
Это объясняется, конечно, тем, что собственноручная Высочайшая подпись гарантирует не более глубокое и разностороннее обсуждение, не большую обдуманность, а только большую достоверность данного акта, его подлинность и потому требуется во всех более важных актах независимо от того, имеют ли они законодательный характер или нет.
Ко всему этому надо добавить, что мнение Градовского основывалось главным образом на допущенной в издании 1857 года[3] опечатке в тексте ст. 77 Осн. Зак. В подлинном тексте этой статьи в изданиях 1832 и 1842 гг. говорилось о праве представлять о замеченных противоречиях объявляемых Высочайших повелений всякому закону, в какой бы форме он ни был издан, а благодаря опечатке издания 1857 г., получился такой смысл, будто представлять можно лишь о противоречии закону, изданному за Высочайшим подписанием.
Что касается отдельных стадий образования закона, то у нас, при отсутствии народного представительства, право почина принадлежит только правительству: прежде всего Государю, но, кроме того, это право предоставлено сенату и синоду, которые также могут вносить на обсуждение Государственного совета законодательные вопросы.
Но министры правом законодательного почина не пользуются, так как на внесение в совет законопроектов они должны каждый раз испрашивать особое Высочайшее соизволение. Сам Государственный совет правом почина также не пользуется: он может обсуждать лишь внесенные в него законопроекты.
Обсуждение законопроектов происходит сначала в одном из департаментов совета, служащих как бы подготовительными комиссиями, а затем, в общем собрании, членами которого, кроме лиц, особо назначаемых Высочайшей властью, являются по должности своей все министры.
Мнения совета представляются Государю в кратких выписках из журнала заседания, называемых мемориями. Высочайшая воля по обсужденным в совете законодательным вопросам выражается, смотря по важности предмета, или письменно, или словесно, и притом в различных формах, в зависимости от того, утверждается ли мнение большинства или нет.
Утверждение мнения большинства совета совершается или собственноручным Высочайшим надписанием слов «быть по сему», или отметкой Высочайшей резолюции за подписью председателя совета. В других случаях Высочайшая воля выражается или именным указом за подписанием Высочайшего имени, или словесным Высочайшим повелением, объявляемым совету его председателем.
Внешние формы наших законов весьма разнообразны. Можно различать полную и сокращенную формы законодательных актов. Полная форма представляет расчленение на три части: 1) самый текст закона; 2) мнение Государственного совета, определяющее порядок перехода от старого порядка к новому, и 3) повеление Государя об обнародовании и введении закона в действие.
Текст закона носит различные наименования: устава, учреждения, положения, правил. Но этому различию названий на практике не соответствует определенное различие в содержании. Повеление Государя об обнародовании и введении в действие выражается в именном указе правительствующему сенату.
В случае же издания особо важных законов, Государь, кроме того, непосредственно обращается к подданным с манифестом, объявляя в нем об издании нового закона и объясняя мотивы, вызвавшие его издание.
Но такая полная форма применяется сравнительно редко. Чаще она сокращается. Реже всего издаются манифесты, как непосредственное обращение Верховной власти к поданным. Затем часто дело обходится и без именного указа сенату. В таком случае законодательный акт слагается только из двух частей: 1) мнения Государственного совета и 2) самого текста закона.
Если же закон не обширен, то текст его заключается в самое мнение Государственного совета. Немногосложные законы составляются иногда и из одного только именного указа сенату: указ этот содержит в таком случае и самый текст закона, и повеление сенату его обнародовать и привести в исполнение.
Обнародование законов совершается у нас чрез посредство правительствующего сената (по первому департаменту), который рассылает новые законы при введениях в равные ему и при указах в подчиненные ему присутственные места и, кроме того, печатает их во всеобщее сведение в Собрании узаконений и распоряжений правительства.
Этим обеспечивается возможность как правительственным учреждениям и лицам, так и частным лицам ознакомиться с содержанием вновь издаваемых законов. Но постановления нашего законодательства, относительно момента вступления в силу вновь издаваемых законов, представляются весьма неопределенными и неудобными.
Постановления эти, относящиеся еще к законодательству прошлого столетия, имеют в виду обеспечение известности нового закона только присутственным местам, а не населению, и редижированы весьма неопределенно. Прежде всего наши Основные Законы (ст. 57 и 58) установляют как бы два следующих друг за другом обнародования одного и того же закона.
Ст. 57 Осн. Зак. говорит, что «законы обнародываются во всеобщее известие сенатом», а по ст. 58 «обнародование закона в губернии принадлежит токмо губернскому правлению». Но так как вся территория империи разделена на губернии, то, спрашивается, какую же силу имеет обнародование закона сенатом?
Затем, по смыслу ст. 59 Осн. Зак., для присутственных мест, закон получает силу и должен быть ими применяем раньше, чем он сделается обязательным для частных лиц. В самом деле, ст. 59 говорит, что «в присутственных местах каждый закон восприемлет свою силу и должен быть прилагаем к делам не прежде, как со дня получения его в том месте, к исполнению коего оный подлежит».
Следовательно, всякое присутственное место, в том числе и сенат, и губернское правление, должны применять новые законы со времени их получения, а обнародовать их они могут, конечно, только после получения, и момент получения никогда не может совпадать с моментом обнародования.
Между тем закон должен получить силу одновременно и для частных лиц, и для присутственных мест, обсуждающих их права и обязанности на основании нового закона. Сила закона в том и заключается, что им определяются права и обязанности.
Несообразные выводы, получаемые из буквального смысла постановлений Основных Законов о вступлении закона в силу, объясняются единственно тем, что постановления эти определяют порядок ознакомления с содержанием вновь издаваемых законов только для присутственных мест.
О том, что считать моментом обнародования закона «во всеобщее известие», в них нет никакого указания. Начало ст. 59 лишь общим образом определяет, что «закон получает обязательную силу не прежде, как со дня его объявления». Но что надо считать днем объявления — не указано.
Правда, в учреждении правительственного сената, в примечании к ст. 19, говорится, что указом сената определено: «распубликование закона в собрании узаконений имеет значение официального его обнародования», и это, казалось бы, можно понимать так, что такое распубликование и определяет момент получения законом обязательной силы для частных лиц.
Но и такое толкование приводит к несообразному выводу. Приняв его, пришлось бы признать, что для частных лиц закон получает обязательную силу раньше, чем для присутственных мест, потому что рассылка сенатом новых законов совершается именно в листах Собрания узаконений.
Таким образом, остается принять, как это делается и в практике, и в литературе, что и для частных лиц закон получает силу с того же времени, как и для присутственных мест, и следовательно, в действительности, прежде его обнародования «во всеобщее известие».
И к этому присоединяется еще и то неудобство, что для каждого отдельного присутственного места время вступления закона в действие определяется особо и потому может быть различно.
Во всяком случае, принятый у нас порядок делает неизбежным различие во времени вступления закона в действие в различных местностях, и при наших расстояниях это различие может быть очень велико.
Поэтому, зная время распубликовании закона в Собрании узаконений, мы не можем еще определить время вступления его в силу. Для этого необходимо для каждой местности в отдельности определить еще время получения закона местными присутственными местами.
Градовский. Начала русского государственного права. Т. I; Коркунов. Русское государственное право. II. С. 28-88; Его же. Указ и закон. С. 289-357.
[1] Государственный Совет — высший законосовещательный орган Российской империи, созданный царем Александром I по предложению М. М. Сперанского в 1910 г. Рассматривал внесенные министрами законопроекты до их утверждения царем, сметы и штаты государственных учреждений, а также решал административные и судебные дела, превышающие компетенцию других органов власти.
Состоял из четырех департаментов канцелярии, во главе которой стоял государственный секретарь. Внимание к Государственному Совету в русской юридической мысли и в частности в работах Коркунова было связано со стремлением более четко разграничить устное и письменное распоряжение монарха, указ и закон.
Санкция Государственного Совета рассматривалась как определенная формализация процесса принятия законов, необходимая для установления отличия их от указов и, тем более, устных распоряжений самодержца.
С 1906 г. Государственный Совет стал полупредставительным органом, половина членов которого избиралась, а половина назначалась монархом. В этом качестве Государственный Совет начал выполнять функции верхней палаты, поскольку обсуждал законопроекты, рассмотренные Государственной Думой до их утверждения царем.
[2] Градовский Александр Дмитриевич (1841-1889) – общественный деятель, социальный мыслитель, правовед и историк права. Окончил Харьковский университет, кандидат прав (1862), доцент права с 1867 г. в Петербургском университете, профессор с 1869 г. Магистерская диссертация — «Высшая администрация в России XVIII века и генерал-прокуроры». Докторская диссертация — «История местного управления в России».
Испытав первоначально мощное влияние Гегеля, Градовский принял основные выводы его политического учения,- об отношении гражданского общества и государства, конституции, свободе как истинной цели развития, выводя из них обоснование реформационной стратегии решения социального вопроса, концепцию правового государства, правовой путь политических преобразований, смысл понятий свободы, прогресса, воли, цели и долга у интеллигенции.
Один из видных представителей государственной (юридической) школы, Градовский разделял идеи Б. Н. Чичерина, К. Д. Кавелина, С. М. Соловьева о роли государства в русском историческом процессе.
Как и другие представители государственной школы, Градовский придает большое значение географическому фактору в развитии русского исторического процесса, освоению новых земель на Востоке и Севере, а позднее в Поволжье и Сибири, говорит даже о «страсти к передвижению».
Новым по отношению к этой идее у Градовского был интерес к анализу взаимодействия территории и хозяйства, землевладения и землепользования, с которым он связывал проблему формирования сословий в России. Сопоставление с западным феодализмом российской поместной системы и служилого государства приводило его к выводу об их специфике.
Отсюда его особый интерес к правовому статусу землевладения в России, его особенностях по сравнению с западным феодализмом. Он подчеркивает оригинальность модели служилого государства, в котором практически все сословия объединены «тяглом» — служилой функцией по отношению к государству.
Он показывает, что правовой статус поместья непосредственно связан с функцией несения государственной военной службы, не являясь наследственным. Но и владение наследственное (вотчина) далеко отстоит от представлений о собственности на землю, поскольку также связано определенными правовыми ограничениями. Обращение к истории права и хозяйства, характерное для мыслителя, было для него одним из главных способов понять перспективы русского гражданского общества.
Градовский принимал активное участие в общественной жизни периода конституционных дебатов. Характерно его выступление в качестве одного из видных публицистов (газета «Голос» Краевского). Он придавал большое значение вопросам свободы печати от цензурных ограничений.
Много выступая как публицист по вопросам внешней политики, акцентировал внимание на проблеме национального самоопределения, поддерживал позиции славянофилов в отношении Русско-турецкой войны. Национальное освобождение Болгарии он связывал с ее конституционным самоопределением.
Наряду с другими русскими юристами и администраторами и общественными деятелями Болгарии принял непосредственное участие в разработке проекта конституции Болгарии (1879 г.), в частности, стремился более последовательно провести принцип разделения властей в политической системе, представлявшей собой конституционную монархию.
Важным направлением исследований Градовского была взаимосвязь национальных движений с формированием независимых государств — процесс, который набирал силу в Европе 1870-х гг.
Сюда следует отнести работы Градовского, посвященные объединению Италии и Германии, восстанию в Герцеговине и Русско-турецкой войне, польскому вопросу, славянскому единению, вообще национальному вопросу (Собр. соч. СПб., 1901. Т. 6). С деятельностью государства Градовский связывал переход России к гражданскому обществу.
В центре его внимания находятся проблемы перехода общества и государства России от институтов абсолютизма к правовому государству и гражданскому обществу в духе консервативных идей германской правовой традиции. Для него характерна связь политических идей, исследований в области науки государственного права и стремление расширить правовые представления общества о праве.
Связь действующего права, политики и просвещения должна была создать личность «русского гражданина». Заявлял о необходимости совместить сильную монархическую власть и гарантии фундаментальных прав.
Считая западные конституционные идеи определенным образцом прогрессивного развития, посвятил анализу государственного права европейских держав ряд исследований. Градовский должен быть признан одним из основателей российской школы сравнительного конституционного права.
Разработанный им курс «Государственное право важнейших европейских держав» (впервые опубликованный в 1886 г.) представлял собой исследование перехода от абсолютизма к конституционному строю на материале конституционной истории Великобритании, США, Франции, Италии, Испании, Скандинавских и Балканских стран, даже некоторых государств Латинской Америки (Мексика).
Переход от абсолютизма к конституционному строю выступал у Градовского как объективный процесс. Важнейшими параметрами «нового государственного порядка» признавались: принятие конституционного акта, определяющего полномочия государственной власти и их границы; провозглашение и обеспечение личных прав, которые не могут подвергнуться произвольному нарушению со стороны государственной власти; распределение отдельных функций власти между различными органами, способными сдерживать друг друга и тем обеспечивать законность и свободу; участие народа в отправлении законодательной, судебной и отчасти административной власти.
Это была целостная программа конституционных преобразований, реализация которых признавалась необходимой в целях «обеспечения общественных интересов и контроля над действиями властей правительственных» (Градовский А. Д. Государственное право важнейших европейских держав // Собр. соч. СПб., 1900. Т. 4. С. 19).
Особый интерес ученого вызывает германский путь к конституционализму, о чем он написал специальное исследование – «Германская конституция» (1875-1876). История становления конституционализма в Германии привлекала внимание российской правовой мысли и политической практики ввиду аналогий в развитии политической системы, роли государства и бюрократии в реформах, влияния германской политической и правовой мысли.
Ученый делал акцент на изучении тех составляющих русской общественной жизни, в которых видел действенные механизмы для модернизации. Одним из первых стал исследовать проблемы высшей администрации в России, а также систем местного управления.
В условиях реформ и контрреформ, которых он был свидетелем, Градовский, также в числе первых, обратился к изучению такого феномена, как бюрократия. Он представил сравнительно-правовой и социологический анализ данного социального слоя, анализируя потенциал бюрократии, с одной стороны, для осуществления реформ, а с другой — контрреформ.
Градовский был сторонником эволюционного развития, в определенной мере даже консервативным либералом, считая, что резкие изменения могут привести к дестабилизации государства и общества, не готового к формированию российского гражданского общества.
Отсюда — его осуждение революционных доктрин и их российских адептов. Причина популярности социалистических идей в пореформенной России усматривалась им в низкой культуре населения, наивности и максимализме интеллигенции.
Реформа 1861 г., подчеркивал он, освободила крестьян, живших на уровне животных, но не дала учителей, школы, чтобы воспитать их для гражданской жизни (Градовский А. Д. Социализм на Западе Европы и в России // Собр. соч. СПб., 1899. Т. 3- С. 455).
Известен его призыв к молодежи отказаться от хождения в народ. «Нет, не будить зверя, а выгнать его, чтоб дать место человеку: не продолжать деморализацию общества, разжигая и поощряя животные инстинкты, а морализировать его — такова задача, налагаемая на вас Россией и действительными пользами русского народа» (Градовский А. Д. Собр. Соч. СПб, 1904. Т. 9- С. CXLIII).
Преодоление отсталости связывалось им с продолжением реформ и культурной работой интеллигенции. Понятна его теоретическая роль в разработке земского движения, в частности его основополагающая для земского либерализма концепция «мелкой земской единицы».
Ее суть состояла в движении к гражданскому обществу через общесословные земские выборы на региональном уровне, которые должны были постепенно вовлечь широкие народные массы в конструктивную государственную работу, начиная прежде всего с вопросов земского управления (см. его труд-. «Крестьянские выборы в гласные уездных земских собраний»).
Воззрения Градовского оказали определяющее воздействие на формирование взглядов Н. М. Коркунова. Подробнее: Градовский А. Д. // Общественная мысль России XVIII — начала XX века. М, 2005).
[3] Сохранившейся и в издании 1892 года.
