Государственная служба и ответственность должностных лиц
а) Общие замечания. Изложению условий государственной службы посвящен целый том (т. III) Свода законов, к сожалению, в настоящее время весьма неудобный в смысле пользования им и руководства.
Эти неудобства происходят, с одной стороны, по той причине, что в этом томе содержатся многие законоположения, уже отжившие и потому более не применяемые или почти уничтоженные многочисленными изъятиями (исключениями); с другой стороны – потому, что многочисленные отдельные статьи, представляющие отражение отдельных эпох, местных, а иногда даже совершенно случайных требований, отнимают у него необходимую целостность и единство.
Вследствие указанных причин построение общего учения о русской государственной службе представляет большие трудности.
Что касается устарелости третьего тома Свода законов, то прежде всего приходится указать на сословность, полагаемую им в основание государственной службы. По главному правилу, по букве закона, право государственной службы принадлежит дворянам; некоторая терпимость устанавливается в отношении некоторых других разрядов привилегированных лиц; податные же классы устраняются совершенно; исключение в пользу представителей последних допускается лишь при условии обладания ими определенного образовательного ценза.
Эти законоположения, уже давно знавшие целую массу исключений по отдельным ведомствам, потеряли наконец всякое значение после изданного на основании 87 ст. Осн. зак. 5 октября 1906 г. высочайшего указа, которым постановлено:
“Предоставить всем безразлично от их происхождения, за исключением инородцев, одинаковые в отношении государственной службы права применительно к таковым правам дворянского сословия”; названным указом, таким образом, упразднены все особые преимущества на занятие по определению от правительства должностей в зависимости от сословного происхождения.
Вторым остатком старины являются законом устанавливаемые размеры пенсий, даваемых чиновникам, выходящим в отставку. В действительности эти размеры, в некоторых случаях незначительные до смешного (за 35 лет службы 85 руб. 80 коп. в год), также не назначаются.
Далее, по общему правилу чиновник не может занимать ту или другую должность, если он не имеет соответственного чина; допускаемые из этого правила исключения, однако, не только многочисленны, но даже по некоторым ведомствам так значительны, что на должности высоких, сравнительно, разрядов (до VI класса) разрешают назначать лиц, вовсе чинов не имеющих.
Точно так же ст. 156 “Устава о службе по назначению от правительства” (т. III Св. зак.) запрещает прием женщин во все правительственные учреждения даже по вольному найму. Вслед за этим запрещением в законе тотчас же следует ряд исключений, число которых увеличивается из года в год.
Независимо от того отдельным министрам прямо предоставлено расширять по своему усмотрению пределы допущения женщин для работы в подведомственных им учреждениях. Такое право принадлежит, между прочим, государственному контролеру, министром путей сообщения, морскому, юстиции, главноуправляющему землеустройством и земледелием.
Независимо от этого некоторым из женщин, занимающим определенные должности, предоставляются даже права государственной службы, за исключением прав на чины и ордена, но с правом на пенсии и другие служебные преимущества.
Поступление на государственную службу обусловлено состоянием в русском подданстве, но по некоторым ведомствам на государственной службе могут находиться и иностранцы (по ведомству учебному, горному).
б) Условия поступления на службу. Эти условия заключаются прежде всего в образовательном цензе, собственно, очень минимальном: требуется по меньшей мере умение читать и писать и знакомство с основаниями грамматики и арифметики.
При таких невысоких требованиях образовательной подготовки закон, однако, косвенно поощряет поступление на службу лиц с большим образовательным цензом. Так, в зависимости от степени образования чиновники имеют право получать чины на более льготных условиях, нежели служащие, никакими дипломами не обладающее.
Это преимущество имело ранее большое значение, пока соблюдалось требование соответствия чина с занимаемой должностью. Затем, ученые степени доктора и магистра дают право занимать по прослужении коротких сроков прямо сравнительно высокие должности пятого класса без прохождения низших служебных ступеней.
Следующим условием принятия на государственную службу является возраст: не менее 16 лет. Абсолютно лишены права государственной службы евреи, не имеющие ученых дипломов, исключенные за пороки из духовного сословия причетники, молодые люди, воспитывавшиеся от 10 до 18 лет не в России, лишенные прав состояния, исключенные из службы.
На время лишаются права поступления на государственную службу так называемые отрешенные от должности, т. е. специально лишенные на определенный срок указанного права (на 3 г.) в целях наказания; священнослужители, сложившие с себя сан добровольно или лишенные его. По судебному ведомству не могут быть принимаемы на службу объявленные несостоятельными должниками и расточители.
Желающий поступить на службу должен подать о том просьбу на высочайшее имя в то учреждение, куда он желает поступить.
Определение на все должности первых четырех классов и на некоторые 5-го класса зависит от высочайшей власти; на должности пятого и шестого класса назначает министр; на должности низших классов в центральных учреждениях назначает директор департамента, в местных же учреждениях – местное губернское начальство. Поступивший на службу обязан принести присягу на верность.
в) Обязанности служащих. Таковые обязанности прежде всего заключаются: 1) в добросовестном, согласном с законами, исполнении должности; 2) верности монарху и подчинении начальству и 3) соблюдении достоинства правительственного органа не только в служебных отношениях, но и в частной жизни.
В понятие верности монарху входит, по русскому законодательству, охрана чиновниками его власти и прав, а также хранение вверенных им по службе тайн. В связи с обязанностью строго исполнять должность находится требование проживать в месте служения. Для увольнения в отпуск необходимо разрешение начальства. Обыкновенно увольняет в отпуск внутри империи то начальство, от которого зависит назначение на службу.
Определяемые к должностям по высочайшему назначению увольняются в отпуск не иначе, как с высочайшего разрешения, за исключением сенаторов, увольнение коих в отпуск на один месяц разрешает министр юстиции. Равным образом министры вообще увольняют чиновников в заграничный отпуск.
По общему правилу отпуска даются на срок не более 4 месяцев, а с сохранением жалованья – не более как на 2 месяца. При увольнении кого-либо в отпуск ставится условие, чтобы на месте оставалось достаточное число чиновников для беспрепятственного выполнения дел. Просрочившие без уважительных причин подвергаются вычету из жалованья за все время просрочки, если же просрочка превышает 4 месяца, то виновный увольняется от службы.
Законные причины просрочки суть: 1) болезнь; 2) арест; 3) “помешательство в явке к должности от неприятеля”; 4) лишение ума; 5) перенесенное бедствие от огня или воды; 6) смерть родителей или управляющего имением; 7) другие чрезвычайные обстоятельства, которые начальство признает заслуживающими внимания.
Для некоторых должностных лиц установлено вакантное время для: преподавателей учебных заведений, профессоров, членов департаментов Г. совета, сенаторов, чинов судебного ведомства, чиновников Государственной канцелярии и Г. думы и др.
г) Ограничения служащих. Чиновникам запрещается участвовать в приобретении имуществ, продажа которых поручена им как должностным лицам; им запрещается брать прямо и косвенно подряды и поставки, как своим именем, так и именем жен своих, в тех местах, где они служат.
Лицам первых трех классов, а также других, занесенным в особые списки, запрещается участвовать в образовании некоторых коммерческих и промышленных предприятий, а также занимать в них какие-либо должности. Такое участие запрещается:
1) в железнодорожных, пароходных, страховых и других долевых товариществах и компаниях на акциях, кроме товариществ и компаний, предмет деятельности которых ограничивается исключительно обработкой на месте сельскохозяйственных произведений принадлежащих тем лицам имений, и
2) в общественных и частных кредитных установлениях, кроме предназначенных для целей благотворительности, а также кроме сельских ссудосберегательных товариществ, ссудосберегательных касс чиновников и обществ потребителей.
Все остальные должностные лица, хотя бы служащие в правительственных учреждениях по вольному найму, для участия в учреждении упомянутых предприятий или для службы в них обязаны получать разрешение своего начальства. Нарушившие эти правила должны в трехмесячный срок подать в отставку, иначе они увольняются без прошения.
Служащим чиновникам без дозволения своего начальства запрещается издавать в свет сочинения, заключающие в себе что-либо, касающееся до “внешних и внутренних отношений Российского государства”.
д) Права и преимущества чиновников. К таковым правам прежде всего относится содержите, которое состоит из трех частей: 1) жалованья; 2) столовых денег и 3) квартирных денег. Значение этого деления сводится к тому, главным образом, что в тех случаях, когда чиновник занимает две должности, квартирные деньги он получает лишь по одной.
Важное право представляет собой пенсия. Она назначается в полном размере за 35 лет беспорочной службы, половина – за 25 лет. За меньшие сроки пенсию можно получить лишь при выходе в отставку по расстроенному здоровью или вследствие неизлечимых болезней.
Пенсию получает и семейство чиновника: вдова 1/2 пенсии мужа, дети (лишь до определенного срока) по 1/4, в общей сложности, однако, не более той суммы, на которую имел право сам служащий. Из этих общих правил, однако, существуют весьма многочисленные исключения: по отдельным ведомствам, по отдельным местностям.
В последнем отношении наиболее льготными пенсионными правами пользуются служащие в Сибири и некоторых других отдаленных окраинах. Из второстепенных имущественных выгод можно еще указать на так называемые “подъемные”, “суточные” и “прогонные” деньги, выдаваемые при командировании и перемещении должностных лиц.
Чиновники, находящиеся при исполнении служебных обязанностей, пользуются особой охраной со стороны уголовного закона.
Чиновники имеют право на почетные награды, которые составляют, главным образом, чины и ордена.
Чины созданы в 1722 году “Табелью о рангах” Петра Великого. Вначале было установлено 14 чинов – классов, но в настоящее время их только 12. Согласно петровскому законодательству, чины должны соответствовать занимаемым служащими должностям, но впоследствии соответствие это нарушилось, и теперь чины представляют собой почти исключительно лишь почетные наименования.
Табель (расписание) чинов представляется в следующем виде:[1] Классы: I. действительный тайный советник первого класса; II. действительный тайный советник второго класса; III. тайный советник; IV. действительный статский советник; V. статский советник; VI. коллежский советник; VII. надворный советник; VIII. коллежский асессор; IX. титулярный советник; X. коллежский секретарь; XII. губернский секретарь; XIV. коллежский регистратор.
Что касается пожалования чинов, то различается: 1) пожалование первого чина; 2) производство в чины до V класса за выслугу лет и 3) пожалование всяких чинов за особые заслуги (за отличие). По общему правилу в первый классный чин XIV класса производятся только по прослужении определенного срока в особом звании “канцелярского служителя”.
Лица, не окончившие курса по крайней мере уездного училища, должны сдать особый экзамен. Получившие высшее образование при поступлении на службу сразу получают чины XII, X, IX и даже VIII класса, смотря по различию учебных заведений и приобретенных ученых степеней.
После получения первого чина последующие вплоть до V приобретаются постепенно, по прослужении определенных сроков на должности соответственного класса; занятие некоторых должностей, например профессорских, влечет за собой производство в чин соответствующей должности; чины же выше V класса даются лишь за особые служебный заслуги.
Но не только высшие и чины низших классов могут быть даваемы не только за выслугу лет, но и в виде чрезвычайной награды, значение которой весьма относительно. В действительности большую или меньшую ценность представляет обладание чинами IX класса, сообщающим права личного дворянства, и IV, дающим право дворянства потомственного.
Остальные преимущества чинов, предусматриваемые законом в смысле обладания известным чином для занятия той или другой должности, по существу, являются мнимыми, так как допускают многочисленные изъятия и обход закона.
К таким же по преимуществу чисто почетным наградам, какими являются чины, относятся и ордена[2]. Русские ордена весьма многочисленны: Св. Станислав имеет 3 степени; Св. Анна – 3 степени; Св. Владимир – 4 степени: Белый Орел – 1 степень. За военные заслуги жалуется орден Св. Георгия Победоносца – 4 степени.
Нужно, однако, заметить, что пожалование орденами (кроме Св. Георгия) не представляет собой привилегии одних служащих. За особые заслуги ордена могут получать и лица, на государственной службе не состоящие; для женщин установлен высокого ранга орден Св. Великомученицы Екатерины.
Что касается чиновников, то только ордена Св. Анны 3-й степени и Св. Владимира – 4-й, между прочим, им жалуются и за выслугу лет; остальные даются за отличие, причем для получения их установлены особые сроки, постепенность и зависимость от класса занимаемой чиновником должности или пребывания в определенном чине.
Порядок очереди пожалования орденами начинается со знака Св. Станислава 3-й степени. Юридически пожалование наград за отличие зависит от высочайшей власти, причем ордена Владимира 1-й степени, Св. Андрея и Александра Невского с украшениями жалуются монархом по личному усмотрению.
О пожаловании прочими орденами министры ходатайствуют перед высочайшей властью. Ходатайства эти предварительно рассматриваются в “Комитете о службе чинов гражданского ведомства и о наградах”. Комитет состоит, под председательством главноуправляющего Собственной Его императорского величества канцелярией, из товарища главноуправляющего и членов, назначенных по высочайшему усмотрению.
Так как оценка заслуг и представление к наградам зависит от ведомства, которое испрашивает награды, то комитет не входит в рассмотрение представлений по существу заслуг, а лишь следит за точным соблюдением всех постановлений, касающихся указанных в законе правил награждения.
е) Увольнение от службы зависит от той же власти, распоряжением которой чиновник был принят. Об увольнении прежде всего может просить само должностное лицо; увольнение может затем произойти на основании судебного приговора, далее в дисциплинарном порядке с истребованием объяснений и, наконец, в дисциплинарном же порядке, но без всякого разбирательства и объяснения причин по усмотрению начальства.
На увольнение без объяснения причин нельзя жаловаться; вследствие этого получается полная зависимость чиновника от начальствующих над ним лиц.
Собрание подробных сведений о службе всех чиновников лежит на обязанности инспекторского отдела Собственной Е. и. в. канцелярии.
[1] С. з., т. I, ч. 2. “Учреждение орденов”.
[2] Св. зак., т. XVI, ч. I, ст. 1066-1123.
