Организация местного управления в Московском государстве остановилась на сопоставлении правительственных органов с органами самоуправления без точного уяснения взаимного отношения тех и других.
Период империи (до эпохи Александра II) отличается от московского периода в этом отношении тем, что законодательство: а) старается совместить коронные и выборные элементы управления в одних и тех же органах и б) к самоуправлению призываются не земства, а сословия. Впрочем, в этом отношении весьма разнятся учреждения Петра I и Екатерины II.
Учреждения Петра Великого.
Эпоха 1702–1708 гг. есть время попыток комбинировать прежние элементы местного управления: вместо двух отдельных управлений — губных старост и воевод — Петр (Указом 10 марта 1702 г.) повелел «ведать всякие дела с воеводы дворянам — тем городов помещикам и вотчинникам, добрым и знатным людям, по выбору тех городов, помещиков и вотчинников»; в больших городах таких выборных было по 4 и по 3 человека, а в малых по 2.
Одному воеводе без выборных дворян велено никаких дел не делать и указу никакого не чинить (П. С. З., № 1900). Впрочем, по указу 1705 г. (П. С. З., № 2018), этих заседателей из дворян приказано выбирать самим воеводам.
В 1708 г. произведен переворот как в делении, так и в управлении провинций: тогда в первый раз вся империя поделена искусственно на 8 губерний, которые были слишком крупны, чтобы сосредоточить в центре каждой из них действительное местное управление, и слишком неравномерны (в Московской губернии было 39 городов, Ингерманландской – 29, Киевской — 56, Смоленской — 14, Архангельской — 20, Казанской — 71, Азовской — 25, Сибирской — 30).
Новые властолюбивые губернаторы (особенно Меньшиков) захватывали себе собственной властью соседние провинции. Впрочем, власть губернаторов можно назвать центрально-местной, потому что действительное управление осталось по-прежнему в городах, управляемых обер-комендантами и комендантами (т. е. прежними воеводами). Губернское управление состояло из губернаторов и вице-губернаторов и заключалось лишь в общем надзоре преимущественно за военно-финансовой функцией управления.
Земский элемент в местном управлении был забыт при учреждении губерний и вновь организован лишь через пять лет (указом 1713 г. апреля 24): по образцу лифляндскому, велено учинить ландратов в больших губерниях по 12, в средних по 10, в меньших — по 8; при обер-комендантах их было наполовину меньше; из них составляется коллегиальное учреждение под председательством губернатора: сначала они назначались Сенатом по представлению губернатора, но с 1714 г. их велено избирать дворянам[1].
С эпохой больших реформ 1718–1720 гг. в центральном управлении совпадают подобные же реформы в местном управлении (Указ 29 мая 1710 г., П. С. З., № 3381); число губерний увеличено до 10, губернии поделены на провинции с неравным числом их в каждой губернии (например, в Петербурге — 12, Москве — 9, Нижегородске — 3, Астрахань вовсе не делилась на провинции); всех их числом 47.
Провинции делились на дистрикты (старинные уезды) и управлялись воеводами. Воеводам дана подробная инструкция (П. С. З., № 3294), которой им вверена власть полицейская в обширном смысле (в том числе заботы о путях сообщения, о соблюдении религиозных обрядов, об учреждении школ, надзор за помещиками, разоряющими своих крестьян).
Степень зависимости воевод от губернаторов не была определена, что на практике отражалось полной беспорядочностью. Быть может, по мысли законодателя, обе эти власти должны быть независимы одна от другой. Из власти губернаторов и воевод выделены для двух функций отдельные ветви управления, именно:
а) для финансов земские камериры, или бухгалтеры, им подчинены земские комиссары, до 1724 г. назначаемые камер-коллегией, а с 1724 г. (по дистриктам) выборные от дворян для сбора податей и для разных ветвей полицейского управления под надзором губернатора и воевод и под отчетностью своих избирателей;
б) для судебной функции установлены сначала единоличные ландрихтеры, а потом (указом 8 января 1719 г.) коллегиальные надворные суды (всех 10) из президентов и асессоров; в больших городах (большей частью при надворных судах) установлены коллегиальные «провинциальные» суды под председательством обер-ландрихтеров и городовые судьи — в малых городах.
Здесь находим замечательную для своего времени мысль об отделении суда от администрации, хотя далеко не приведенную в действительное исполнение: губернаторы и воеводы, не вмешиваясь в производство суда, могли своим протестом останавливать исполнение решений, хотя и отвечали за неосновательный протест. На практике и власти и население постоянно нарушали принцип раздельности властей.
С реакцией 1722 г. в центральных учреждениях совпадает такая же реакция и в местных: суд вновь соединен с администрацией; в надворных судах председательствует губернатор (что, впрочем, начало практиковаться с самого открытия надворных судов), в провинциальных судит воевода с одним или двумя асессорами, которые иногда откомандировывались в отдаленные города провинции для единоличного суда[2].
Таким образом установилась совершенно бюрократическая форма управления без всякого участия местного земского элемента, что и понятно: обращаясь вместо земства к дворянству, правительство находило в провинциях лишь дряхлых и увечных, ибо прочие состояли еще на постоянной обязательной службе; городское население имело свое сословное управление.
Учреждения Екатерины II
Из всех законодательных актов Екатерины, наибольшую важность и прочность имели Учреждения о губерниях 1775 г., что и согласно с сущностью дела, потому что, по ее воззрениям, все отрасли государственного управления, кроме политических, должны заключаться в провинциях. Местные учреждения Екатерины основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном.
Губернии, уменьшенные в объеме и увеличенные в числе (каждая губерния должна была заключать в себе 30 — 40 тысяч душ), управляются наместниками или генерал-губернаторами и правителями наместничества или губернаторами; впоследствии наместники назначаемы были не на каждую губернию, а на несколько и притом не повсеместно.
Губернатор управляет при помощи наместничьего правления, которое имеет при нем лишь совещательное значение. Губерния может быть разделена на провинции, но по общему правилу делится прямо на уезды (от 20 до 30 тысяч душ); уездом управляет земский исправник, или капитан, избираемый дворянством уезда (за ним в обществе долго сохранялось прежнее наименование комиссара).
Под его председательством состоит нижний земский суд, в котором, кроме исправника, было два заседателя по выбору от дворянства; он ведал всю полицию безопасности и благосостояния в уезде. Города управляются городничими. Специальные ветви управления суть следующие:
а) Для казенного управления — казенная палата в губернии, состоящая из вице-губернатора, директора экономии, советника, двух асессоров и казначея.
б) Для дел призрения и народного образования — приказ общественного призрения (из 6 членов — по 2 выборных члена от каждого из 3 сословий).
в) Для суда установлено несколько коронных и сословных учреждений, а именно для целой губернии коронные палаты гражданского и уголовного суда (впоследствии император Александр допустил и здесь выборный элемент от дворянства) и выборные верхний земский суд (для губерний) и уездный земский суд в каждом уезде; эти суды для дворян и состоят из выборных членов от дворянства.
Для суда над крестьянами учреждаются в уездах нижние расправы и высшая инстанция для них — верхняя расправа в губернии. Суд над городскими жителями сосредоточен в магистратах.
Сверх того, в каждой губернии установлен совместный суд из выборных от всех трех сословий для решений дел неформальным порядком. Надзор над этими органами вверяется прокурорам (над администрацией) и стряпчим (над казенным управлением и судом).
Эта сложная организация упрощена императором Павлом, именно уничтожены высшие инстанции дворянских и мещанских судов и верхние и нижние расправы крестьянских судов; но как при этом крестьяне оставались бы без своих представителей в чужих судах, то император Александр I допустил выборных от крестьян в земские суды.
Так сложилось все местное управление, дожившее (после разных перемен) до реформ императора Александра II; в нем выборное начало присутствовало в судебных органах и отчасти в административных. Основной порок его состоял в исключительно сословном строе, в котором сверх того преобладало одно (дворянское) сословие; главное достоинство его — это отделение суда от администрации.
[1] В 1715 г. в уездах (кроме украинных) вовсе были уничтожены коменданты и обер-коменданты и заменены ландратами, причем уезд разделен между ними на «доли» (из 5536 дворов каждая) и затем (указом 1 июня 1716 г.) велено им жить постоянно каждому в своей доле, чтобы не отягощать жителей разъездами и постоем.
Таким образом коллегиальное управление разложилось на единоличное (при губернаторах впрочем оставалось по 2 ландрата, переменяющихся поочередно), земский элемент перешел в бюрократический, а в местном делении между губернией и «долей» не осталось ничего посредствующего.
[2] После Петра начинается сокращение учреждений, число которых казалось непосильным для экономических средств населения и отяготительным: «Вместо того, что прежде к одному правителю адресоваться имели во всех делах своих, ныне к 10, а может быть и больше», — говорил Верховный тайный совет в 1727 г.
Однако, меры 1726 и 1727 гг. вовсе не достигали своей цели — упрощения администрации: назначив воевод во все те города, где они были в московский период, правительство не уничтожило ни губерний, ни провинций, и таким образом осталась тройственная иерархия местного деления и управления, но все петровские органы коллегиального управления были уничтожены; лишь при губернаторах состояло два товарища и при вице-губернаторах — по одному.
Воеводы назначаемы были (по указу 1730 г.) на два года; в 1760 г. Сенат предписал их сменять через пять лет с правом жителей ходатайствовать о продлении этого срока.
