Около 1700 г. Петр Великий уничтожил Боярскую думу как учреждение; но совещания с боярами продолжались в так называемой Ближней канцелярии (упом. с 1704 г.), которая сама по себе была не более как личной канцелярией царя и учреждением постоянным, но съезды бояр в канцелярию — уже не учреждение, постоянно действующее.
В последующие годы, впредь до учреждения Сената, Петр, во время отъездов своих из столицы, поручал ведение дел нескольким лицам (например, в 1706 г.), но не доверял им и не полагался на них (в 1707 г. он велел, чтобы все министры подписывали дела: «ибо сим всякого дурость явлена будет»).
В 1711 г. 22 февраля, объявляя о войне с турками и собираясь уехать на театр войны, дал подобное же поручение нескольким лицам, назвав совокупность их Сенатом (термин мог быть взят как из шведского, так и из польского государственного устройства, без заимствования сущности дела).
Сенат при Петре Великом прошел 3 формы: а) в 1711–1718 гг., как регентство, вполне заменяющее царя во время его отсутствия, Сенат получил широкие полномочия: в указе 2 марта 1711 г. сказано: «Мы для всегдашних наших в сих войнах отлучках определили управительный сенат, которому всяк и их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием или смертию, по вине смотря» (П. С. З., № 2328).
Инструкция, тогда данная Сенату, определяла не постоянный круг его ведомства, а несколько временных поручений, которые надо было исполнить немедленно. Однако, ни в одном роде дел Сенат не мог проявить самостоятельности: существенной задачей его была администрация, но верховные господа — министры (управлявшие войском, флотом и иностранными делами) — распоряжались сами, обращаясь в Сенат «указами» именем царского величества, т. е. требованиями в случае надобности.
Во всяком случае Сенату принадлежала тогда вся исполнительная власть. При нем находятся по два комиссара от губерний «для спроса и принимания указов» (П. С. З., № 2321 и 2339). Сенат состоял из особых специально назначенных членов (князя М. В. Долгорукого, князя Волконского, Стрешнева, Опухтина, Мельницкого); первоначальный их выбор был очень неудачен.
б) В 1718 г., с учреждением коллегий, все административные функции Сената отходят к коллегиям; существование Сената должно бы прекратиться, но для объединения административных мер установлено общее собрание президентов коллегий и на него перенесено название Сената; этот новый Сенат является опять не постоянно действующим учреждением, а временным собранием президентов, которое составляется в случае, кто из них не может решить дела в коллегии.
Собственное ведомство сената, независимо от доклада из коллегий, состояло в предметах, не подлежащих ни одной коллегии; но так как система коллегий обнимала (и должна была обнимать) все отправления государственной жизни, то на долю Сената не осталось почти ничего (известия о моровой язве, о нападении неприятелей, «каких припадков»); впрочем, Сенат баллотирует в высшие чины.
в) В 1722 г. Петровский сенат переходит в 3-й фазис: в указе 12 января (П. С. З., № 3877) Петр сам осуждает прежнее устройство Сената, говоря: «Сие, сначала несмотря учинено», а именно: президенты коллегий и так обременены своими прямыми обязанностями и притом не могут надзирать сами над собою.
Сенат должен был получить свой собственный состав, независимый от коллегий, однако далеко не вполне: президенты военной, адмиралтейской, иностранной и берг-коллегий остались его членами. Законодательная функция (но не законосовещательная) теперь прямо воспрещена ему. Непосредственным административным органом он перестал быть с устройством коллегий.
Сенату, по-видимому, остался только контроль над прочими органами администрации. Ревизион-коллегия (ведомство финансового контроля) была уничтожена; ее роль передана Сенату. В отношении к судебным коллегиям надзор выражался в том, что в Сенат могут быть поданы как частные, так и апелляционные жалобы на коллегии, для чего учреждена при Сенате должность генерал-рекетмейстера[1].
В отношении же к прочим коллегиям ему мог бы принадлежать надзор, если бы в то же время не была учреждена особая охранительная власть, простирающаяся и над самим Сенатом.
В один год с учреждением Сената установлены фискалы (т. е. система тайного надзора); окончательная организация этому учреждению дана в 1717 г.; при юстиц-коллегии находится обер-фискал, назначаемый Сенатом и ему подсудный; при обер-фискале — 4 помощника, из них двое от купечества, «дабы могли тайно ведать купеческое сословие»; в губерниях и провинциях были провинциал-фискалы, в городах и «у всякого дела» — фискалы; впоследствии учреждена должность генерал-фискала, назначаемого государем[2].
Сам Сенат подлежал наблюдению сначала генерал-ревизора (Зотова), затем (в 1720 г.) обер-секретаря, в 1721 г. — обер-офицеров гвардии, которые могли арестовать сенаторов и по песочным часам наблюдали время, назначенное Сенату для того или другого дела. Впрочем, эта мера была принята временно, пока не будет выбран государственный фискал.
Взамен этого при новом преобразовании Сената, в 1722 г. учреждена прокуратура (П. С. З., № 3978 и 3979), которой подчинена и система фискалов; это — управление над управляющими, или «полиция над администрацией» (говоря словами Ф. М. Дмитриева).
При Сенате состоит генерал-прокурор — «око наше»; он наблюдает, чтобы «сенат должность свою хранил»; он имеет власть останавливать своим veto всякое решение Сената; он начальствует над сенатской канцелярией и наблюдает за исполнением решений Сената.
И сам Сенат и частные лица (Миних) поняли должность генерал-прокурора как начальство над Сенатом и власть вице-императорскую. Генерал-прокурору подчиняются обер-прокурор при Сенате (его помощник) и прокуроры при коллегиях.
Впоследствии прокуратура (исчезнувшая при учреждении тайного совета, но потом восстановленная) перешла в особую, чрезвычайно важную ветвь администрации (Министерство юстиции, финансов и внутренних дел). С учреждением прокуратуры роль Сената становится ничтожной.
Верховный тайный совет, кабинет и другие высшие учреждения. Петровский сенат отнюдь не имел прежнего значения Боярской думы, не был учреждением политическим, о каковом учреждении гениальный преобразователь России хотя и думал, но не очень нуждался.
Преемники его почувствовали в нем нужду: в 1726 г. учрежден Верховный тайный совет (П. С. З., № 4830), против чего Сенат протестовал, но напрасно, ибо он сам и прежде политической роли не имел. Верховному тайному совету принадлежало обсуждение вопросов внешней политики, законодательства и контроль над администрацией и судом[3].
Уже и при Петре Великом существовал «тайный совет» (сначала не в виде организованного учреждения, но под этим именем), т. е. совещание с министрами (президентами трех «государственных» коллегий и некоторыми другими лицами) преимущественно о делах внешней политики; члены этого тайного совета все были и сенаторами.
Затем указом 1720 г. 13 февраля тайный совет установлен как учреждение с определенным составом (канцлер, подканцлер и действительные тайные советники). Петр, однако, находил, что это недостаточно и намеревался устроить такую коллегию, которая бы «смотрела», что исправить, отменить, отставить, вновь сделать, т. е. законодательное и высшее правительственное учреждение.
При Петре и после него составлялись не раз проекты такого высшего учреждения как иноземными теоретиками, так и русскими практиками (Курбатов). Императрица Екатерина указом 8 февраля 1725 г. осуществила эту мысль (но в иной форме): прежнему тайному совету придана определенная организация и более широкая компетенция. Совет получил добавочный титул: «верховный».
Он состоял из определенного (ограниченного 6–8) числа членов по назначению императрицы; председателем его был правящий государь. Это напоминает состав Боярской думы, но с существенными отличиями, именно: малочисленностью и случайностью состава (что дает совету вид олигархии).
Совет не есть самостоятельное учреждение, отдельное от верховной власти (не есть «особливое коллегиум»), а вспомогательное учреждение (подобно Боярской думе) при верховной власти («ее Величеству на облегчение служит»); отсюда:
а) сфера его действий простирается на все предметы, которые может непосредственно ведать сама верховная власть («где власть монарха действует непосредственно»); таковы главным образом: внешняя политика, законодательство, назначение новых налогов («новые подати… имеют быть определены в верховном тайном совете»), высший контроль над административными органами и особенно финансовым ведомством, назначение высших должностных лиц (членов сената, синода, коллегий, губернаторов, архиереев и пр.); пожалование чинами и имениями; в сфере судебной пересмотр дел по жалобам на высочайшее имя на окончательные решения сената и коллегий (что, однако, называлось тогда «апелляцией»), надзор за действиями судов (волокитой) и право помилования.
Но так как носители верховной власти могли, по собственному желанию, заниматься и всякими (низшими) родами дел, то и совет фактически ведает иногда разные ветви администрации и суда непосредственно (ему подчинена медицинская канцелярия и соляная контора). — Таким образом, компетенция главы государства и совета совершенно совпадают.
Но б) это не два органа, рядом стоящих, а один: совет не имеет никакой собственной власти (подобно думе); он действует только именем государя.
Единственное отличие от старой думы заключается в том, что императрица обещается, что она не будет принимать никаких «партикулярных доношений» помимо Верховного тайного совета: но это относится только к частным доносам и не имеет значения ограничения ее власти вообще; точно так же, если императрица решает дела, по которым возникло разногласие в Верховном тайном совете, то из этого не следует, что дела, решенные единогласно, не требуют ее утверждения.
Верховный тайный совет может издавать законы (под санкцией государя), но государь может дать указ и без Верховного тайного совета. Совет может пожаловать имение, но государь жалует без совета.
Вообще в учреждении Верховного тайного совета не содержится ограничений верховной власти государя, и оно совершенно отличается от кондиций, предложенных императрице Анне в 1730 г., именно, во-первых, тем, что это были «кондиции», т. е. юридически обязательные нормы (ограничительные условия), во-вторых, они были и гораздо шире полномочий Верховного тайного совета (простираются на личные отношения правящего государя).
В 1730 г. Верховный тайный совет уничтожен императрицей Анною, но взамен его явился отчасти с подобным значением Кабинет (1731 г.). Кабинет состоял из 3 членов; с 1735 г. акты, подписанные всеми членами кабинета, сравнены с высочайшими указами[4].
Потом идет непрерывный ряд подобных же высших учреждений под другими наименованиями: конференции министров (при Елизавете), совета при Высочайшем дворе (при Екатерине II), непременного совета (при Александре I), пока этот вид учреждений не установился в нынешнем «государственном совете».
Сенат при Верховном тайном сове те и К абинете. Ясно, что была постоянно сознаваема потребность высших государственных установлений, которой удовлетворяла прежде дума, но для которой вовсе не создан Сенат (такое значение, как мы увидим сейчас, он имел лишь случайно при Елизавете).
Сенат, при Верховном тайном совете, именуемый уже не правительствующим, а управительным (как вначале и при Петре) и высоким, становится одной из коллегий, непосредственно подчиненных Верховному тайному совету; наравне с ним стоят коллегии: военная, адмиралтейская, иностранная и духовная (Синод); сенату подчинены собственно гражданские (судебные и административные коллегии), которые таким образом нисходят на 3-ю степень государственных учреждений (такая система, впрочем, слагалась уже и при Петре).
В царствование императрицы Анны, т. е. при существовании Кабинета, Сенат, однако, получает несколько большее значение, часто действует в смешанном составе с Кабинетом и обнимает все ветви управления; он разделен на 5 департаментов (духовных дел, военных, финансовых, судебных и торгово-промышленных), не разрушавших, впрочем, общей цельности Сената, потому что дела решались общим собранием. Но в существе всеми делами управлял Кабинет.
Елизаветинский сенат стоит на апогее прав и значения Сената в целой его истории: он становится, действительно, высшим политическим учреждением, ведающим в то же время все отрасли государственной деятельности.
Такая роль утвердилась за ним фактически, именно, как объясняет Екатерина II, «неприлежанием к делам некоторых моих предков. Сенат установлен для исполнения законов, ему предписанных, а он часто выдавал законы, раздавал чины… деревни и утеснял прочие судебные места».
Действительно, в эту эпоху Сенату принадлежит несколько законодательных актов, и все коллегии обратились в его канцелярии. Лишь в конце царствования Елизаветы Сенат уступил значительную долю своей власти Конференции.
Сенат Екатерининский. Екатерина II, считая необходимым отнять у сената его политическое значение, обратила его в центральное административно-судебное учреждение (Указ 1763 г., П. С. З., № 11989); он разложен на 6 самостоятельных департаментов (с правом окончательного решения дел в каждом); из них 4 в Петербурге, 2 — в Москве (1-й департамент ведает «государственные внутренние и политические дела», т. е. финансы, народную экономию и секретные дела, 2-й — судебные дела, 3-й — дела привилегированных провинций Малороссии и Остзейского края, 4-й — военные дела, 5-й — местно-административные, 6-й — местно-судебные дела).
В каждом департаменте дела решаются единогласно; при разногласии переносятся в общее собрание (в котором впоследствии император Павел в 1797 г. допустил решение по большинству голосов).
С учреждения о губерниях 1775 г., когда прежние коллегии закрыты, сенатские департаменты должны были обратиться в коллегии (коллегиальные министерства); однако, военные коллегии и коллегия иностранных дел не только уцелели, но опять стали в равное положение с Сенатом; в остальных ведомствах над Сенатом господствует власть генерал-прокурора, превратившаяся из охранительной власти в административную.
Сенат Александровский. В 1802 г. последовало первое учреждение министерств. Император Александр хотя потребовал от Сената точного определения его прав, но, не найдя его в ответе Сената, передал все управление министрам, а за Сенатом оставил значение высшей судебной инстанции: из 9 департаментов один первый остался административным.
Таким образом в XVIII и XIX вв. под именем Сената разумеются совершенно различные учреждения, последовательно сменявшие одно другое. Но утвердившееся, наконец, за ним значение высшей судебной власти сообщило ему непоколебимую твердость и громадное значение в государстве.
[1] Первоначально сенатский секретарь, а с 1722 г. рекетмейстер, был только органом для приема прошений на Высочайшее имя, так как апелляция не шла дальше юстиц-коллегии (и др. коллегий); государь, если находил просьбу уважительной, «подписав» ее, передавал на рассмотрение Сенату, будучи сам обременен массой других дел.
Впоследствии перенос дел от коллегий в Сенат сделался обычной апелляцией, и рекетмейстер стал органом при Сенате, т.е. принимал (или отвергал) прошения и частные жалобы, принятые предлагал Сенату для рассмотрения.
В 1740 г. была учреждена должность «рекетмейстера при Высочайшем дворе» с правом принимать жалобы на самый Сенат, но просуществовала всего несколько месяцев, ибо человек, назначенный и на этот важнейший пост, оказался взяточником и был арестован; даже прежнее учреждение прекратило было свое существование, но восстановлено императрицей Елизаветой и продолжало существовать и при Екатерине II.
[2] Дальнейшая судьба учреждения фискалов такова: почти все, стоявшие во главе его (Нестеров, Мякинин, Косой), а равно многие провинциал-фискалы, подверглись суду и жестоким наказаниям за вымогательство, превышение власти, определение в состав фискалов первостепенного купечества (как одно из средств угнетения и вымогательства у богатых людей), а также воров и т.п.
В народе это печальной памяти учреждение возбудило великую ненависть (не принося пользы и государству), а потому Верховный тайный совет фактически отменил его в 1729 г. (через увольнение наличных фискалов без назначения новых). Остались фискалы «для купецких дел», фискалы в Остзейском крае и военные фискалы. Следы учреждения тянутся, впрочем, еще в царствование Анны Иоанновны.
[3] Что касается до действительного исполнения Верховным тайным советом его миссии в кратковременный период бытия этого учреждения, то, нужно отдать ему справедливость, он сделал немало полезных государственных мероприятий (особенно по сравнению с последующим периодом бироновщины), а именно: им даны Устав вексельный 1729 г., Устав соляной 1727 г., Указ об улучшении внутренних дел государства 9 января 1727 г. (произведший «неописанную радость в народе», по словам С.М.Соловьева), сокращение излишних органов центрального управления (уничтожение главного магистрата, подчинение штатс-конторы камер-коллегии, освобождение населения от лишних и тяжелых налогов (отмена всяких сборов в Малороссии вопреки пунктам Б.Хмельницкого, отмена «конвойных и убогих» денег), вольная продажа соли, смягчение суровых законов Петра Великого о заповедных лесах (Указ 23 декабря 1726 г.) и уничтожение вальдмейстеров и их контор, уничтожение Преображенской канцелярии (этой знаменитой арены пыток и тайных казней, составляющей темное пятно на памяти Петра) 4 апреля 1729 г.; смягчение участи и полное восстановление прав политических преступников, наказанных при Петре I (например, Абр. Лопухина и его соучастников).
Отношения Верховного тайного совета к Сенату (жалобы на «утеснения» сената советом) обыкновенно оцениваются не по надлежащей мерке: верховная власть (которой участником был совет) не может вступать в споры о правах ни с какими административными и судебными учреждениями (каковым был всегда Сенат, за исключением кратких периодов регентства при отсутствии государя).
[4] Впрочем, Кабинет есть не более, как личный совет при государе (наименование и предмет, им означаемый, идут от времен Петра Великого). Когда императрица Елизавета, по восшествии на престол, тотчас уничтожила Кабинет, то это означает только, что лица, составлявшие его, были удалены от дел.
Но та же императрица опять образовала свой кабинет из других (более угодных ей) лиц, который, по словам Панина, сделался «злоключительным интервалом между государем и правительством».
Однако, императрица Елизавета не находила уже возможным управлять только при помощи личного кабинета и, сообщив Сенату значительную часть политической власти, в то же время учредила Конференцию (из 4 членов), сначала только для обсуждения «важных иностранных дел».
Но затем к концу царствования Елизаветы (с 1757 г.) ведомство Конференции расширено на все «весьма важные государственные дела»; в качестве учреждения, ведающего и важнейшие внутренние дела, Конференция вступила в коллизию с Сенатом.
Императрица Екатерина II, подобно Петру I, не нуждалась в воспомогательных политических учреждениях, будучи сама энергической и талантливой правительницей, а потому проекты, представленные ей в начале царствования (графом Паниным) об учреждении «императорского совета» (из 6 лиц), как верховного места «лежисляции или законодания, из которого, яко от единого места, истекать будет собственное монаршее изволение», ею были отвергнуты.
О значении проектов Панина исследователи разногласят: проф. Щеглов видит в них ограничительные тенденции, навеянные шведским образцом олигархии; г. Чечулин, напротив, не усматривает в них ни того ни другого. Проектированное учреждение весьма напоминает Верховный тайный совет, чего именно императрица не желала.
Образованный ею в 1768 г. совет при Высочайшем дворе, благодаря личности государыни, никогда не имел значения не только Верховного тайного совета, но и Конференции. Совет учрежден по случаю войны с Турцией, и потому в его компетенцию входило только «все то, что касается до нынешней войны как по политическим делам, так и военным». Он уцелел и после войны, но имел значение лишь совещательного органа преимущественно по делам внешней политики.
Хотя императрица обыкновенно предлагала на рассмотрение совета и важнейшие акты внутреннего законодательства, но самые эти акты исходили от нее и в совете могли получать лишь незначительные редакционные поправки; равным образом, административные меры совета исходят обыкновенно из инициативы самой государыни; поэтому надо признать правильным выражение указа 1801 г., что совет «носил одно имя государственного установления без ощутительного влияния на дела общественные».
Однако, достойно внимания, что совет, тем не менее, не был уничтожен ни самой Екатериной, ни ее преемником, столь ревниво оберегавшим личную власть государя, ни при Александре I, который в первые годы царствования, стремясь к широким реформам, окружил себя близкими и сочувствующими людьми (так называемыми comité de salut public) и только через них мог надеяться на беспрепятственное осуществление горячих молодых стремлений.
Тем не менее и он не только удержал совет, но и преобразовал (1801 г.), наименовав его непременным, или постоянным, в ознаменование того, что это есть твердое законодательное учреждение, а не явление, вызванное минутной волей государя или временной потребностью.
Совету дан наказ с обозначением его функций, причем оказывается, что, хотя совет наименован (подобно предшествующим подобным учреждениям) «местом при особе государя для рассуждения и уважения дел государственных»; но есть установление отдельное как от власти верховной, так и от подчиненных органов управления и суда.
Его положение среди других государственных учреждений обозначено (хотя и не вполне удачно), как органа главным образом законосовещательного: он не может издавать «от себя и своего имени никаких указов», но обсуждает все проекты законов.
Он, по-видимому, не должен вмешиваться ни в суд, ни в администрацию; но во вторую половину своего существования (1805–1809 гг.) совет постепенно опять пришел к роли администратора и судьи во многих случаях, именно когда приходилось применять и истолковывать им же составленные законы.
Ближе функции совета определяются устройством его канцелярии, которая разделена на 4 отделения: 1) иностранное и коммерческое; 2) военных дел; 3) гражданских и духовных и 4) государственного хозяйства; хотя все названные здесь дела подлежат совету лишь с точки зрения законодательной, а не текущей администрации, но так можно заключать лишь по идее этого учреждения; в действительности же (как сказано) совет часто выходил из этих рамок в сферу администрации и суда.
Лишь в половине царствования императора Александра I, по плану Сперанского, осуществлено, наконец, учреждение чисто законодательное, без примеси, с одной стороны, политических (верховных) функций, с другой — административных и судебных; идея XVIII в. о разделении властей нашла здесь себе применение в том смысле, что верховная власть (самодержавие) остается неделимой, а подчиненные высшие учреждения распределяют между собой три главных функции: судебную (сенат), исполнительную (министерства) и законодательную (государственный совет, образованный 1 января 1810 г.).
Этим окончательно устраняется старинная система органов, разделяющих с верховной властью все ее действия (дума, сенат, верховный тайный совет, кабинет, конференция).
