Управление в России заключает в себе два момента: управление верховное, выполняемое лично монархом, и управление подчиненное, принадлежащее отдельным правительственным учреждениям.
Правительственные учреждения помогают монарху также и в делах верховного управления, но там характер их деятельности вспомогательный; в подчиненном же управлении деятельность названных учреждений получает вполне самостоятельное значение.
Положение это ясно вытекает из ст. 10-й нов. О. з., в которой говорится, что в управлении верховном власть императора действует непосредственно; “в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется им, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем по его повелениям”. Это подчиненное управление в свою очередь делится на высшее и низшее – подчиненное.
К высшим правительственным учреждениям принадлежат: департаменты и присутствия Государственного совета, Правительствующий сенат, Святейший синод, Комитет финансов, Опекунский совет, Совет министров, Военный совет, Адмиралтейств-совет. Из приведенного перечисления видно, какой сложный аппарат представляет собой высшее управление в России.
После 17 октября в области гражданского общего управления центральное и господствующее место занимает Совет министров; в области военной и военно-морской се ним в известной мере конкурируют советы Военный и Адмиралтейств, равно как и Синод в области управления духовного; Сенату принадлежит власть высшего надзора над некоторыми должностными учреждениями и лицами.
Департаменты и особые присутствия Государственного совета
Департаменты[1]. В составе Государственного совета состоят два департамента: департаменты образуются из председателей и членов, ежегодно назначаемых высочайшей властью из числа членов Государственного совета по высочайшему назначению. Ведению Первого департамента подлежат:
1) дела об учреждении заповедных имений;
2) дела об утверждении в почетных достоинствах (княжеском, графском и баронском) и о передаче дворянами фамилий, гербов и титулов;
3) дела, поступающие из Правительствующего сената;
4) дела об ответственности за должностные преступные деяния, совершенные членами Г. совета и Думы, а также председателя Совета министров, министров, главноуправляющих отдельными частями, наместников и генерал-губернаторов и о предании суду за преступления по должности прочих высших чинов, занимающих должности первых трех классов;
5) дела об употреблении имуществ или капиталов, пожертвованных казне, земству, городу или какому либо обществу, учреждению и т. п., если употребление этих пожертвований, сообразно указанному жертвователем назначению, сделается, по изменившимся обстоятельствам, невозможным.
Ведению Второго департамента подлежат:
1) кассовый отчет министра финансов;
2) годовые отчеты Государственного банка и государственных сберегательных касс и некоторых кредитных государственных установлений;
3) дела о разрешении постройки частных железных дорог, если не требуется ассигнования средств из казны, а равно дела об устройстве подъездных путей в тех случаях, когда для того требуется высочайшее разрешение;
4) разные другие незначительные по своему содержанию вопросы.
Дела вносятся в департаменты министрами. Постановления департаментов по всем указанным вопросам, если дело разрешается по существу, представляются на благоусмотрение монарха.
Особые присутствия. Особых присутствий также два[2].
Первое особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев состоит из назначаемых высочайшей властью четырех членов Совета по высочайшему назначению, с возложением на одного из них, по высочайшему усмотрению, обязанностей председателя. На это присутствие распространяются права, установленные для департаментов Государственного совета.
Вторым присутствием является особое Присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Правительствующего сената. Оно состоит из председателя и четырех членов, назначаемых высочайшей властью из числа членов Совета по высочайшему назначению и сенаторов[3].
Присутствие не входит в обсуждение дела по существу, а рассматривает лишь, имеются ли в решении департаментов Сената настолько важные нарушения закона, чтобы вопрос мог перейти на новое рассмотрение общего собрания Сената. Заключения присутствия представляются на благоусмотрение монарха.
Комитет финансов
Комитет финансов есть высшее совещательное учреждение по делам государственного кредита и финансовой политики. Комитет финансов состоит из председателя и членов, назначаемых по высочайшему усмотрению. Кроме того, в состав комитета входят на правах членов: председатель Совета министров, министр финансов и государственный контролер. На комитет возлагается:
1) обсуждение времени и условий совершения государственных займов;
2) обсуждение в порядке управления других дел, касающихся государственного кредита, а также вопросов денежного обращения, и
3) предварительное, с высочайшего соизволения, рассмотрение дел по финансовой части, подлежащих разрешению в законодательном порядке.
Суждения комитета представляются на высочайшее благовоззрение.
Опекунский совет
Опекунский совет представляет собой высшее совещательное учреждение по делам специальной монаршей благотворительности (ведомство императрицы Марии). Ввиду указанного специального характера О. совет может получать повеления не только от императора, но и императрицы.
Совет состоит под председательством главноуправляющего “ведомством императрицы Марии” из неопределенного числа почетных опекунов, назначаемых высочайшей властью. О. совет действует в составе двух присутствий – Петербургского и Московского. Присутствия, однако, не делят совета, который рассматривается действующим как одно целое.
Присутствия эти не образуют постоянных секций с определенным составом. Состав присутствий определяется фактическим пребыванием почетных опекунов в Петербурге и в Москве, причем член О. совета, находясь временно в одном из названных городов, может заседать в соответственном присутствии. Дела, превышающие личную власть совета, представляются на благоусмотрение императора.
Св. Правительствующий синод
Согласно О. з. ст. 65, Синод является учреждением, содействующим императору в делах управления православной церкви. Синод представляет собой коллегию из членов постоянных и временных, одинаково назначаемых высочайшей властью большей частью из числа епископов, хотя нет юридических препятствий и к тому, чтобы члены Синода назначались из среды высшего белого духовенства. Постоянные члены иначе именуются “присутствующими”.
Председательствование возлагается на архиепископа (митрополита С.-Петербургского). Управляющие духовными округами (епархиями) епископы во время нахождения в числе членов Синода не освобождаются от обязанностей по управлению епархиями.
При Синоде находится обер-прокурор, который является представителем названной коллегии в других высших государственных установлениях и обладает правами министра. При Синоде имеется, кроме того, целый ряд учреждений бюрократического характера, под начальством обер-прокурора образующих специальное министерство, известное под именем ведомства православного исповедания.
Военный Совет
Военный совет состоит под председательством военного министра из членов по высочайшему назначению. Круг ведомства его весьма разнообразен; между прочим ему принадлежит право обсуждения постановлений по строевой, технической и хозяйственной частям, а также и положений и наказов учреждениям и должностным лицам[4].
Суждения совета по этим вопросам подносятся на высочайшее благоусмотрение; но наряду с этим по целому роду дел, преимущественно хозяйственного характера, совет обладает самостоятельной властью.
Адмиралтейств-совет
Адмиралтейств-совет есть учреждение подобное Военному Совету в применении к военно-морскому управлению. Председательствует в А.-совете морской министр, заседают члены по высочайшему назначению. Круг ведомства в существенных чертах сходен с компетенцией В. совета. К особенностям между прочим принадлежит право рассмотрения дел о морских призах.
[1] Учреждение Гос. совета, ст. 66-95.
[2] Ibid. ст. 96-107.
[3] Св. зак., т. I, ч. 2, книга 3.
[4] С. з., ст. 96.
