Поскольку органом административной юстиции является у нас в той или другой мере только Сенат, административная юстиция остается в России, по удачному выражению проф. Тарасова, “как бы куполом без здания и фундамента”.
По его же словам, у нас есть только “подобия” низших органов административной юстиции. Это – различные смешанные присутствия: присутствия по городским и земским делам, присутствия по фабричным и горнозаводским делам, училищные советы и т. д.
Существенным их недостатком является участие в их составе непосредственно заинтересованных представителей правящей власти. Во главе их стоит большей частью губернатор (в училищных советах председательствует предводитель дворянства).
В составе присутствия преобладают представители административного ведомства. Не обладая, таким образом, независимостью, смешанные присутствия не удовлетворяют самому коренному условию целесообразного устройства административной юстиции.
Судебная ответственность должностных лиц
Посредством хорошо организованной административной юстиции гражданин может добиться отмены незаконного распоряжения правящей власти. Но одна эта отмена не всегда может его достаточно удовлетворить.
Отменой незаконного распоряжения еще не устраняется тот ущерб, иногда материальный, иногда и не возместимый в деньгах, который он понес от незаконной меры. В этом отношении известной гарантией для нарушенных интересов граждан является судебная ответственность должностных лиц.
В административной юстиции мы имеем способ судебного обжалования актов управления. Здесь протест гражданина направляется против административного распоряжения.
Личность чиновника, сделавшего это распоряжение, его мотивы, его вина не играют здесь существенного значения. Напротив, при судебной ответственности должностных лиц объектом протеста является именно данное должностное лицо; его побуждения, его вина выступают на первый план.
При разумной постановке административной юстиции можно добиваться отмены любого незаконного распоряжения правящей власти. Но нельзя установить ответственности должностных лиц за всякое незаконное действие. Незаконность может произойти не только от злого умысла, но и от неправильного толкования закона.
Между тем нельзя лишить должностных лиц, призванных к применению закона, свободы толковать закон. Нельзя их превратить в машину. Ответственность должна начинаться лишь при наличности вины у должностного лица, когда он умышленно, по корыстным или иным личным видам, или, по крайней мере, неосторожно, по нерадению и неосмотрительности, нарушает закон.
Административная гарантия
Правильной постановке ответственности должностных лиц долгое время препятствовал институт так называемой административной гарантии. Так называлось требование, чтобы на судебное преследование должностного лица предварительно испрашивалось разрешение его начальства по службе. Эта административная гарантия первоначально установилась во Франции в эпоху революции 1789 г.
Революционные деятели пытались таким образом оградить молодую администрацию от вмешательства судов, в которых были еще сильны старые традиции. Институт административной гарантии просуществовал во Франции до 1870 г., когда последовала отмена всех законов, так или иначе затруднявших судебное преследование чиновников. С половины семидесятых годов нет более административной гарантии для должностных лиц и в Германии.
Но у нас предание суду за преступления должности продолжает до настоящего времени зависеть от усмотрения начальства. Должностные лица административных ведомств, определяемые к должностям губернскими властями, а также полицейские урядники, сотские, десятские и все вообще полицейские служители, предаются суду по постановлениям губернских правлений; определяемые министерствами-по постановлениям, утвержденным министром, и, наконец, определяемые Высочайшей властью – по постановлениям первого департамента Сената.
Система административной гарантии должностных лиц осуждена наукой административного права: она несправедлива, “потому что действительность закона и справедливость суда обеспечиваются только равенством их для всех, а следовательно, и для лиц, облеченных должностной властью”.
Она “не нужна потому, что начальство преступного чиновника не может и не должно укрывать его, даже во имя своей административной независимости и своих административных интересов; а невинного чиновника сумеет отличить без постороннего вмешательства сам суд, снабженный для этого всеми средствами человеческого ведения и разумения” (проф. Тарасов).
