Отношения центрального управления к местному, как видно из существования областных приказов, были неопределенны и неясны: как в центральном правительстве могли быть областные учреждения, так и в областях могли быть наместники с судом боярским, т.е. с властью центрального правительства.
История Московской провинции (уезда).
Уезд Московского государства составился или из прежних частей земли – пригородов (1-го периода), или из целых земель, присоединенных к новому государству, или из завоеванных нерусских территорий. Отсюда и наименования провинции различны: уезд, земля, царство.
Первоначальные условия присоединения земель оставляли провинции почти в их прежней целостности; отсюда неравенство московских уездов, из которых некоторые заключали в себе один город с пригородами; другие состояли из нескольких городов с одним главным.
Но цельные земли потом постепенно подвергались разложению на их составные части, которые становились непосредственными провинциями государства; более значительные волости выделялись в особое управление. Наконец, были созданы и искусственные единицы: станы, трети, четверти которые, впрочем, имеют мало значения в истории провинции.
К концу XVI в. понятие уезда взяло перевес над единицами более крупными (землями) и более мелкими (волостями); границы уездов определены межевщиками (Федотов-Чеховский, 1, № 83). При первоначальном присоединении земли сохраняли некоторую самобытность: так, в Новгородской земле и после присоединения суд, военная повинность и финансы были оставлены отдельные; как правило, присоединенным землям оставлялось и их обычное право и законы.
Но тотчас принимались меры относительно состава населения провинций: высшие классы старого населения выводились, а взамен его вводилось новое или из центра государства, или из других новых провинций.
В 1478 г. из В. Новгорода выведено более 100 семей детей бояр и купцов, которые были поселены во Владимире, Муроме, Нижнем Новгороде и др.; вскоре еще более 7000 семей переселено оттуда же в Низовую землю; на место выселенных помещены московские дети боярские; подобные же выводы произведены в 1484, 1487 и в 1488 гг., когда было выведено 7000 житьих людей, ав 1489 г. – остальные житьи люди.
В 1510 г. вел. князь Василий “лутчим людей (псковичам) веле ехати к Москве жити”. В 1489 г. “воеводы вел. князя развели Вятку всю” (по другим известиям – лучших людей); переселенцы помещены в Боровске, Алексине и пр. Герберштейн пишет: “Для того, чтобы рязанцы не сделали когда-нибудь восстания, великий князь распределил значительную их часть по разным колониям; этим обессилено было все княжество”.
Население восточных царств выводилось в меньших размерах, зато внутрь их вводились военные колонии. Составом провинции и ее населения определяется история местного управления.
История местного управления делится на три эпохи: а) время действия системы кормления, т.е. управления через наместников и волостелей (до середины XVI в.); б) время действия самоуправления (от середины XVI в.); в) время действия приказно-воеводского управления в соединении с самоуправлением (XVII в.).
а) Система кормления.
По присоединении нового удела или княжества взамен прежних князей назначались наместники с властью аналогичной прежней княжеской, имеющей тот же вотчинно-государственный характер. Назначение наместником именуется “пожалованием” (“пожаловал есми гор. Володимиром” – ак. ист., 1, № 110).
Такое пожалование могли получить в бывшем своем уделе и прежние местные князья (например, ростовские). С подобной же властью получали провинции служилые цари татарские (в Кашире и Касимове).
В последних случаях (при пожаловании князей и царей) власть правителя передавалась иногда преемственно лицам одной и той же семьи (примером может служить кормление Мещерой в роде Протасьевых от начала XV до XVI в.; см. ак. юрид., № 161); но такое преемство власти не есть, однако, наследственность: пожалование каждый раз зависит от воли царя.
В большей части других случаев пожалование наместничеством было краткосрочное (до трех лет). Частный характер власти ограничивался соучастием в управлении одним городом двух наместников или в волости двух волостелей (Суд. 1497 г. ст. 65).
Цель назначения наместника двоякая: частная – кормление и государственная – управление (в 1499 г. один из костромских наместников, Захарьин, жаловался Иоанну III, что в Костроме ему с другим – боярином Судимонтом – “сытому не быть” и затем был переведен во Владимир).
Но провинции отдавалась не в полное частное пользование: корм был определен таксой в установленных грамотах для каждого уезда и в книгах центрального правительства (Суд. цар., 26). Он состоял из “въезжего корма” (при въезде наместника на кормление), периодических (натуральных или денежных) поборов два или три раза в год (на Рождество, Пасху и Петров день), пошлин торговых (с иногородних купцов), судебных брачных (“выводной куницы”).
За превышение таксы корма наместнику угрожает наказание. Состав подчиненных органов наместничьего управления также носит частно-государственный характер: наместник отправляет суд через холопов – тиунов и доводчиков, между которыми делит станы и деревни уезда, но ответственность за их деятельность падает на него самого.
Число тиунов и доводчиков, а так же и срок их службы определяется уставными грамотами (см. Белоз. уст. гр. 1488 г., ст. 3 и 5); законом определяется, чтобы они при разъездах по уезду не отягощали население лишним лошадьми и людьми и долговременными остановками (там же, 4), чтобы не брали своих поборов на месте – в станах, а получали в городе из рук сотского.
Не всем наместникам предоставлялась одинаковая компетенция: были наместники “с судом боярским” и “без боярского суда” (Суд. 1497 г., ст. 38 и 43); первые решали дела по холопству (укрепление и освобождение) и уголовные окончательно, вторые обязаны были отсылать их к докладу в Москву. На неправильные действия наместника населению дается право жалобы вел. князю.
Район власти наместника простирается не на все составные части уезда: лица обеленные (служилые люди, церковные учреждения, “слободы” и дворцовые вотчины) обычно освобождаются от власти наместника полностью или частично. Эти так называемые на Западе иммунитеты, а в Московском государстве тарханы были уничтожены лишь в XVI в., но далеко не полностью.
Главное значение наместничьего управления заключалось в при ведении провинции в связь с государством, а не во внутреннем управлении провинцией. Для последней цели в каждом уезде была своя выборная система органов самоуправления, такая же, как и в 1-м периоде: сотские и старосты; иногда в провинцию подолгу не назначались наместники, между тем управление шло; так, в Двинской земле в 1538-1541 гг. не было наместников, “а были соцкие, и жалованные грамоты и всякие указы и судебники присыланы на их имя” (Двин. лет.).
И при наличии наместников управление налогами и полицией находится в руках выборных (см. Двин. грам. 1397 г., ст. 1 в Уст. Онежской грам. читаем: скоморохов “старосты и волостные люди вышлют вон”). Они же участвуют в суде вместе с наместником; “наместником и их тиуном без соцких и без добрых людей не судити суд” (ак. арх. эксп., I, 123; ср. Суд. 1497 г., ст. 38 и Суд. цар., ст. 62); протоколы суда пишутся земским дьяком (Суд. ц., там же). В подразделениях провинции были выборные подчиненные органы (пятидесятские, десятские).
б) Земское самоуправление XVI в.
В XVI в. провинции до некоторой степени уже срослись с государством, а в самом государстве сознается уже потребность чисто государственного управления. Это привело сначала к учреждению специальных органов самоуправления наряду с наместниками (губные учреждения), а потом – к полной отмене наместничьей власти и к введению общего земского самоуправления (земские учреждения).
Губные учреждения. Кормленщики, преследуя свои частные цели, не обращали внимания на благоустройство провинции, а выборные власти были стеснены в своих действиях присутствием власти наместника; тогда количество преступлений, особенно разбоев, возросло до крайней степени (“сами меж себя без нашего ведома обыскивати и имати разбойников не смеете”, – пишет вел. князь жителям провинции – см. Белозер. губн. грам. 1539 г.).
Тогда, по просьбе самого населения, с 30-х гг. XVI в. в каждом уезде устанавливаются выборные губные власти для преследования разбойников и суда над ними. Хотя правительство (боярская дума) предприняло это учреждение как общую меру для всего государства, введение ее в отдельной провинции обусловливалось просьбой самого населения и получением на то грамоты.
Население многих провинций встретило мысль правительства с большим сочувствием и смотрело на эти учреждения как на величайшее благодеяние: “тоя же зимы (1541 г., говорит псковский летописец) бысть жалование государя нашего великого князя Ивана Васильевича всея Руси до всей своей Русской земли, млада возрастом 11 лет и старейша умом: до своей отчины милосердова показа милость свою и нача жаловати, грамоты давати по всем городом большим, и по пригородам и по волостем, лихих людей обыскивати самым крестьяном межу себя по крестному целованию, и их казнити смертною казнию, и не водя к наместником и к их тивунам лихих людей-разбойников и татей.
И бысть наместником по городам нелюбка велика на христиан. А Псковичи такову грамоту взяша и начаша псковские целовальники и соцкие судити лихих людей на княжи дворе в судницы над Великою рекою, смертною казнию их казнити. И бысть наместник на Пскове один князь Василей Репнин-Оболенской, и была ему нелюбка до пскович велика, что у них, как зерцало, государева грамота; и бысть крестьянам радость и лгота велика от лихих людей, и от поклепцов, и от наместников, и от их недельщиков и от ездоков, кои по волостем ездят. И начаша псковичи за государя Бога молити…” (Пск. 1-я лег.).
Из этого видно, что первоначально губное учреждение не имело определенной организации: каждая провинция приспособляла новую функцию к своим органам самоуправления: во Пскове древними органами самоуправления и суда были сотские; к ним присоединены (новоизбранные?) целовальники. Местом суда стал “княжий двор” – старинная “судница”. Самое учреждение не носит еще наименование губного.
Губные учреждения, однако, не были введены повсеместно: северные провинции государства (в которых не было служилого класса) не получили губных властей; но в середине XVI в., когда в них были введены земские учреждения, этим последним поручено и все губное ведомство. Губными округами сначала были города и волости, но затем в каждом уезде устанавливается одно губное ведомство.
Губные ведомства иногда устанавливались в отдельных частных вотчинах (например, Троицкого монастыря). Губными властями являются: губной староста (сначала несколько на уезд), избираемый из грамотных дворян или детей боярских; если выбор губного старосты, из-за разногласия избирателей, не состоялся, то его назначало правительство. Избранный являлся в Москву и здесь получал утверждение и наказ.
При нем были старосты, десятские и лучшие люди – человек 5 или 6. Впрочем, последние уже были и при наместничьем управлении; впоследствии они заменены целовальниками (до четырех); при них – губной дьяк. Все вместе эти власти составляют одно учреждение – губную избу. Для общих обысков устраиваются периодические съезды всех классов уезда: князей, детей боярских, духовных лиц и крестьян.
На таких съездах происходят и выборы упомянутых властей, а именно: губного старосту и дьяка избирают все классы, а губных целовальников – сошные люди (см. уст. кн. разб. прик., ст. 56-58). Участие в избрании было обязательно для избирателей, ибо они отвечали за избранных перед судом. В частных вотчинах избрание губных властей предоставлялось владельцу, причем старостой мог быть кто-либо из людей, служащих частному вотчиннику, его приказчик.
Власти избирались сначала бессрочно, но в XVI в. стали менять целовальников ежегодно (ак. арх. эксп., III, № 210). Компетенция губных властей распространялась на уголовную полицию (поимку преступников), суд над разбойниками, а затем и над татями, убийцами и поджигателями, а также заведование тюрьмами. Впоследствии губные учреждения заменяли собою все областное управление.
При отмене наместничьего управления в уездах совсем не стало органов правительства, которое, не имея на кого возложить приказные дела (финансовые и административные), нередко обращалось к губным старостам. В некоторых городах до введения воеводского управления губные старосты правили на правах воевод (например, в Шуе).
Земские учреждения. В середине XVI в. правительство решило совсем покончить с кормлением: в указе 1555 г. Иоанн IV говорит: “Что наперед сего жаловали есмя бояр своих… – городы и волости давали им в кормление, – и нам от крестьян челобитья великия и докука была беспрестанная, что наместники… чинят им продажи и убытки великия. И мы, жалуючи крестьянство… наместников, волостелей и праветчиков от городов и от волостей отставили… велели есми во всех городах и волостях учинити старост излюбленных, кому меж крестьян управа чинити” (ак. арх. эксп., I, 242; ср. Важскую уставн. грам. в Хрестом. по ист. рус. права, вып. II, стр. 183, прим. 2)[1].
Эта реформа приведена была в исполнение повсеместно, кроме некоторых пограничных городов, где наместничье управление непосредственно перешло в воеводское; реформа вызвана просьбами самого населения. Взамен наместничьего корма установлен оброк с провинций, получивших земские учреждения. Округи этих учреждений были разнообразны: и целые уезды, но большей частью волости.
Круг лиц, на которые они распространяются, – тяглые люди, посадские и крестьяне (в земских учреждениях совмещаются и муниципальные – городские) и лишь отчасти церковные учреждения (служилые люди, как мы видели, были изъяты из наместничьей власти). Поэтому земские учреждения были не вполне пригодны для общего самоуправления провинций.
Земские власти представляют излюбленные головы, впоследствии повсюду именуемые старостами (сначала в каждом округе несколько, потом – один), земский дьяк илучшие люди (целовальники в различном числе от 10 до 2, именуемые также земскими судьями). Для полицейского управления эти власти пользуются прежними выборными каждой общины: сотскими, пятидесяцкими.
Избрание совершалось на неопределенный срок, но население всегда могло переменить “выборных” (уст. Двин. гр. 1556 г.). Но есть указания и на ежегодный выбор; вообще в этом не было одного установленного порядка. Компетенция земских властей простиралась на все ветви управления (полицейское, финансовое, экономическое) и суда; по делам уголовным им представляется окончательное решение даже дел, ведущих к смертной казни.
В этом последнем роде дел земские учреждения должны были войти в коллизию с губными, которая разрешилась или тем, что земские власти судят вместе с губными, или земские власти вовсе не судят губных дел, или губные учреждения перестают действовать в тех округах, где введены земские учреждения[2].
в) Приказно-воеводское управление XVII в. В некоторые (преимущественно пограничные) города еще при наместниках назначались и воеводы с властью военного управления, а также дьяки для управления финансового; они оставались и в эпоху земского самоуправления.
Так как эти лица ведали управлением на государя, а не ради кормления, то само население еще при наместниках просило себе права судиться у воевод (в В. Новгороде). Но всеобщее введение воевод в уезды относится к Смутному времени: “при ц. Федоре Иван, при ц. Борисе по 113 год (1606 г.) – по Ростригин приход… воевод не было, а были судьи и губные старосты и городовые прикащики” (Разряд. росп. воевод во Врем. общ. ист. и др. 1849 г., кн 3).
Причина введения воевод с дьяками заключается в том, что смутная эпоха обнаружила необходимость иметь в каждом городе военную власть и, кроме того, такой орган управления, который бы связывал провинцию с центром и простирал свою власть на все классы провинциального общества (а не на одних тяглых людей).
Во время смут само население составляло общесословные собрания и общесосоловное управление и само избирало себе воеводу (примером может служить Устюжна Железнопольская в 1609 г.). Цель назначения воевод – не кормление, а управление на государя; хотя воеводы по-прежнему просятся “кормиться”, но это означает уже непоборы, а государственное жалованье; царь писал в 1615 г. в Бежецкий Верх: “воеводам кормов не давать, в том самим себе убытков не чинить”.
Воевода назначался царем и думой, но иногда само население просило о назначении того или другого лица или о продлении власти прежнего воеводы. Власть его была срочная и обычно краткосрочная (1-2 года).
В уезде управлял не всегда один воевода: в больших городах воевод бывало одновременно несколько (например, в Астрахани 3-4, в Пскове 2-3); из них один был главный; в меньших городах было по одному воеводе, но в том и другом случае при воеводах в товарищах были дьяки или подьячие “с приписью”.
Из этих лиц составляется учреждение – приказная изба, иногда весьма сложная, с разделением на повытья. Но и здесь, как в центральных приказах, управление не было коллегиальным.
Круг ведомства воевод определялся наказами, которые давались каждый раз, но потом были сведены в общую форму для каждого города; по наказам воеводам предоставлялось: произвести ревизию управления предшественника; ведать “городом” – укреплениями – и другими средствами обороны; иногда вести иностранные сношения (например, в Астрахани); ведать полицией, т.е. охранять безопасность и “благочиние” (пресечение преступлений, меры против пожара, охранение общественной нравственности); наконец, судить.
Отношение власти воевод к самоуправлению. Обе формы самоуправления (губные и земские учреждения) продолжали существовать рядом и в XVII в. при воеводской системе управления. По отношению к тем и другим воеводе принадлежит право контроля без вмешательства в их сферу деятельности.
Это и соблюдалось в начале ХVII в. (см. Ак. гор. Шуи, № 16; донесение воеводы царю о злоупотреблениях и небрежности губных властей и донесение губных властей на воеводу, что “он в губные дела вступаетца”; ср. также наказ 1672 г. Олонецкому воеводе “беречь накрепко, чтоб мужики – горланы богатые… середним и молодчим людем продажи не чинили и лишних поборов… не сбирали” – в доп. ак. ист., VI, 56; III, 18, 67; IV, 140). Но различие надзора и управления скоро утратилось: воеводы начали вмешиваться в управление губное и земское.
По отношению к губным властям воевода становится начальником. а губные старосты – его товарищами. Но так как через это власть губных старост распространилась на все ветви управления, то правительство иногда признавало излишним иметь в уездах две однородные власти и колебалось в выборе одной из них: так, в 1661 г. воеводы были повсюду отменены и все управление поручено губным старостам; напротив, в 1679 г., возвратившись к воеводскому управлению, губное отменили совсем; с 1684 г. обе власти опять сопоставлены, что и держалось до Петра В., при котором губное управление было уничтожено.
По отношению к земским учреждениям воевода стал начальником в их полицейской деятельности, но в финансовом и экономическом управлении земские власти были совершенно независимы: воеводам запрещалось “в денежные их сборы и в мирские дела вступаться и воли у них в их мирском окладе и в иных делах отьимати… (выборных) не переменять” (наказ чердын. воев. 1677 г. в ак. ист; V, № 16).
Городское самоуправление. Земские учреждения и в XVII в. были всеуездными для тяглого населения. Но в больших городах управление приближалось уже к муниципальному.
В В. Новгороде исходным пунктом самоуправления были собрания “градские людей” (общие сходы в земской избе) для выборов и для решения текущих дел; постоянное управление состояло из 5 старост, выбранных по концам города. В Пскове управляла коллегия общегородских старост.
Но здесь была сделана попытка к установлению собственно муниципального учреждения; введенное в 1666 г., во время управления воеводы Ордына-Нащокина, городское устройство весьма сходно с магдебургским устройством немецких и польских городов: общее собрание граждан избирает 15 чел. – членов земской избы на три года; в действительном управлении ежегодно чередуются между собою пятеро из них; компетенция выборных простирается на посадских людей и монастырских крестьян; низшие уголовные дела разрешаются совместно губными и городскими властями, высшие – воеводой. Но впоследствии новый воевода (кн. Хованский) уничтожил это самоуправление.
Общее самоуправление. Вообще земское самоуправление не исключало отдельного самоуправления общин, входивших или не входивших в состав земства. В Москве, не имевшей общеземского самоуправления, каждая сотня и слобода составляла самоуправляющуюся единицу. То же следует сказать о волостях уездных.
Управление в них принадлежало не одним избранным сотским и старостам, но составляло целое учреждение, именуемое братский двор, куда собираются сходы членов общины – “лучших людей” – весьма часто (обычно по воскресеньям) не только для выборов, но для решения экономических и даже судебных дел (см.: Забелин. “Опыты изуч. русск. древн. и истории”, ч. II, с. 168 и др.).
[1] Проф. Дьяконов открыл и издал очень интересную грамоту 1551 г. февраля 28 Плесской волости во Владимирском уезде. Издатель полагает, что это древнейшая из известных нам уставных земских грамот (древнее Важской 1552 г.); но изданный им памятник нельзя причислить к уставным земским грамотам ни по обстоятельствам пожалованья, ни по содержанию акта; первые рассказаны в самой грамоте так: волость Плесская была прежде приписана к городу Владимиру, т. е. состояла в общем управлении Владимирского наместника; «ныне» же, т. е. перед самым пожалованием грамоты, эта волость взята на царя и велено было судить крестьян и брать кормы Владимирскому городовому приказчику и ключнику.
Но крестьяне «пооброчились» у дьяка Угрима Львова, т. е. откупили наместничьи кормы и доходы ежегодным оброком, уплачиваемым в два срока. Итак, эта волость уже не состояла в наместничьем управлении, от которого освобождают население земские уставные грамоты.
Права, которые получает волость по этой грамоте, даются не навсегда и не истекают из общего учреждения: они определяются сроком откупа и возобновляются ежегодно при новом договоре с казной (на обороте грамоты есть помета: «пооброчились на другой год»). Сообразно с этим и содержание грамоты иное: оно буквально списано с наместничьих грамот; в грамоте не упоминается ни о каких правах общего и финансового управления.
Что касается до уголовного суда, то при определении его грамота ссылается на губную, почему суду волостных властей не подлежит душегубство (пойманный душегубец доставляется в Москву). Поэтому, думаем, Плесская грамота служит интересным памятником того переходного состояния, которое, может быть, подало мысль о введении учреждений земских, а именно: население (уже с давних времен) имело право откупаться от судов проезжих, а также судов и пошлин постоянных провинциальных властей.
Но в прежние времена охотников откупаться было не так много (вероятно, по условиям натурального хозяйства, населению было легче вносить наместничий корм натурой); в половине XVI в. обстоятельства изменились: предложение откупа становится повсеместным. Правительство сначала удовлетворяет этим желаниям, а затем решается отменить наместничество везде и создать вместо его цельное, новое учреждение.
Когда же именно оно пришло к этой мысли? Факты не дают никакого права относить зарождение этой идеи к 1-му Земскому собору. Полагаем, что Московское правительство, не любившее заранее составленных теоретических планов, сделало несколько опытов в 1552–1555 гг., постепенно расширяя их, и наконец в 1555 г. обобщило эту меру в известном указе об отмене кормлений.
[2] См. подробнее в наших комментариях в Уставн. Важской грам. в Хрест. по истории русск. права, вып. II.
