В общем разделении законов государственных на семь главных разрядов (гл. 5) мы видели, что учреждения занимают второе место и следуют непосредственно после Законов Основных.
Учреждениями называются законы органические, коими установляются места и власти как орудия верховного правления. Отсюда сии последние именуются вообще установлениями.
Сколько должно быть сих установлений в благоустроенном правлении? Столько, сколько есть родов законов, для действия коих они необходимы. Следовательно, должны быть установления: во-первых, для соображений законодательных, во-вторых, для исполнения законов государственных, в-третьих, для исполнения законов гражданских. Отсюда семь следующих установлений:
I. Для законодательных соображений.
II. Для законов правительственных сил.
III. Для законов благоустройства.
IV. Для законов о состояниях.
V. Для законов полиции.
VI. Для законов исправительных и уголовных (см. выше ст. 92).
VII. Для законов гражданских.
В сих семи главных разрядах можно было бы заключить все установления; но как разряды сии в производстве дел не равны между собою, то отсюда происходят по необходимости разные подразделения и перемещения дел из одного разряда в другой.
Каждый разряд установлений и даже каждое его подразделение должно иметь свой органический закон, свое учреждение. В нем определяются: 1) состав его и пространство его действия; 2) предметы его ведомства; 3) образ производства его дел. Три сии положения составляют существо всех вообще учреждений.
I. О составе установлений и пространстве их действия
Состав установлений есть троякий: или коллегиальный, или единоличный, или смешанный.
В составе коллегиальном несколько лиц под именем членов, советников, асессоров или заседателей соединяются под председательством старшего в одно присутствие и составляют одну власть совокупную.
В составе единоличном вся власть вверяется одному лицу, коего приказы исполняются лицами, ему подчиненными, каждым в круге, ему определенном, по департаментам, отделениям и столам.
Состав смешанный слагается из присутствия и из власти единоличной; некоторые дела решатся в присутствии, другие предоставляются личному действию начальника.
По пространству действия все установления разделяются на три степени: на высшую, или установления государственные, коих действие простирается на все области государства; на среднюю, или установления губернские, коих действие заключается в пределах губернии; и на низшую, или установления уездные и городские, коих действие ограничивается пределами уезда или города. В составе сих последних заключаются и установления волостные.
II. О предметах ведомства
Предметы ведомства в каждом установлении определяются вообще тем родом законов, для исполнения коих оно учреждено. Так, например, к предметам установлений гражданских относятся дела, принадлежащие к законам гражданским, к военным – военные и так далее.
III. О порядке производства дел
Порядок производства дел имеет у нас три разные формы: 1) решительную, 2) совещательную, 3) исполнительную. Первая из них состоит в том, что предмет рассуждения считается решенным по тому мнению, которое соединяет в себе большинство голосов присутствия; вторая, в коей дело не считается решенным по большинству совещающихся, но решается по мнению председателя; третья, когда решение постановляется одним лицом начальствующим, без формального совещания.
В сем состоит существо всех вообще учреждений. Рассмотрим их в подробности.
А. Высшие или государственные установления
1) Учреждение Совета
Состав Совета и пространство его действий. Состав Совета есть коллегиальный. Он имеет два рода присутствий: общее и по департаментам. Каждый департамент имеет своего председателя и составляет особое присутствие. В общем собрании, сверх членов Совета, заседающих и не заседающих в департаментах, присутствуют все министры. Они могут быть приглашаемы и в департаменты для совещания.
Совет, по пространству действия его, есть один для всей Империи, а частью ныне и для Царства Польского.
Предметы ведомства Совета. Все, что составляет особый закон, дополнение к закону или какое-либо в смысле его изменение и общее, не слов только закона, но самой силы его пояснение, принадлежит соображению Государственного Совета, – соображению, впрочем, не решительному, но только совещательному и зависящему совершенно от утверждения верховной власти.
Общий предмет всех департаментов Совета суть законы; но в одном соображается в особенности применение дел к законам военным и пояснение истинного их смысла, в другом – применение дел к законам гражданским и церковным и пояснение их, в ином – применение законов экономических, в департаменте же законов – все вообще законы государственные и гражданские, не по применению их к делам, но вообще по недостатку и потребности нового закона или дополнения к законам прежним.
Порядок производства дел. В Совете порядок есть просто совещательный. Каждое дело сперва рассматривается в департаменте, и потом заключение его, в виде журнала, вносится в общее собрание.
Совещания сего последнего также излагаются в журналах, и потом выписки из них, под именем меморий, представляются на Высочайшее усмотрение и затем представляются на Высочайшее утверждение или в виде мнений, или в виде указов.
2) Учреждение Сената
Состав Сената и пространство его власти. Сенат имеет два рода заседаний: общее собрание и заседание по департаментам. Число департаментов есть девять. Сверх того, департаменты делятся на отделения так, что число всех частных его заседаний составляет 13.
При каждом департаменте состоит обер-прокурор, а при всех вообще департаментах – генерал-прокурор или министр юстиции. При каждом департаменте и отделении состоит особая, управляемая обер-прокурором канцелярия из обер-секретарей, секретарей и других чиновников. При министре юстиции состоят: вместо канцелярии департамент, и совет под именем консультации, составленный из обер-прокуроров и юрисконсультов.
Власть Сената простирается на всю Империю. Указы его, не только из общего собрания, но и от каждого департамента исходящие, имеют силу Высочайших указов.
Предметы ведомства. Предметы ведомства Сената разделяются вообще на два главных рода: 1) дела управления, 2) дела судебные.
К делам управления принадлежат:
1) Обнародование законов.
2) Охранение прав состояний.
3) Распределение и управление разных мест и должностей.
4) Судебное разбирательство по делам казенного управления.
5) Рассмотрение дел по начетам казны и на казну.
6) Дела, вступающие из Министерств: а) для повсеместного подтверждения, б) для повсеместного разрешения каких-либо сомнений в подчиненных местах, когда сомнения сии могут быть разрешены одним приложением точной силы закона существующего.
Все сии дела управления ведаются в первом департаменте Сената.
К делам судебным принадлежат:
1) Дела тяжебные гражданские.
2) Дела тяжебные межевые.
3) Дела уголовные.
Все сии дела распределены в восьми судебных департаментах, из коих пять в С. Петербурге и три в Москве. Ведомство каждого департамента ограничивается или известным числом губерний, или самым родом дел, ему порученных.
Порядок производства дел. Он есть решительный, со следующими только ограничениями:
В департаментах решения тогда только считаются окончательными, когда они 1) единогласны, 2) когда утверждены согласием обер-прокурора; в противном случае они переносятся в общее собрание.
В общих собраниях решения считаются окончательными: 1) когда большинство составляет две трети, 2) когда утверждены согласием министра юстиции. Иначе они переходят в Совет.
3) Синод
Состав и пространство власти. Синод состоит из двух или более митрополитов, из одного или более архиепископов и из двух протоиереев. Власть равна Сенату, но Синод не делится на департаменты. В Москве и Тифлисе состоят конторы синодальные под председательством: в Москве – тамошнего митрополита, а в отсутствие его – викария; в Тифлисе – экзарха Грузии.
Предметы ведомства: 1) вообще дела церковного управления в высшем их отношении – избрание архиереев, определение архимандритов и игуменов; 2) законы, суд и благочиние – часть судная в преступлении должностей; дела бракоразводные; духовная цензура; 3) обучение – ведомство духовных училищ.
Порядок производства дел – решительный. Обер-прокурор имеет ту же степень власти, как и в Сенате.
4) Министерства
Распределение дел по Министерствам. Выше было замечено, что семь есть главных разрядов законов и, следовательно, должно быть семь главных установлений, им соответствующих.
Первое место между ними принадлежит законодательным соображениям. Затем шесть разрядов собственно принадлежат к существу правления, и следовательно, шесть было бы разрядов министерских установлений.
Но, во-первых, законы учредительные не требуют особого установления: учреждения составляются тем же порядком, как и законы вообще; во-вторых, законы о состояниях в общем их соображении не требуют особого установления; дела их могут быть причислены к другим.
Затем остается четыре разряда законов, требующих особых установлений. По сему понятию все дела могли бы быть размещены в четырех Министерствах, но выше уже была замечена невозможность на практике следовать сему теоретическому разделению.
Есть разряды столь обширные, что они в одном Министерстве вместиться не могут; в других количество дел столь ограниченно, что из них составить Министерства нельзя. Есть, наконец, разряды, хотя по существу их и различные, но по связи дел и для удобства в исполнении управление их может и должно быть соединено в одном Министерстве.
Чтоб с сим практическим ходом дел согласить по возможности теорию систематического их разделения, можно представить наши Министерства в следующем виде:
Разряд первый – силы правительственные:
1) Министерство военное.
2) Министерство морское.
3) Министерство финансов.
4) Государственный контроль. Разряд второй – благоустройство:
5) Министерство просвещения.
6) Управление путей сообщения и часть строительная.
7) Почтовое Управление.
Разряд третий – полиция или охранение тишины и безопасности внешней и внутренней:
8) Министерство иностранных дел.
9) Министерство внутренних дел. Разряд четвертый – правосудие:
10) Министерство юстиции.
Таким образом четыре главных разряда законов в отношении к исполнению их, и именно законы правительственных сил, законы благоустройства, законы полиции и правосудия, размещены у нас в десяти Министерствах и Главных Управлениях.
Здесь приметить должно: во-первых, что сие размещение не может быть неизменным. Так, например, предметы Министерства финансов, по обширности их, могут быть разделены еще на другие Министерства, как-то: на Министерство государственных имуществ, на Управление уделов и Министерство торговли, и сие последнее может быть отнесено к разряду благоустройства.
Во-вторых, законы о состояниях, хотя составляют особенный разряд, но по малому количеству дел они отнесены частью к Министерству внутренних дел, частью к финансам, частью же к Министерству государственных имуществ.
Состав Министерств и пространство их власти. Состав Министерств может быть рассматриваем двояко: а) в особенном действии каждого Министерства, б) в совокупном действии всех Министерств.
а) Состав отдельный
Все Министерства в отдельном их действии составлены почти единообразно. Во всех дела делятся по департаментам, по отделениям и столам; во всех департаментах есть присутствия, составляемые из начальников отделений под председательством директора; во всех есть министерские советы, составляемые из директоров и частью из членов посторонних под председательством министра.
В военных Министерствах состав советов отличается от прочих тем, что члены суть все посторонние, и в разных отношениях они более имеют власти, нежели советы в других Министерствах.
б) Состав Министерств в совокупном их действии
Все Министерства в совокупности составляют один общий их совет под именем Комитета министров. В Комитете министров присутствуют все председатели Государственного Совета и другие члены посторонние. Комитет имеет свою особую канцелярию.
По различию состава отдельного от совокупного и власть министров различна. Вообще, Комитет имеет более власти, нежели каждое Министерство отдельно, но положения его не иначе приводятся в действие, как по Высочайшему утверждению.
Предметы ведомства по каждому Министерству отдельно определяются их учреждением.
Предметы ведомства Комитета министров объемлют все исполнительное законодательство, т.е. все меры, к исполнению законов необходимые, когда меры сии не означены в самом законе и превышают отдельную власть каждого министра.
Порядок производства дел во всех Министерствах есть почти единообразный, т. е. совещательный и исполнительный.
Порядок производства дел в Комитете министров единообразен с Государственным Советом.
Б. Средние или губернские установления
Распределение дел по губернским установлениям. Выше (ст. 200 и 201) было замечено, что четыре главных разряда законов, в отношении к исполнению их, распределены у нас в десяти Министерствах и Главных Управлениях; в строгой теории надлежало бы и в средней степени учредить равное и соответствующее им число установлений.
Но и здесь практическое воззрение противоречит теории. Предметы, весьма обширные в высшем круге их производства, в среднем находятся не в каждой губернии, и некоторые из них по ограниченности их могут быть соединены в одно установление.
Отсюда двоякое распределение дел в средней степени управления: общее и отдельное.
К общему губернскому управлению принадлежат из четырех разрядов вышеозначенных три: полиция, суд и казенное управление. Соответствующие им установления суть: Губернское Правление, Губернский Суд и Казенная Палата.
К отдельному принадлежат все установления благоустройства: дела народного просвещения, управление путей сообщения и часть строительная, управление почтовое. К сему же роду управления должно отнести дела по дворянскому состоянию, кои имеют свое особое установление в дворянском депутатском собрании.
1) Губернское Правление
Состав. Губернатор, его товарищ, или вице-губернатор, и советники составляют присутствие. При нем состоит Врачебная Управа.
Власть Губернского Правления простирается на всю губернию, но не объемлет отдельные установления, кои в губернии находиться могут, как-то университеты и вообще часть ученую и тому подобные.
Предметы ведомства. Все предметы ведомства Губернского Правления можно выразить одним словом: общая полиция. Но что есть общая полиция?
Закон, постановляя правила порядка в известной части, с тем вместе установляет и надзор для охранения сего порядка и предназначает взыскания и наказания за его нарушение. Правило, надзор и взыскание суть три составные части каждого закона в полноте его. Надзор есть дело полиции, а наложение взыскания, законом определенного, есть дело суда.
Следовательно, нет закона, нет части правления, в коем бы не предполагалось участие полиции. Но если бы каждая часть употребляла отдельно свои меры надзора, тогда, во-первых, было бы напрасное расточение сил в одном и том же предмете; во-вторых, меры сии, встречаясь и пресекая себя взаимно, вместо охранения порядка сами произвели бы беспорядок и смешение.
Отсюда необходимость различить в мерах надзора то, что для всех частей есть общее, и то, что для некоторых из них есть особенное. От совокупления мер общих и от приведения их в один состав, в одно учреждение, произошла полиция общая, а от того, что из сих мер осталось в каждой части особенного, что не могло сложиться с другими, чего не могла обнять в подробности полиция общая, составились полиции отдельные; таковы суть: полиция таможенная, горная, лесная, судоходная и проч.
Но в чем именно состоит существо надзора, вверяемого общей полиции? Какая есть определенная цель его?
Существо сего надзора есть охранение благочиния в общежитии, т. е. в общих гражданских отношениях, свойственных лицам сословий и всякого рода имуществам.
Цель надзора есть предупредить нарушение порядка; когда же порядок уже нарушен, тогда цель надзора есть обличить нарушение пред законом и потом распорядить, чтоб меры, определенные судом к восстановлению порядка или к наказанию виновных, приведены были в точное исполнение.
К сим трем действиям надзора должно присовокупить еще два следующих: 1) когда нарушение началось, но еще не совершилось или по крайней мере не достигло полноты своей, то дело надзора есть пресечь и остановить его; 2) когда нарушение произошло не в ведомстве полиции общей, но в ведомстве полиции отдельной, то общая полиция обязана по первому востребованию оказать содействие полиции отдельной.
Таким образом, весь круг общей полиции заключается в пяти действиях: в предупреждении нарушений, в пресечении их, в обличении, в исполнении судебных приговоров и в содействии отдельным полициям. Рассмотрим каждое из них отдельно.[1]
1) Предупреждение. Нарушение порядка и общей безопасности может происходить или от причин физических, или от произвола. Предупреждение нарушений первого рода заключает в себе все распорядительные и предохранительные меры народного здравия, продовольствие и проч. – предметы полиции распорядительной.
Предупреждение нарушений второго рода заключает в себе все меры против преступлений; главнейшие из них состоят в преследовании проступков, ибо от попущения проступков усиливаются преступления. Сюда принадлежит суд исправительный и дела об устройстве стражи, смирительных и рабочих домов и проч. – предметы полиции исправительной.
2) Пресечение нарушений. Оно может быть двояко: а) остановить нарушение в том положении, в каком полиция его застанет, дабы оно далее не распространялось; б) восстановить порядок и обратить вещи в то положение, в каком они до нарушения состояли.
К первому роду принадлежат все дела об исполнении обязательств бесспорных, в коих действием полиции пресекается нарушение, одною медленностию причиненное, – предметы полиции понудительной.
Ко второму роду принадлежат дела о насильных и самовольных завладениях имуществ, дела об обидах и ущербах, дела по исполнению обязательств, словесно заключенных, – предметы полиции судебной или, правильнее, суда полицейского.
3) Обличение нарушений пред законом. Сюда принадлежат все следствия о проступках и преступлениях – предметы полиции следственной.
4) Исполнение судебных приговоров.
5) Содействие полициям отдельным – предметы полиции исполнительной.
В сем кратко состоят все главные предметы ведомства общей полиции и Губернского Правления.
Порядок производства дел в Губернском Правлении есть совещательный; дела решаются по мнению губернатора; не согласные с ним члены могут вносить свои предъявления в Правительствующий Сенат.
2) Губернский Суд
Состав. В большей части губерний суд делится на две палаты; каждая из них состоит из председателя, советников, двух заседателей от дворянства и двух от городского общества.
Власть. Палата гражданская решит дела тяжебные и исковые до двух тысяч рублей (асе.) окончательно, прочие с переносом в Сенат. Палата уголовная решит все дела о преступлениях лиц податных состояний окончательно, о дворянах с переносом на ревизию в Сенат. При гражданской палате состоит особенное установление для совершения крепостных дел, или крепостная часть.
Порядок производства дел в обеих палатах есть решительный.
3) Казенная Палата
Состав. Председатель, два советника, губернский контролер, губернский лесничий, губернский казначей, асессоры составляют присутствие. При Пачате состоят губернские землемеры, один – по землям, другой – по лесной части.
Примечание. Состав сей должен измениться с образованием Палаты государственных имуществ, к коей перечислены будут все собственно хозяйственные части, кроме соляной и винной.
Казенная Палата делится на шесть следующих отделений: хозяйственное, лесное, питейных сборов, соляное, казначейское и контрольное. Отделения управляются советниками.
В Палате полагаются два рода присутствий: присутствие по отделениям от девяти до половины двенадцатого и общее присутствие всех членов от двенадцати до двух часов под председательством начальника Палаты.
Власть Палаты в общем присутствии состоит в определении и увольнении чиновников ее ведомства, в исполнении дел, ей вверенных, и в надзоре за местами, ей подчиненными, в разрешении их вопросов и в представлении высшему начальству тех из них, кои не определены в законах; наконец, в разрешении дел, поступающих из отделений.
Власть отделений состоит в собрании сведений и в разрешении вопросов подчиненных мест, когда дела были уже разрешены общим присутствием Палаты. Власть отделений имеет две степени; есть дела, кои разрешает один советник; другие не разрешаются иначе, как с утверждения председателя Палаты.
Предметы ведомства. Они делятся на два рода: 1) предметы ведомства общего присутствия: сюда принадлежат в особенности дела по торгам и подрядам; 2) предметы ведомства отделений.
Сколько есть отделений, столько есть разных родов дел; следовательно, все сии предметы можно отнести к шести главным:
1) дела хозяйственные, как-то: ревизия и движение народонаселения или перечисление из оного состояния в другое, содержание окладных книг, составление рекрутских участков, управление казенными крестьянами, управление арендными имениями, пустопорожними землями и оброчными статьями;
2) дела лесные;
3) питейные сборы;
4) соляное управление;
5) казначейство и
6) контроль.
Порядок производства дел в общем присутствии решительный, в отделениях – совещательный и исполнительный.
В. Низшие или уездные и городовые установления
I. Установления уездные
Уезд в меньшем размере представляет губернию; Земский Суд в нем соответствует Губернскому Правлению, Уездный Суд – Суду Губернскому, Казначейство – Палате Казенной.
1) Земский Суд
Состав Земского Суда. Председатель под именем земского исправника и два, три, иногда и более заседателей от дворянства и двое от поселян ведомств государственных имуществ составляют присутствие. Доселе оно редко было в соединении, ибо большею частию заседатели по делам были заняты в уезде.
По новому положению, с 1838 г. состав сей отчасти изменился; уезд разделен на станы; в каждом стане учрежден под именем станового пристава земский чиновник, в составе суда равный заседателю, но заведывающий под главным начальством суда особенно вверенною ему частию.
Власть Земского Суда ограничивается уездом, а станового пристава – его станом. Земский Суд в составе различается от Губернского Правления не токмо степенью его власти, но и тем еще, что он весь состоит из членов по выбору, между тем как Губернское Правление составляется из лиц, определяемых правительством.
Предметы ведомства. Все, что принадлежит к полиции распорядительной, понудительной, следственной, исправительной и исполнительной, составляет предмет ведомства Земского Суда.
Порядок производства дел есть совещательный и исполнительный.
2) Уездный Суд
В нем соединяется первая степень суда гражданского и уголовного. Он составляется весь по выбору.
Власть его в делах гражданских ограничена ценою дел во сто рублей (асе), в уголовных – одними исправительными наказаниями, прочие все восходят в Палату порядком апелляции или ревизии. При нем находится также крепостная часть, но в меньшем размере.
3) Казначейство
Оно все заключается в одном уездном казначее; из дел Казенной Палаты он ведает только приходом и расходом сумм, вступающих и выдаваемых от него по ее расписаниям.
Соляной и винный приставы в уезде соответствуют отчасти отделениям Палаты.
II. Установления городовые
Земскому Суду в городе соответствует городничий, Уездному Суду – магистрат, Казначейству – дума.
Состав магистрата и думы есть по выбору; городничий определяется от правительства.
Предметы ведомства те же, что и в уезде.
[1] В рукописи против этой статьи найдено на особой бумаге следующее собственноручное замечание графа Сперанского: “Все установления предписывают, одна полиция действительно исполняет. Следовательно, полиция есть установление, посредством коего все другие установления входят в непосредственное соприкосновение с населением; она одна имеет исключительно власть исполнения” (Примеч. изд. 1845 г.).
