Порядок, коим можно приступить к исполнению сего плана.
Если план управления, коего одни главные черты здесь представлены, будет принят, то к постепенному исполнению его можно приступить следующим образом. Должно открыть в одно время четыре главные работы:
I. Составить подробное положение для Сената законодательного и исполнительного. Сие положение должно в себе содержать:
1) состав Сената, число членов, порядок и формы их определения;
2) точное означение, или табель всех предметов Сената;
3) образ производства в нем дел, источники и образ их вступления, обряд производства внутреннего и внешнего, канцелярии и проч.;
4) сношения сих мест между собою;
5) означение мест, кои Сенату исполнительному подчиняются.
II. Вместе с сим должно на началах, выше изображенных, сделать устав полиции и назначить в нем образ производства дел полицейских.
III. Устав экономический, или правило, на коем часть сия должна действовать.
IV. Составить новое Губернское Положение в замену учреждений о губерниях.
Между тем как работы сии будут производиться, может быть признано будет нужным приуготовить некоторые перемены и в образе управления внешних дел, и воинской части по трем первым коллегиям.
Когда все сии материалы будут приуготовлены, соображены и утверждены, тогда все места, на сем новом плане расположенные, открыть в одно время, дабы, вступя вместе в новый вещей порядок, представляли они стройное целое, коего все части покорны одному закону.
V. Примечания на табель В.
1) Для чего в отделениях Сената исполнительного не означены все те Министерства, кои ныне существуют?
Части, означенные в табели, суть единые, естественные отделения, какие можно найти во всяком государстве; но как по различию местных положений в каждом главном отделении могут быть две или более части довольно обширные, чтоб занять целое Министерство, то и следует, что в каждом главном отделении может и должно быть столько Министерств, сколько есть значащих частей, требующих особенного надзора. Сие раздробление одного отделения на несколько частей не может быть вредно, если части сии связаны общим планом того отделения, к коему принадлежат. Оно даже необходимо при начальном дела устройстве, когда каждая часть требует образования особенного надзора и внимания. По усовершении их можно, конечно, части сии соединить и привести к одному началу. В общем плане должно всегда иметь в виду одни общие главные и необходимые отделения, ибо в ветвях, им подчиненных, части их не могут иметь каждая соответствующего себе порядка без крайнего дел раздробления и замешательства. Так, например, если бы в губерниях учреждено было столько разных начальств, сколько есть Министерств, то система управления губернского сделалась бы весьма сложна и имела бы много частей, для симметрии только существующих.
2) Для чего не полагается в управлениях низших никакого внешнего надзора?
Надзор, если он не есть тайный, всегда предполагает ответственность; в самом деле, надзор, который бы, не потребовав на месте объяснения, доносил только первые свои примечания высшему начальству, был бы самое тщетное и вредное фискальство. Надзор, который бы мог требовать от главных местных начальников объяснения, должен бы быть от них независим. Таким образом в каждой губернии установилась бы внешняя сила (status in statu), первым понятиям единства противная и всякому истинному порядку чуждая.
И каким образом надзор сей мог бы действовать? Чтоб мог он быть несколько верен и не превратился в пустой донос, основанный на слухах, он должен необходимо следовать за течением дел, т.е. видеть все их производство; следовательно, должен иметь во всех местах своих агентов. Агентам сим должны быть все дела сообщаемы на предварительное усмотрение; чтоб усмотрение сие могло иметь свою пользу, должно им дать право протеста (иначе злоупотребления будут видимы, но не исправлены), с протестом соединить право приостановить решение дел. Таким образом, чтоб заметить одну ошибку или злоупотребление, надобно ввести во все производство дел целый порядок форм столько же затруднительных, сколько и противных первому началу управления, скорости. Вверить сей надзор дворянскому обществу есть верный способ все дела оставить и расслабить, чтоб не сказать еще чего-нибудь более.
И к чему может послужить сей надзор? Из понятий о двух родах ответственности мы видели, что истинная ответственность падает на те места, кои могут давать новые учреждения, но ни одно из нижних управлений, начиная с губернского, не может вводить никаких новых учреждений, а за точным исполнением прежних уставов наблюдает местный начальник каждого отделения. В сем состоит существенная его должность. Следовательно, определять сверх сего надзор есть определять двух чиновников к одной должности, и нет причины, для чего не определить над ними третьего и четвертого.
Волостной голова отвечает за точное исполнение данного ему устава в волости окружному начальнику; начальник окружной отвечает за округу губернатору; губернатор отвечает за губернию министру; министр государю. В сей цепи ответственности каждое высшее звено столько интересовано в исправности низшего, за которое оно отвечает, что ему одному должно предоставить избирать средства надзора рассмотрением ли жалоб, или частными осмотрами, или публичностию деяний. Вводить же в сей порядок надзор посторонний значит разрывать его естественные связи.
Но для чего в высшем государственном управлении установляется побочный надзор законодательного Сената, когда не нужен он в низших начальствах? Для того, что высшее управление имеет два различных начала своего действия: введение новых учреждений и точное исполнение прежних; посему и должно оно иметь два рода ответственности: во-первых, отвечать законодательному Сенату, что они согласны с коренными законами, а во-вторых – государю, что они с точностию исполнены.
3) Для чего в общем плане не полагаются окружные Сенаты?
Должно ли учреждать Сенаты окружные.
В учреждении Сенатов окружных три только могут быть намерения:
1) уменьшить стечения дел разделением их на восемь или более частей;
2) облегчить народ в дальнем пути;
3) дать местным решениям более справедливости, нежели сколько могут они их иметь в палатах.
Но 1) не пройдет, может быть, десяти лет, как дела в каждом из сих Сенатов столько же столпится, как и здесь, ибо с учреждением сих Сенатов действие палат совершенно будет ничтожно; близость и удобность переноса заставит всякого отведать своего счастья в сей новой лотерее, а от сего неминуемо произойдет, что палаты еще менее будут радеть о справедливом решении. Суд их будет самый тщетный обряд, как бывал некогда суд мест средних. Впрочем, какая палата решала дела свои от одного года к другому? Между тем каждая палата иметь будет только 10-ю часть дел против окружного Сената. Итак, в 10 лет Сенат будет иметь дела 10-летние и так далее.
2) Какой вред государственный от того, что человек, коему правительство дало право выбирать себе судей в двух губернских инстанциях, по собственной его беспечности выбрал людей глупых или неспособных и, вверив им свое дело, после объявляет на них же неудовольствие и ищет правды за тысячу верст в Сенате? Пусть его странствует, он заслужил сие собственною виною. И, впрочем, в каком просвещенном великом государстве тяжбы не трудны, не многочисленны, не многолетни? Какой вред, что двести человек больше проживает в Петербурге и что человек, коему собственные его поверенные в губернии отказали в его иске, должен ждать здесь многие годы своего права?
3) Почему суд Сената будет справедливее суда губернского? Слова вещей не переменяют. Какие средства Сенат имеет к лучшему себя о деле просвещению? Не те же ли законы? Не ту же ли самую форму производства? Не тех же ли людей?
Вообще приметить должно, что всякая перемена без нужды и без видимой пользы есть вредна, так как всякие почти легкие средства в делах государственных по большей части суть средства ненадежные. Заградите первые источники зла: исправьте полицию и экономию губернскую, приведите законы в известность, просветите исполнителей. Тогда суд будет справедлив и удобен, а без сего перемены могут быть на время блистательны, но со временем зло возрастает самым исправлением его.
4) Для чего полагаются волостные управления?
Усовершать высшие части управления и суда, оставляя низшие в бездействии или беспорядке, значит то же, что хотеть удержать реку, не заградив ее источников. Между тем редко правительство доводило свои планы до сих источников.
Они останавливали их именно там, где они наиболее могли быть нужны. Можно ли желать, чтобы тяжбы не были многочисленны, и не установить законных средств погашать их в самом их рождении? Чтобы полиция уездная была деятельна, и не дать постоянных способов ее действию в волостях?
В России давно уже было помышляемо о составе волостных правлений, но доселе они существуют только именем, и между тем как десять человек низких ремесленников имеют точные и подробные правила и цеховую управу в городском положении, целые волости оставлены без всякого учреждения на произвол исправников и заседателей.
По разделении собственности в России волостные управления должны быть двух родов: в имениях казенных и помещичьих. Сии последний нужно образовать согласно существу их собственности.
Должно, без сомнения, оставить помещикам обширную власть в их владениях, но ничто не препятствует установить, чтобы власть сия действовала на постоянных правилах и с известными формами. Например: для чего не предоставить крестьянам помещичьим в тяжбах их и ссорах по движимым имениям и даже по землям, от помещика в оброк отданным, разбираться в волостном правлении, от мира выбранном? Власть помещика, конечно, от сего не стеснится, так как власть государя не стесняется от того, что суд идет порядком, особенно установленным.
Полиция в селении принадлежать должна, без сомнения, помещику, но права его ничем не оскорбятся, если наказания будут определены в том же волостном правлении. Влияние, которое он всегда будет иметь над сим местом, доставит ему все способы располагать мерою исправления; и хотя власть его в существе своем не переменится, но образ его мало-помалу притупит самовластие и образом безвредным будет нечувствительно, с самыми малыми приемами приучать поселян к гражданскому бытию так, как слепых прозревших приучают к свету.
Экономию деревенскую должно оставить до времени неприкосновенною в личном расположении помещика. Чтобы положить некоторую меру помещичьему сбору, в России много еще надобно сделать приготовительных распоряжений. Должно думать, что личный интерес более подействует в сем, нежели внушение правительства.[1] Впрочем, рождающейся свободе сии же самые волостные правления, временем и привычкою утвержденные, представят некогда (конечно не ныне и, может быть, не в настоящем рождении) первую, так сказать, точку соединения и силы. Доброе крестьянское уложение (code rural), хотя и неполное, есть самый скромный и тем более неоцененный дар, какой может дать добрый государь своему народу.
Тот много сделал, кто умел избрать и насадить первый корень, хотя одно время и стечение стихий может возрастить древо.
[1] “Les proprietaires d’esclaves, a qui l’interet personnel n’a pas tit le bon sens et Fhumanite, conviendraient sans peine des avantages de la liberte sur la servitude et desireraient eux-memes que l’esclavage fut aboli, si cette abolition pouvait avoir lieu sans bouleverser leur 6tat et leur fortune et sans porter atteinte a leur surete personnelle. Les injustices et les calamites qui ont accompagne les tentatives precicipitees forment la plus grande objection contre les projets d’affranchissement” (Bentham, t. II, p. 187a 190).
“Ces liens de l’esclavage que le legislateur ne peut pas rancher d’un seul coup, le temps les dissout peu a peu; et la marche de la liberte, pour etre lente, n’en est pas moins sure. Tous les progres de l’esprit humain, de la civilisation, de la morale, de la richesse publique, du commerce, amenent peu a peu la restauration de la liberte individuelle. L’Angleterre et la France ont ete autrefois ce que sont aujourd’hui la Russie, les provinces polonaises et une partie de l’Allemagne” (Traites de Legis. par Bentham, t. II).
