История абсолютных монархий подтверждает ту мысль, что при смешении властей законодательной и правительственной государственное управление не может стать подзаконным.
Сосредоточивая в своем лице вместе с властью управления и власть законодательную, абсолютный монарх совершенно непроизвольно избегал связанности законом в делах государственного управления, которые должны были бы решаться по закону. У нас, в России, попытки связать управление законом делались со второй половины XVIII века.
В манифесте Екатерины II о выборе депутатов в комиссию для сочинения Уложения 1766 г. было выражено намерение правительства о том, “чтобы и в потомки каждое государственное место имело свои пределы и законы к соблюдению доброго во всем порядка”.
Манифест 1 января 1810 г. об образовании Государственного Совета снова говорит о желании правительства “по мере просвещения и расширения общественных дел учреждать постепенно образ управления на твердых и непременяемых основаниях закона”.
В Основных Законах 1832 г. это положение правительственной программы возводится в принцип действующего права: “Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной Власти исходящих” (ст. 47).
Однако при отсутствии организационного обособления законодательства от управления это начало на самом деле не было сколько-нибудь последовательно проведено. Государь совмещал в своем лице всю полноту и законодательной и правительственной власти. И он, естественно, избегал связанности законом в тех актах управления, которые исходили непосредственно от него (это т. наз. акты верховного управления).
Раз закон – общее правило, то конкретные дела, подходящие под это правило, должны были бы решаться по закону. На самом деле установился иной порядок, с которым нас знакомит ст. 70 старых Основных Законов (по изд. 1892 г.): “Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие законов общих”.
Благодаря смешению властей начало подзаконности теряло силу и в таких актах управления, которые не исходили непосредственно от Государя (акты подчиненного управления). Учреждение Министерств постановляло: “но считать превышением власти, когда министр особенно на какой-либо случай был Верховной Властью уполномочен” (ст. 209).
Высочайшее уполномочие открывало полную возможность не считаться в государственном управлении с требованиями закона. К тому же практика толковала это право монарха разрешать отступления от закона (право диспенсации) весьма широко: если уполномочия на отступления от закона не было дано вперед, достаточно было потом получить одобрение неправомерного действия, и должностное лицо, преступившее закон, избегало всякой ответственности.
Таким образом, всякое противозаконное действие правительственного органа Высочайшим уполномочием и даже последующим одобрением могло быть обращено по прежнему нашему законодательству в правомерный акт управления.
