Для упорядочения публичных отношений усмотрение должно быть в них заменено правом. В основу отношений между правящею властью и обывателем должны быть положены общие правила, наперед установленные государственной властью для всех случаев данного рода.
Это – юридические нормы, отливающиеся в современном государстве в форме закона. Преимущества закона перед усмотрением огромны: вместо капризности, неопределенности и неустойчивости, которыми отличается усмотрение, обыватель получает в законе выгоды обдуманности, определенности и твердости. Закон отличается по сравнению с усмотрением обдуманностью, как наперед для всех случаев данного рода установленное правило.
В публичных отношениях, опирающихся на закон, легче избежать страстности, личного раздражения, каприза, которым поддается решение по усмотрению правящей власти в каждом отдельном случае. Закон характеризуется определенностью и устойчивостью, как общее правило, публикуемое во всеобщее сведение. Благодаря этим достоинствам строгость закона следует предпочесть обманчивой мягкости усмотрения. Dura lex, sed lex! Пуст строгий закон, но все же закон!
Разрешить задачу административного права – упорядочить посредством закона отношения между правящею властью и обывателями – нелегко. Закону в публичных отношениях гораздо труднее придать ту силу, которую он имеет в частных отношениях.
Сторонами в частно-правовом отношении являются отдельные частные лица; здесь стороны могут быть неравными одна другой по силе, но государственная власть, по общему правилу, сильнее и в состоянии заставить обе стороны уважать и исполнять свои предписания.
В публичных отношениях между правящей властью и обывателем одной из сторон оказывается сама государственная власть. А так как закон выражает волю той же государственной власти, то получается, что государственная власть должна ставить законом предел своему собственному усмотрению, связывать самое себя.
Здесь может возникнуть сомнение: мыслимо ли вообще допустить, при таких условиях, правовую связанность государства в публичных отношениях? Государственная власть – верховная власть в государстве – суверенна, т. е. ни от кого независима и никому не подчинена. Она является творцом и источником права. Каким же образом это право может связать ее самое?
Правовая связанность государственной власти достигается благодаря возможности обособить законодательную функцию государства от прочих функций государственной деятельности. Государственное управление становится правомерным или, что то же, подзаконным по мере того, как законодательная функция – задача издания законов – различается и обособляется от задачи государственного управления.
Признавая право регулятором публичных отношений, возникающих между органами власти и обывателями, государственная власть этим самым нисколько не ограничивает себя в своей законодательной функции. Она не изменит началу законности, если отменит новым законом любой из ранее изданных ею законов. Но, верная началу законности, власть должна подчиняться закону в делах государственного управления.
Однако, если законодательство и управление обособить только логически, только мысленно, этим самым еще не обеспечивается господство закона в публичных отношениях. Необходимо, чтобы законодательная деятельность и управление взаимно обособились в самом своем устройстве, в своей организации. Связанность государства правом требует такой именно организации государственной власти, при которой издание закона и подзаконное управление осуществлялись бы различными органами.
А пока законы издает тот же орган, который и правит, его управление правомерным стать не может: если орган правящей власти является вместе с тем и органом власти законодательной, он всегда сможет узаконить свои отступления от закона в делах государственного управления. Законы будут занимать почетное место в кодексах, а в жизни станет по-прежнему царить изменчивое усмотрение правящей власти.
Недостаточно также и простого образования особого органа для законодательной деятельности. Необходимо, чтобы этот орган был авторитетен: ведь он должен служить выражением воли государства. Он должен поэтому быть не досадным придатком в системе государственных учреждений, но ее необходимой составной частью. Он должен быть не спорным местом в государственном укладе, но его фундаментом, скрепленным всею мощью государства.
Наиболее надежным образом обособление органов законодательства и управления достигается в государстве конституционном. Органом законодательства в представительной монархии является монарх в единении с народным представительством. Участие в законодательстве народного представительства явственно ограничивает закон от подзаконных актов управления.
И если государственная власть желает опереться на действительно твердое, непоколебимое основание своего могущества – на население, на общество в составе всех его политически зрелых элементов, то, конечно, никакой другой орган законодательства не окажется столь авторитетным, как орган, в который необходимой составной частью входит народное представительство в действительном смысле этого слова.
