Определив сим образом части, составляющие управление, и познав внутреннее их сложение, должно назначить каждой из них приличнейшую организацию.
Организация управления вообще должна быть:
1) сообразна общему государственному закону и учреждениям;
2) основана на единстве исполнения;
3) подвержена отчету в форме и в существе дел;
4) постановлена на одном плане во всех частях своих.
5) соображена с местными уважениями и
6) соразмерена способам исполнения.
В сем состоят общие правила организации; чтобы познать, до какой степени все они необходимы, нужно каждое из них рассмотреть в особенности.
О связи закона с управлением
Поелику управление (администрация) во всякой монархии не что другое есть, как исполнение закона, то само собою явствует, что доброта управления по необходимости зависит от доброты закона.
Закон различается от учреждений (регламентов). Закон имеет предметом отношения постоянные и непременяемые. Учреждения простираются на действия и происшествия, непрестанной перемене подлежащие.
Есть много разделений законов; лучшее из них есть то, которое различает их на три рода: 1) закон государственный (конституционный); 2) закон гражданский; 3) закон уголовный. Два последних закона называются иначе уложение (code civil et penal).
Учреждения относятся: 1) к полиции; 2) к экономии; 3) к системе воинской; 4) к системе внешних сношений.
Предметы, составляющие сии части, по самому существу их непрерывным подвержены переменам; но есть в них общие правила, от коих отступить невозможно без совершенного смешения власти законодательной с исполнительною; так, например: мера налогов в экономии, заключение в темницу в полиции и другие тому подобные. Главные правила относятся к закону государственному и им определяются.
В самом суде есть части, принадлежащие до учреждений; так, например: назначение мест, где суд имеет быть отправляем, определение чиновников, постановление обрядов и тому подобные положения.
Каким бы образом ни была в государстве составлена власть законодательная, никто кроме нее не может постановлять законов.
Учреждения всегда постановляются властию исполнительною.
Относясь к предметам переменяющимся, они не могут быть иначе располагаемы. Если бы власть исполнительная обязана была на всякий случай испрашивать определения власти законодательной, никакое государство не могло бы отправлять дел своих.[1]
Но, с другой стороны, если бы учреждения издаваемы были без соображения с законом государственным, тогда власть исполнительная превратилась бы в законодательную и исчезли бы все отношения порядка монархического.
Итак, всякое учреждение должно по необходимости быть сообразно государственному закону, а следовательно, и способы, коими приводится оно в исполнение, должны быть на нем же основаны. Способы сии суть то, что называем мы организацией управления.
Из сего очевидно, что организация каждой части управления предполагает: 1) учреждение ее; 2) государственный закон.
О единстве исполнения
L’unite, dans tous les cas ou elle est possible, с a d. dans tout ce qui n’exige pas une reunion de lumieres et un concours de volontes, comme un corps legislatif, l’unite, disje, est favorable, parce qu’elle fait peser toute la responsabilite, soit morale, soit legale, sur la tete d’un seul. Il ne partage avec personne l’honneur de ses actions, mais il porte de meme tout le fardeau du blame; il se voit seul contre tous, n’ayant d’autre appui que l’integrite de sa conduite, d’autre defense que l’estime generate. Quand il ne seroit pas integre par inclination, il le devient, pour ainsi dire, malgre lui, en vertu d’une position ou son interet est inseparable de son devoir.
D’ailleurs, l’unite dans les emplois subordonnes est un moyen certain pour le souverain de decouvrir en peu de terns la capacite reelle des individus. Un esprit faux et borne peut se cacher longtemps dans une nombreuse compagnie; mais s’il agit seul et sur un theatre public, son incapacite est bientot demarquee. Les hommes mediocres et ineptes, toujours prompts a sollicker les places ou ils peuvent se mettre a l’abri sous un merite etranger, auront peur de s’exposer dans une carriere dangereuse ou ils seront reduits a leur propre valeur.
Bentham, t. III, p. 163, 164.
Вопрос: могут ли отнесены быть сии рассуждения с равною основательностию и к части судной? Без всякого сомнения, и тем более что нигде пристрастие не подвержено столь частым искушениям, как в суде; нигде нет столько способов ему укрыться, как в разборе частных прав, и, следовательно, нигде нет столько уважений усилить ответственность и все бремя общего мнения отяготить, так сказать, над единою главою.
Могут быть обстоятельства, в коих суд составлен быть должен более, нежели из одного лица; но сие относится к местному положению страны, о коем мы будем говорить ниже.
О соображении системы управления с местными уважениями
Единство плана управления не должно, однако же, препятствовать местным различиям, кои во всяком государстве по необходимости существуют.
Странно бы было желать, чтоб народы, в образе жизни, в привычках их и степени просвещения и промышленности различные, покорялись с равною удобностию единому образу управления.
Есть, однако же, в правлении общие правила, на коих план его всегда и везде с удобностию основан быть может.
Должно, чтоб план сей в главных частях его был для всей страны прост и единообразен, но в то же время должно, чтоб оставлял он довольно расширения (latitude), в коем бы можно было поместить все приспособления, какие подробное уважение различий потребовать может.[2]
О единстве плана управления
Отчего все человеческие установления столько несовершенны? Сверх многих других причин оттого, что все они делаются по большей части отрывками и без общего начертания. Нетерпеливость, людям столь естественная, обольщение разума видами народного счастия и скорейшего улучшения, чаяние, что, поправив одну часть, дела пойдут лучше, все сие вводит нередко самые благоразумнейшие правительства в частные организации и не дает, так сказать, созреть общему плану. Вскоре открываются неудобства сих частных соображений; но характер постоянства, столь необходимый правительству, привычка к установленному вещей порядку и, наконец, род некоторого отчаяния, которое обыкновенно объемлет правительства, когда, сделав много разных превращений, не видят они в них успеха, некоторое пресыщение и усталость делать непрестанные перемены, все сие заставляет оставить вещи в том порядке, в каком частные организации их поставили.
Для сего-то все установления государственные при подробном их рассмотрении не представляют сего творческого единства, какое в прочих произведениях разума мы примечаем: все они подобны слоям земли, постепенным наводнением составленным.
В государствах, имеющих добрую конституцию, зло сие едва приметно, потому что оно покрывается силою коренных законов, и несвязность правления поправляется единством народного духа.[3]
Но где нет доброй монархической конституции, там силою стройности и порядка в образе управления должно наградить то, что необходимо теряется от недостатка коренных установлений.[4]
[1] Отсюда происходит, что в самых республиках необходимость установляла правителей, которые под разными именами и с разными ограничениями делали временные учреждения.
[2] Для сего нужно разделить все части государства на два рода: одни, так сказать, однообразные (homogenes); им можно дать общую и совершенно одинаковую форму; другие – инообразные (heterogenes), в коих форма должна быть приспособлена к местным уважениям. В России по сему правилу можно все губернии разделить на внутренние и пограничные, полагая в числе первых все губернии, по уложению судящиеся, и означив во вторых все те, кои различными пользуются правами.
[3] В Риме никогда не было доброй системы суда. Законы его в сей части были в совершенной запутанности оттого, что установлялись без общего плана и по большей части преданиями юрисконсультов. Жалобы на сие повсюду в древних писателях видны; но доколе конституция Рима была неподвижна, несовершенство сие было почти неприметно. Как скоро самовластие испровергло конституцию, так скоро зло сие обнаружилось: надобно видеть жалобы современников Юстиниана и его самого на сию запутанность. То же самое примечание можно распространить на Англию, в коей часть судная, может быть, не лучше нашей.
[4] Здесь нет нужды примечать, сколь много всегда отходило управление в России от сих ясных начал. Оно никогда не имело единства и всегда представляло здание, коего части, быв все между собою разнообразны, примыкаемы были по временам одно к другому и таким образом составили сие готическое произведение, где формы изящные и безобразные, быв смешаны без разбору, выставляют еще более безобразие целого.
