В XVIII столетии Россия была в полном смысле этого слова полицейским государством (Polizeistaat), главным образом благодаря реформе Петра I, пересоздавшего древнерусский государственный и общественный быт по образцу западноевропейских государств.
Петр действовал таким образом не только вследствие своего личного знакомства с западноевропейскими порядками, ревностным поклонником которых он был, но и в силу господства в то время таких политических учений, как теория просвещенного абсолютизма, допускавшая во имя общего блага самую широкую регламентацию всех сторон жизни со стороны государственной власти.
Таким образом, полицейское государство, как единственно возможная панацея против всякого зла и как необходимое условие всяческого благосостояния (духовного и материального), господствовало в то время и на практике, и в теории. После реформы Россия вполне приблизилась к типу полицейского государства, в силу чего у нас, как и на Западе, стало практиковаться самое широкое вмешательство правительства в частную жизнь подданного.
Так, указами воспрещалось ношение бород, указами предписывался особый покрой платья и определялось количество лошадей в экипажах, указами же повелевалось употребление определенных орудий для возделывания земли, материала для обуви и для постройки домов и т.п.
Наблюдение за исполнением всех этих предписаний было возложено отчасти на общеадминистративные власти (губернаторы, воеводы, земские комиссары и магистраты), отчасти на специальные полицейские учреждения.
Уже Петр вполне сознавал, что полиция имеет свое особливое состояние, являясь “душою гражданства и всех добрых порядков”, а также “фундаментальным подпором человеческой безопасности и удобности”[1] и поэтому должна отправляться особыми должностными лицами.
Однако подобное сознание явилось не сразу, и вначале полицейские функции были возложены на общеадминистративные учреждения (в уезде). Так, уездную или “земскую” полицию ведали губернаторы и в особенности воеводы и земские комиссары.
По воеводскому наказу 1719 года воевода должен был заботиться об охране прав и безопасности местных жителей, преследовать гулящих людей и нищих, наблюдать за поведением помещиков и за отношением их к крестьянам, заботиться об исправности дорог, блюсти правильность мер, весов и монеты и оказывать всяческое содействие развитию местной торговли и промышленности.
Эти функции воевода разделял с земскими комиссарами, которые, на основании данной им инструкции (также в 1719 году), должны были, между прочим, наблюдать за исправностью и безопасностью путей сообщения и постоялых дворов, преследовать беглых и разбойников и заботиться о нравственности и религиозности обывателей (“…чтоб подданные при всех случаях к страху Божию и добродетели, к добрым поступкам, правде и справедливости ко всем людям и к подданнейшей верности его императорского величества обучены и наставлены были”).
Высший надзор за деятельностью воевод и комиссаров, как сказано было, принадлежал губернаторам. В городах полицейские функции входили в состав компетенции магистратов, так, Главный магистрат, согласно своему регламенту, должен был “во всех городах добрую полицию учредить” и, кроме того, “ежели усмотрит что полезное к установлению полиции или добрых гражданских порядков к поправлению, и о том… надлежит новые уставы сочинить”. Мы уже говорили, что вышло на практике из этих предписаний регламента Главному магистрату (см. выше).
Первоначально полиция, как особая отрасль управления, для заведования которой необходимы специальные органы, учреждается в Петербурге на основании указа 1718 года. Согласно с ним во главе петербургской полиции поставлен генерал-полицеймейстер, при котором имеется особая канцелярия; низшими органами по-прежнему продолжают быть старосты – для целой улицы и десятские – для десяти домов, избираемые торгово-промышленным классом из своей среды.
Четыре года спустя, по примеру Петербурга, учреждается должность обер-полицеймейстера в Москве и полицеймейстеров в остальных городах (впрочем, последние были учреждены далеко не везде). Особенность этой реформы заключалась в том, что петербургский генерал-полицеймейстер являлся не только местной должностью, но был поставлен во главе всей полиции в России, что, между прочим, видно из факта “депенденции” от него московского обер-полицеймейстера[2].
Функции последних определяются в их инструкциях и заключается в следующем. Прежде всего, на них возложены известные обязанности в области строительной полиции; так, они должны были “смотреть, дабы все строение регулярно построено… печи, камели и трубы печные были б по указу… чтобы улицы и переулки были ровны и изрядны, и никакое бы строение за линию или из линии не строилось”.
В московской инструкции весьма подробно говорится о городских постройках каменных и деревянных, причем те или другие допускаются лишь в известных частях города; затем определяется характер постройки домов и предписывается крыть их непременно гонтом или черепицей и “буде можно… смыкать в одну стену, для чего при постройке зданий, не имеющих с обеих сторон соседей, в наружных стенах оставлять, выставляя из стен кирпичи впредь до смычки, дабы соседи к стенам примкнуть стену своих палат свободно могли”; наконец, подробно описывается способ устройства печей, причем определяется размер печных труб и воспрещается строить курные избы.
Кроме строительной полиции, полицеймейстерам принадлежали известные функции и в области санитарной полиции, так, они должны были “смотреть, чтобы улицы, переулки, рынки, ряды и мосты в чистоте содержались”, “а наипаче хранить, чтобы берега реки и протоков были крепко укреплены, и чтоб на реку зимою сор не возили, а летом не бросали, также протоки и каналы сором не засыпали”; в особенности же инструкция обращала внимание на то, “чтоб отнюдь нездорового какого харчу не продавалось”.
Наконец, на полицеймейстеров были возложены обязанности и в области полиции нравов, так, они должны были заявлять обо всех “подозрительных домах, шинках, картежной игре и других похабствах… и все велеть досматривать, дабы все таковые мерзости, отчего всякое зло и лихо происходит, были ниспровергнуты”; в московской инструкции предписывается еще “ловить винных баб и девок… и отдавать на прядильные дворы и к прочим мануфактурным делам”.
После смерти Петра, как известно, во всех городах, кроме столиц, были снова введены воеводы, но “под надзором губернаторов”, причем полицейские функции оказались переданными им. Однако, как об этом свидетельствуют многие факты, воеводы в роли полицейской должности оказались вполне несостоятельными, и русские города в первой половине XVIII столетия, в смысле безопасности и благосостояния находились в невозможных условиях.
Покойный Дитятин собрал немало фактов, иллюстрирующих это положение[3]. Приведем некоторые из них. Так, сама императрица Анна Иоанновна должна была констатировать, что даже в Петербурге “по улицам мертвечина валяется” и во множестве встречаются “нищие престарелые, дряхлые и весьма больные без всякого призрения”; в Москве же, как это видно из одного доклада генерал-прокурора от 1752 года, в Китай-городе пустые лавки в иконном ряду оказались заваленными навозом и грязью, которые свозились туда с улиц, причем эти импровизированные склады нечистот издавали удушающее зловоние.
Мало того, даже в самом Кремле площадь перед коллегиями была затоплена невылазной грязью, а площадки у входов в соборы целыми горами щепок, кирпичей и другого мусора. Если в таком положении находились столицы, то можно себе представить, что было в провинции.
И действительно, в Астрахани, например, по словам принца Гессен-Гомбурского, повсюду распространен “самый вредный и язвительный смрад от несоблюдения чистоты”; в других городах разбои происходят даже днем, причем разбойники нападают правильно организованными шайками.
Сам Сенат должен был констатировать в одном из донесений императрице Елизавете Петровне, что “полиция имеет весьма слабое и нерадетельное смотрение, и что все, порученное ей, упущено”, так, “караулы содержатся весьма слабо, и во многих местах происходят воровство и драка; в жилье стреляют из ружей, и чистоты почти никакой нет”.
Ввиду подобного положения вещей вопрос об организации специальной полиции постоянно озабочивал правительство в XVIII столетии, и оно рядом многочисленных указов то создавало, то упраздняло разные полицейские должности, причем круг их обязанностей постоянно видоизменялся или в форме новых определений задач полиции вообще, или в форме частных определений отдельных функций полиции, пока, наконец, при Екатерине II этот вопрос не получил своего окончательного решения[4].
Еще в Наказе Екатерина II посвятила целую главу “благочинию, называемому инако полицией” (XXI). Под ней (говорит императрица) часто понимают вообще порядок в государстве. Но это неправильно, так как полиция есть такого рода “установление, попечению которого все то принадлежит, что служит к сохранению благочиния в обществе.
Ввиду же того, что полиции (как думает императрица) приходится быть постоянно занятой подробностями и мелочами и, кроме того, действия ее должны быть скоры, то она должна руководствоваться не столько законами, сколько уставами, т.е. административными распоряжениями. Вот почему Наказ, говоря о полицейских правонарушениях, называет их “нарушениями установленного благочиния”, противополагая “великим нарушениям закона”, т.е. преступлениям.
Полиция делится по Наказу на два вида: на полицию городскую и на полицию земскую, но в чем выражается их различие, об этом Наказ умалчивает. Функции полиции состоят в следующем:
1) в недозволении ничего такого, что может служить нарушением порядка отправления богослужения и совершения всяких церковных обрядов;
2) в охранении целомудрия нравов, вследствие чего полиция должна принимать меры к стеснению роскоши, к уничтожению пьянства, к пресечению запрещенных игр и разврата и т.п.;
3) в принятии санитарных мер, состоящих в сохранении безвредности воздуха, в надзоре за чистотой улиц, рек и т.п., в надзоре за качеством съестных припасов и, наконец, в борьбе с болезнями;
4) в наблюдении за хорошим состоянием хлебов, скота, лугов для пастбищ, рыбных ловель и т.п.;
5) в предупреждении опасностей со стороны зданий, в надзоре за архитекторами и рабочими, “от которых твердость зданий зависит”, в хорошем содержании мостовых, в украшении городов, в охране свободного прохода и проезда по улицам и т.п.;
6) в принятии мер, охраняющих народное спокойствие, а именно: в предупреждении пожаров, в борьбе с бродягами и беспаспортными, в запрещении ношения оружия, в недозволении сходбищ и собраний, равно как разноски и распространения возмутительных прокламаций и поносительных писем;
7) в установлении правильных весов и мер;
8) в надзоре за слугами и рабочими и
9) в борьбе с нищенством.
Из изложения функций полиции следует (говорит Наказ), что “там, где пределы власти полицейской кончаются, начинается власть гражданского правосудия, например, полиция берет под стражу преступника, она делает ему допрос, однако, производство дела его передает тому судебному месту, к которому оно принадлежит”.
“Полиция не может налагать тяжких наказаний; довольно для обуздания особ и содержания в порядке дел, ей порученных, чтоб ее наказания состояли в исправлениях, пенях денежных и других наказаниях, наносящих стыд и поношение на поступающих худо и бесчинно и удерживающих в почтении сию часть правительства и в повиновении оному всех прочих граждан”.
Для достижения этих целей Учреждением о губерниях 1775 года и Уставом благочиния 1782 года были созданы особые полицейские должности, существовавшие до последнего времени[5]. В уезде полицейские функции перешли к нижнему земскому суду и к капитану-исправнику, под надзором губернатора и губернского правления, в городе – к городничему и (с 1782 года) к управе благочиния (в столицах вместо городничих были обер-полицеймейстеры и в городах с гарнизонами – коменданты).
Учреждение о губерниях только в общих чертах определяет функции полиции. Так, она должна заботиться о безопасности города и о хорошем состоянии последнего в санитарном отношении, равно как о “прокормлении нищих и убогих”, “смотреть и иметь попечение над казенными заведениями”, наблюдать за мерами и весами, блюсти “добронравие и порядок” и вообще смотреть за тем, чтоб “предписанное законами полезное исполняемо и сохраняемо было”.
С этой целью, например, городничий “долженствует поощрять обывателей не токмо ко всякому роду дозволенного трудолюбия, рукоделия и промысла, но и вообще всех людей, в городе живущих, к добронравию, человеколюбию и порядочному житию”.
Уставом благочиния 1782 года при полицеймейстере и городничем был создан особый орган – управа благочиния, состав которой отчасти являлся чиновным, отчасти выборным. Чиновный элемент представлялся полицеймейстером или городничим и двумя приставами – уголовных и гражданских дел, выборный – двумя ратманами, избиравшимися городским собранием.
Затем город делился на части и кварталы, во главе которых были поставлены частные приставы, квартальные надзиратели и квартальные поручики (последние избирались горожанами из своей среды на три года, причем управа благочиния старших из них назначала квартальными надзирателями).
Для руководства в своей деятельности управа получила особый наказ, содержащий в себе немало нравственных сентенций, выраженных в афоризмах вроде следующих: “не чини ближнему, чего сам терпеть не можешь”, “дай хлеба не имеющему”, “напой жаждущего”, “протяни руку помощи падающему”, “блажен, кто и скот милует, буде скотина и злодея твоего спотыкнется, подыми ее” и т.п.
Согласно наказу, на управу возлагались следующие обязанности. Прежде всего она должна была заботиться о благоустройстве и благообразии города. Так, ей предписывалось иметь несколько подрядчиков для мощения и чистки улиц и мостов, а также для свозки из города нечистот, равно как для содержания и зажигания фонарей.
Кроме того, она через квартальных надзирателей должна была “иметь попечение о восстановлении строений, падающих или опасных… равно стараться о выстройке пустопорожних мест в улицах”. Затем ей принадлежали известные функции в области полиции нравов.
Так, она должна была “иметь попечение, чтоб все и всякий оставался в законопредписанном порядке, чтоб молодые и младшие почитали старых и старших, и чтоб слуги и служанки повиновались хозяевам и хозяйкам во всяком добре”. Затем на управу возлагалось “бдение, дабы всяк к церкви Божией почтителен был… и пребывал в ней во время службы со страхом в молчании, в тишине и во всяком почтении”.
Наконец, управа должна была “не дозволять в городе гражданину учинять новизну в том, на что узаконение есть; всякую же новизну, узаконению противную, пресекать в самом начале”. Кроме того, она надзирала за обществами, товариществами, лотереями, “общественными играми и забавами”, театральными представлениями и т.п. Одновременно с этим управа должна была вести борьбу с расколом и наблюдать за семейными отношениями.
Ввиду подобных функций Устав предъявляет известные требования к членам полиции, а именно, последние обязательно должны обладать следующими качествами и добродетелями: “здравым рассудком, человеколюбием, усердием к общему добру, честностью, бескорыстием, беспорочностью поведения, доброхотством к людям и прилежанием к должности”.
При Александре I (в 1810 г.) было учреждено особое Министерство полиции, ведавшее, в качестве центрального учреждения, полицию во всем государстве[6]. Функции его были двух категорий, а именно: дела полиции “предохранительной”, как-то: дела медицинские и карантинные, дела по продовольствию, безопасность путей сообщения, цензура и дела приказов общественного призрения, и исполнительной, напр., сбор недоимок, приведение в исполнение судебных приговоров, организация внутренней стражи и т.п.[7]
Впоследствии (в 1819 г.) это министерство вошло в состав Министерства внутренних дел, которое через посредство департамента полиции исполнительной стало центральным учреждением в полицейском отношении. При Николае I был издан закон 3 июня 1837 года, касающийся уездной полиции, преобразовавший состав земского суда и учредивший особую должность становых приставов.
Земский суд, называвшийся теперь без эпитета – нижний, состоял по закону 1837 г. из исправника (председателя), одного непременного заседателя и двух сельских. Первые по-прежнему избирались дворянами, последние крестьянами.
Дела в нем решались словесно и письменно, причем для большинства дел был сохранен коллегиальный порядок, но зато в некоторых случаях исправник получил право действовать по личному усмотрению. Затем уезд делился на станы, во главе которых были поставлены становые приставы.
Они считались членами земского суда, но обязаны были жить в своих станах. Дворянство получило право представлять начальнику губернии списки дворян, достойных занять эту должность, но губернатор при назначении пристава мог и не руководствоваться этими списками.
Кроме становых приставов, закон 1837 года учредил также и низшие полицейские должности сотских и десятских, избиравшихся государственными и удельными крестьянами[8]. Изложенное устройство полицейских учреждений существовало вплоть до 60-х годов, когда был издан целый ряд законодательных актов, определяющих организацию полицейских учреждений и теперь.
[1] Главы II и X регламента Главному магистрату. Это определение вполне совпадает со сделанным значительно позднее, а именно в 1765 г., немецким публицистом Зонненфельсом, который говорил, что полиция имеет предметом публичное благосостояние, заключающееся в безопасности и удобстве жизни (см.: Тарасов. История русской полиции и отношения ее к юстиции. Юрид. вестн. 1884. Кн. 2. С. 183).
[2] К установлению этой зависимости от начальника петербургской полиции полицейских органов остальной России правительство возвращалось неоднократно и впоследствии. Так, в 1732 г. петербургскому генерал-полицеймейстеру была поручена “дирекция над всеми полициями в государстве”, а в 1762 г. только что учрежденному московскому генерал-полицеймейстеру предписывалось находиться в ведомстве петербургского.
[3] См.: Устройство и управление городов в России. Т. I.
[4] Подробности см. у Тарасова. Указ. ст. в “Юрид. вестн”. 1884. Кн. 2.
[5] Впрочем, как было сказано выше, полицейские функции в то же время принадлежали и общеадминистративным учреждениям, а именно: генерал-губернатору, губернатору, губернскому правлению, приказу общественного призрения и даже прокурорам.
[6] До этого же времени высшее заведование полицией сосредоточивалось в Министерстве внутренних дел, причем с 1806 г. в департаменте внутренних дел названного министерства. Кроме того, с 1804 г. ведение “части полицейской” было также функцией и первого департамента Сената.
[7] В 1811 г. Министерство полиции было разделено на три департамента: хозяйственный, исполнительный и медицинский. Кроме того, в состав его вошли медицинский совет и канцелярия министра.
[8] Вопросом о реорганизации уездных учреждений немало занимался и комитет 6 дек. 1826 г. В него было внесено несколько проектов уездного управления (напр., Балашова, Балугьянского, Сперанского и др.).
Рассмотрев их, комитет высказался за учреждение особой уездной управы, разделенной на три отделения и состоящей из уездного исправника, названного впоследствии правителем уезда, и 6 заседателей, по два в каждом отделении. Состав управы избирался дворянством. Однако предположения комитета не получили силы закона (см. т. LXXIV Сборн. Русск. Ист. Общ. С. 277, а также Анучина. Указ. соч. С. 122).
