Вплоть до Екатерины II законодательство игнорировало сельское управление, и крестьяне по-прежнему управлялись своими старостами, действовавшими на основании обычного права. Конечно, на сельское управление имели огромное влияние воеводы и губернаторы, а также особые “правители”, назначавшиеся для управления теми или другими разрядами крестьян.
В своих наказах и заявлениях в комиссии 1767 г. крестьяне ходатайствовали об уничтожении “правителей” и о даровании им самоуправления путем избрания из своей среды старост и судей. Екатерина II в виде опыта даровала самоуправление крестьянам Екатеринославского наместничества.
Последние, подобно дворянам и горожанам, составляли крестьянские общества (от 500 до 1000 дворов) с правами юридических лиц, т.е. могли путем добровольных складок составлять свою казну, владеть недвижимым имуществом и т.п. Органом крестьянского общества являлся сход, избиравший должностных лиц, представлявший о своих нуждах губернатору и выслушивавший предложения последнего.
Представителем общества был старшина, наблюдавший за сохранением спокойствия и управлявший делами общества, а также принимавший известные меры в случае эпидемии, эпизоотии, пожаров и т.п.
Во главе каждой деревни, входившей в состав общества, находился сельский староста, обладавший по преимуществу хозяйственными функциями; так, он должен был заботиться об удобрении полей, об исправном содержании скота и т.п. Кроме того, в каждой деревне должны были быть сельские выборные для раскладки податей и сборщик для сбора последних.
Узаконениями Павла I среди государственных и удельных крестьян была введена волостная организация, а именно: каждая волость должна была заключать в себе не более трех тысяч душ, и вмещала в себе определенное число деревень. Во главе волости находилось волостное правление, состоявшее из волостного головы, старосты и писаря, избиравшихся на волостном сходе (голова на два года, остальные на год).
В каждом селении избирались выборный старшина и десятские. Обязанности всех этих лиц были административно-судебные, так, они обнародовали законы и распоряжения правительства, принимали меры для обеспечения благочиния и безопасности, наблюдали за нравственностью, собирали подати, прекращали нищенство, заботились об исправном состоянии мостов и дорог, пеклись о развитии сельского хозяйства, творили суд в мелких делах и т.п.
С учреждением в 1887 году Министерства государственных имуществ, главным назначением которого являлось попечительство над государственными крестьянами, сельское управление было преобразовано, хотя волостная организация и осталась.
Во главе волости по-прежнему стояло волостное правление, но состав его был иной, а именно: членами правления считались волостной голова, заседатели и волостной писарь. Волостной голова избирался на три года волостным сходом и утверждался в должности управляющим палатой государственных имуществ.
Впрочем, по прошествии трех лет голова мог остаться в должности и на неопределенное время, пока управляющий палатой не признавал нужным избрать на его место другого. Мало того, министру государственных имуществ было предоставлено право назначать на должность головы “благонадежных” отставных унтер-офицеров, фельдфебелей и вахмистров. Таким образом, выборное начало было сведено к нулю.
Заседатели также избирались волостным сходом на три года и утверждались управляющим палатой государственных имуществ. Напротив, писарь, стоявший во главе канцелярии волостного правления, назначался окружным начальником, с утверждения управляющего палатой. Волостное правление ведало массу всевозможных дел как в сфере общественной, так и в сфере частной жизни крестьян.
Так, оно заботилось “о водворении добрых нравов”, направляло крестьян “к благочестивой, беспорочной и трудолюбивой жизни”, принимало “меры предупреждения против пороков”, наблюдало за неоставлением крестьянами земель в запустении, а также за обработкой их, как следует, вообще поощряло их “к производству земледелия, к учреждению садов и к размножению скота”. Наконец, на нем лежали административно-судебные функции.
В состав волости входили отдельные селения, органами которых являлись сельский сход и сельские выборные власти. Первый составлялся из последних, а также из двух выборных от каждых десяти дворов. Сход созывался три раза в год: в январе – для раскладки податей и повинностей и для постановки приговоров касательно недоимок, в апреле или мае – для распределения полей и в сентябре или октябре – для составления приговоров касательно мирских расходов.
Что касается до сельского начальства, то оно состояло из сельского старшины, сельского старосты, нескольких сборщиков податей, смотрителя сельского запасного хлебного магазина и сельского писаря. Старшина избирался на три года сходом и утверждался управляющим палатой государственных имуществ; впрочем, министр пользовался правом назначать и на эту должность отставных нижних чинов вышеназванных категорий.
Сельский староста также избирался на три года сходом и утверждался управляющим палатой, но не иначе, как по представлению сельского старшины, волостного правления и окружного начальника. Тем же порядком избирались и утверждались в должностях сборщики податей и смотрители запасных магазинов.
Наконец, сельские писари назначались окружными начальниками с утверждения управляющего палатой государственных имуществ. Таким образом, идея правительственной опеки еще в гораздо большей степени проникала собой законодательство о сельском управлении, чем законодательство о городском управлении, что, впрочем, и имелось в виду при создании Министерства государственных имуществ.
