На основании указа 18 дек. 1708 года[1] вся Россия была разделена на восемь губерний[2], в свою очередь делившихся на 319 уездов. Это новое административное деление находилось в тесной связи с военно-финансовыми округами XVII ст. – разрядами, тем более что основной мотив деления на губернии был военно-податной: вновь созданную армию нужно было разместить по разным местностям России с целью содержания на счет населения, а для этого правительство признало необходимым разделить государство на губернии и в пределах последних разместить полки[3].
Кроме этого мотива, были еще и другие, среди которых немалую роль играла потребность в сильных ответственных органах в местности, что и достигалось путем учреждения должности губернаторов[4]. Модификация разрядов в губернии происходила постепенно, под влиянием обстоятельств, вызванных шведской войной.
Так, еще задолго до 1708 года, а тем более до 1710 года, появляется термин “губернатор” в применении к архангельскому воеводе Апраксину (в 1694 г.). Второй раз этот термин встречается в манифесте 16 апр. 1702 г., где говорится о “пограничном губернаторе” и о “наместниках, губернаторах и командующих”. Затем тот же термин употребляется в 1703 г. в отношении Меншикова, назначенного “губернатором” Нетебурга.
С течением времени, по мере завоевания Прибалтийского края, Меншиков становится во главе Ингерманландской “губернии” (1704 и 1705 гг.), переименованной впоследствии в Петербургскую. В 1704 г. кн. Голицын получает титул киевского “губернатора” и т.д.[5]
Указами 1708 и 1710 гг. пришлось, таким образом, лишь санкционировать то, что образовалось постепенно путем практики, а не создавать нового административного деления, впервые вводимого в России.
Указ 28 января 1715 г. ввел еще новое деление, а именно доли (“5536 дворов или по скольку будет удобнее, по расстоянию места, больше или меньше по рассмотрению губернаторскому”), которые в одних местах были более, а в других менее уезда, но чаще всего совпадали с уездом[6]. Впрочем, доли были вскоре упразднены.
С 1718 г. правительство опять обратило внимание на административное деление государства, причем предполагало заимствовать его из Швеции, как то видно из двух резолюций Петра на предложение известного Фика, долженствовавших “шведское земское управление с русским сложить и спустить с русскими обычаями”.
Проект Фика, по рассмотрении его в Сенате, получил санкцию государя 29 мая 1719 г. Согласно с ней было предположено разделение на губернии заменить разделением на провинции[7] и во главе последних поставить генерал-губернаторов (в “порубежных знатных”), губернаторов или комендантов (в “порубежных незнатных”) и воевод (во внутренних), кроме Московской[8].
Однако на практике губерния продолжала сохранять значение высшего областного центра, а провинция сделалась сперва фактически, а потом и юридически подразделением губернии[9]. Это случилось в том же 1719 году, когда Россия была разделена, вместо прежних восьми, на 11 губерний. Названное число затем постоянно увеличивалось и ко времени губернской реформы Екатерины II достигло цифры 23.
Учреждение о губерниях 1775 г., упразднив провинции[10], еще увеличило число губерний, в состав которых должны были входить от 300 до 400 тысяч жителей[11]. Совокупность нескольких губерний образовывала наместничество, т.е. генерал-губернаторство[12] (так было, по крайней мере, на практике), причем каждая губерния делилась на уезды или округа, в состав которых должны были входить от 30 до 40 тысяч жителей, а каждый уезд на волости (опять-таки, на практике). Это деление в общих чертах сохранилось и до нашего времени.
[1] Впрочем, проф. Коркунов доказал, что, в сущности, первое учреждение губерний относится не к 1708 г., как думали до сих пор, основываясь на Полном Собрании Законов, но к 9 января 1710 года (см. Журнал Минист. народ, проев. Февраль 1893 г.).
Дело в том, что указ 18 дек. 1708 г. только обнародовал список вновь учрежденных губерний и расписал по ним города, указом же 9 янв. 1710 г. было предписано губернаторам вступить в управление вверенными им губерниями.
[2] Московская, Ингерманландская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская.
[3] Это положение весьма подробно аргументируется г. Милюковым (Государственное хозяйство России и реформа Петра Великого), а также и некоторыми другими учеными, напр., Неволиным (Собрание сочинений. Т. VI), проф. Мрочек-Дроздовским (Областное управление России XVIII века), отчасти Лохвицким (Губерния) и др.
[4] Градовский. Начала русского государственного права. Т. III. С. 86.
[5] Милюков. Указ. соч. С. 342 и след.; Блинов. Губернаторы. С. 42 и Соколов. Очерк истории и современного значения ген.-губернатора (Вестн. права. 1903. Кн. 7).
[6] Мрочек-Дроздовский. Областное управление России XVIII в. до Учреждения о губерниях 1775 г. С. 64. Нужно, впрочем, заметить, что доли, как специальное деление – для взимания разных сборов, были созданы еще указом 14 окт. 1710 г.
[7] Впрочем, в некоторых местностях провинции фактически существовали и раньше. Так, в 1711 г. упоминается Ярославская провинция, входившая в состав Петербургской губернии, в 1712 г. – Серпуховская провинция, входившая в состав Московской губернии, разделенной с течением времени на 8 провинций и т.д. (см.: Мрочек-Дроздовский. Указ. соч. С. 24 и Богословский. Областная реформа Петра Великого. С. 48).
[8] Милюков. Указ. соч. С. 623 и след. По свидетельству г. Богословского, было образовано 50 (Указ. соч. С. 50).
[9] Г. Богословский делает поправку к этому мнению, указывая на то, что провинциальные воеводы были подчинены губернаторам только в некоторых отношениях, но, с другой стороны, он сам вынужден признать, что сношения провинциальных властей с центром происходили не иначе, как через губернию (Указ. соч. С. 76-80). Этот же факт, бесспорно, должен был иметь в результате подчинение провинциальных властей губернским.
[10] Впрочем, “буде нужда того требует”, Учреждение о губерниях разрешало деление губерний на области или провинции. И действительно, некоторые губернии были разделены на области. В черновых отрывках и первоначальных рукописях Учреждения, хранящихся в Государственном архиве, провинциальное деление сохранялось и к нему были приурочены особые учреждения финансового и судебного характера.
См. интересную статью г. Григорьева “Административное деление по Учреждению о губерниях 1775 г.” в Журн. Мин. нар. проев. 1908. Кн. 11, а также Милюкова. Очерки по истории русской культуры (Мир Божий. 1902. Кн. 7).
[11] В 1781 г. число губерний равнялось 40; затем, если не считать царствования Павла I, это число постоянно увеличивалось (Лохвицкий. Губерния. С. 52 и сл.).
[12] В состав одного наместничества приблизительно входило по две губернии. Лохвицкий. Губерния. С. 53).
