Управление имеет задачей осуществление целей государственной жизни; оно должно избирать для этого наиудобнейшие, при данных условиях, средства. По современным взглядам правительственная деятельность должна исходить из закона; поэтому говорят, что управление подзаконно, т.е. подчинено закону.
Если сравнить деятельность судей с деятельностью правительственных органов, то между ними окажется некоторое различие. Судьи только применяют закон; правительственным же органам, по невозможности все определить законом в области управления, предоставляется некоторая свобода усмотрения; в известных случаях предоставляется даже право устанавливать обязательные нормы в области своей деятельности.
Но в том и другом случае они должны руководствоваться законом. В законе определен предел их полномочий, из которого они не должны выходить. Поэтому и говорят: управление должно быть законосообразно, закономерно, а не произвольно. Но это взгляд нашего времени. Он выработался долгой исторической жизнью.
Первоначально же мы везде наблюдаем почти обратное отношение, т.е. управление господствует надо всем, ему должны уступать всякие права. Это мы встречаем как в средневековых государствах Запада, так и у нас. Можно думать, что у нас господство управления было еще сильнее, чем на Западе.
Его усмотрению все должно было подчиняться: и имущество частных лиц, и их жизнь. Чтобы казнить кого-либо в Москве, вовсе не требовалось, чтобы известное деяние наперед было воспрещено законом под страхом смертной казни. Довольно, если Великий Государь находил, что казнить нужно. Усмотрение шло впереди всякого закона.
Принцип неприкосновенности частной собственности в древности вовсе не был правительством признан, и государи нарушали его всякий раз, как только находили это нужным. Надо было, напр., устроить какой-нибудь “ям”, т.е. почтовую станцию, и Великий Государь предписывал взять частную собственность для устройства яма.
Василий Иванович пишет своему чиновнику: “А ты бы ехал на Георгиевское, да и на ямском дворе хоромы велел поделать, да земли бы отмерил к ямам, ямщикам на пашни, чья земля ни будет, которая пришлась в круг яма”. Из этого, конечно, не следует, что частной собственности в Москве не было и все принадлежало Государю. Из этого следует только, что управление все могло. Оно было сильнее всяких прав.
Вторая характерная черта древнего управления состоит в том, что оно не было систематизировано, все зависело от личного усмотрения, от особенностей данного случая, вследствие чего управление было чрезвычайно разнообразно по местности, времени, случаю. Некоторое улучшение появляется только с Петра Великого, который задался мыслью организовать управление на более точных и единообразных началах.
В-третьих, московское управление было проникнуто началами так называемого полицейского государства. В науке различают: 1) правовое государство, которое устанавливает только нормы права и не берет на себя никаких забот о частном благополучии подданных, и 2) полицейское государство, которое не только устанавливает нормы права, но и берет на себя заботу о благополучии подданных.
И то, и другое государство есть теоретическое обобщение, их нет в действительности; но действительные государства более или менее приближаются к тому или другому типу. Московское государство представляет крайность второго типа, хотя и в очень узкой форме.
Для блага подданных оно воспрещает им курить и нюхать табак, брить бороду, пить водку более указанной меры, с той же целью предписывает ходить в церковь, известное число раз в году говеть и приобщаться Святых Тайн. Имеем указания, что оно иногда даже приискивает холостым людям жен.
От XVII в. осталось предписание пашенным крестьянам Томского воеводства, в котором им, под страхом великой пени, приказывалось выдавать своих дочерей замуж за ссыльных преступников, чтобы тем унять этих преступников от бегов и укрепить их на тех местах, куда они были сосланы, так как им жениться, опричь тех дочерей пашенных крестьян, не на ком.
Наконец, последняя характерная черта управления состоит в том, что в древности государственное управление сливается с частным управлением княжеского дома. Государь есть представитель всего государства, но он и частное лицо, имеющее свой дом и свое имущество.
В Московском государстве, как и в Западной Европе, управление государством происходит в форме управления частной государевой собственностью. Государевы дворецкие, конюшенные, ясельничие, ловчие и т.д., заведуя первоначально его двором, конюшнями и забавами, были, вместе с тем, и сановниками государства. Таково же происхождение западных майордомов, маршалов и т.д.
