Основные Законы 1906 г. открывают главу “о существе Верховной Самодержавной Власти” статьей 4: “Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная Власть. Повиноваться власти Его не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает”.
Эта статья заменила 1 статью старого Свода Основных Государственных Законов: “Император Всероссийский есть Монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться Его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает”. Что сохранилось и что изменилось в определении власти государя при переходе к новому строю?
Положение монарха часто имеет гораздо более глубокое историческое, чем юридическое обоснование. Правовые определения этой власти, формулы законодательных памятников и учредительных хартий – только поверхностный слой, которые накинут на веками отлагавшиеся плоды побед и поражений в борьбе с окружающими социальными силами, на отпечатывавшиеся привычки, верования и чувствования. Русская история была исключительно бедна устойчивыми юридическими отношениями, и к ней это особенно применимо.
Власть московского государя, выросшая из вотчинных прав князя-землевладельца, питалась прежде всего потребностями военной защиты, наложившими такой глубокий отпечаток на жизнь Московского государства.
Эта власть встречала в сфере своего влияния боярство с боярской думой, земские соборы, патриаршество – встречала те проблески земской и общественной мысли, которые выступают тем ярче на фоне утверждающихся приказно-тяглых начал.
Но здесь не происходило, обыкновенно, политических конфликтов, ибо не велось сознательной и определенной борьбы за власть. Отсутствие почвы для подобной борьбы может быть всего лучше охарактеризовано словами О.В. Ключевского, когда он изображает роль боярской думы:
“Государь ежедневно делал много правительственных дел без участия боярского совета, как и боярский совет решал много дел без участия государя. Но это вызывалось соображениями правительственного удобства, а не вопросом о политических правах и прерогативах, было простым разделением труда, а не разграничением власти”[1].
Это фактическое, бытовое самовластие, которое не чувствует даже в обыкновенные времена потребности учесть и закрепить в определенной формуле свои силы. Если Иоанн Грозный в полемике с Курбским развил настоящую теорию самодержавия, то ее религиозно-политических основ не оспаривал и оппонент царя; вопрос шел лишь о том, как эта самодержавная власть должна проявляться.
Конечно, династический кризис смутного времени, превратившийся в кризис общегосударственный, поставил перед русскими людьми этой эпохи действительно новые политические задачи и дал повод искать формального разграничения между единоличной властью царя и правами высших государственных органов.
Но такой неожиданный подъем политической и правовой мысли оказался совершенно эфемерным, и сами обстоятельства, при которых вступил на престол царь новой династии, характерным образом изгладились из исторической памяти, так что в настоящее время едва ли осуществимо вообще – отделить здесь ядро истины от легенды.
По мере утверждения династии Московская Русь становится по-прежнему малоблагоприятной почвой и для политических притязаний и утверждающих или отрицающих эти последние юридических положений; здесь всецело господствует быт[2].
Несколько иначе дело обстоит в Петровскую эпоху. Широко раздвигаются пределы воздействия верховной власти на общество, и соответственно испытывается потребность обеспечить порядок беспрекословного повиновения, обеспечить его всеми мотивами: деспотический гувернементализм Петра ревниво смотрит на все, что таит в себе помеху его энергии – разрушительной и созидательной.
Петр – “Монарх самовластный”, как выражаются Воинские Артикулы, переводя эпитет “суверенный” и объясняя, почему за оскорбление монарха должна быть назначена смертная казнь[3]; точно так же, согласно Духовному Регламенту, он – единый носитель самодержавной власти, и наличность рядом с ним патриарха может опасным образом смущать народную совесть[4].
Отсюда явствует, что монарх есть вообще единственный источник власти, распоряжающийся ею неограниченно и безответственно: все лица или учреждения получают власть – посредственно или непосредственно – из его рук, получают ее в тех размерах, в которых он признал за благо им дать; все они так же перед ним отвечают.
Петр предоставляет известный запас власти Сенату, его преемница дает его в больших размерах верховному Тайному совету. Новы были не самые отношения, – нова была потребность, не довольствуясь признанием их в быте, давать им формальное выражение – потребность, тесно связанная с привычкой к всесторонней регламентации.
Так слагается традиция самодержавной, неограниченной и безответственной власти, сильной, конечно, не этими формулами, – традиция, прервать которой не могут честолюбивые притязания верховников и эфемерные политические стремления шляхетства и которая вполне уживается с обеспечением социально-привилегированного положения дворянства.
Екатерине II пришлось уже не утверждать, а оправдывать самодержавную власть и доказывать, что она проистекает не из пренебрежения к человеческой свободе, а из объективных условий жизни огромного по своей территории государства[5].
Такое понимание власти монарха, как единственного источника, откуда получают свои полномочия должностные лица, являющиеся его простыми орудиями, встречает тем большие трудности, чем сложнее государственная жизнь и правительственный аппарат.
Когда эта возрастающая сложность поставила на очередь вопрос о создании высших органов законодательства и управления и вообще о преобразовании государственного устройства, приходилось пересматривать и юридический status верховной власти.
Самая характерная в этом отношении попытка принадлежала М. М. Сперанскому. Он имел в виду настоящее преобразование России в конституционную монархию и притом чрезвычайно полное: одновременно с законодательными органами реформировались сверху донизу управление и суд.
“Введение к Уложению государственных законов”, неоспоримо, свидетельствует, что политический смысл преобразования был вполне ясен Сперанскому и вытекал из понимания исторической необходимости[6]. По его словам, “общий предмет преобразования состоит в том, чтобы правление, доселе самодержавное, постановить и учредить на непременном законе”[7].
Средство здесь – разделение властей, в особенности разделение законодательства и исполнения и ответственность исполнительной власти – не та “мечтательная” ответственность, о которой с такой иронией отзывался Трощинский, а ответственность перед независимым, следовательно, представительным, органом[8].
Таким образом, законный порядок осуществим лишь при ограничении самодержавной власти. Сперанский противопоставляет здесь два государственных устройства, хотя и покрываемых одним эпитетом самодержавного.
“Первое состоит в то, чтобы облечь правление самодержавное всеми, так сказать, внешними формами закона, оставив в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия. Второе устройство состоит в том, чтобы не внешними только формами покрыть самодержавие, но ограничить его внутреннею и существенной силой установлений и учредить державную власть на законе не словами, но самым делом”[9].
При втором преобразовании власть государя точнее может быть названа державной, чем самодержавной – каковой термин в действительности часто употребляется Сперанским во “Введении”. Может быть, здесь была известная дипломатия, которая мешала заменить освященный термин “власть самодержавная”[10].
Впоследствии, когда эти планы конституционного преобразования оказались совершенно неосуществимыми и Сперанский выступил в более скромной роли кодификатора и комментатора, он пытался вложить различный смысл в определение самодержавия и неограниченности[11].
Рядом с этим на практике Государственный совет, который, конечно, не представлял никаких конституционных элементов, но все же задуман был с несколько более самостоятельным характером, приобрел чисто служебное значение и, естественно, в этом качестве заслонялся министерством; самая формула: “вняв мнению Государственного Совета” (перевод: le conseil d’etat entendu), столь смущавшая Карамзина и заключавшая, по мнению Сергеевича и Владимирского-Буданова, известные элементы ограничения монарха[12], была устранена в Учреждении Государственного совета 1842 г.
Таким образом, еще накануне великих реформ царствования Александра II юридическая природа верховной власти остается неизменной; выражаясь определениями французского права, у русских учреждений не было “pouvoir delegue”, а лишь “poivoir retenu”.
Преобразования Александра II прямо не коснулись государственного устройства. Морально-политический престиж монархии был в чрезвычайной степени поднят великим делом освобождения крестьян; и факт этого подъема особенно бросался в глаза на фоне своекорыстных олигархических притязаний.
И тем не менее самые юридические принципы, на которых зиждился государственный строй, существенно изменились. Мы не говорим уже о новом понятии гражданской свободы, которое вытекало из освобождения крестьян, но – что еще существеннее с занимающей нас точки зрения государственно-правовой – создавался независимый суд (justice deleguee) и подлинное самоуправление.
Отчуждение власти здесь совершалось постоянным образом на основании закона, и уже в таком отчуждении был элемент самоограничения.
Противники новых судов и в особенности введенного уставами 1864 года начала несменяемости судей и суда присяжных, противники земского самоуправления постоянно выдвигали обвинение в том, что все эти новые институты несовместимы с самодержавием.
Практика этих институтов ясно показывала, какие психологические, если не логические, трудности лежат на пути укоренения их в государственном строе с его официально неизменной концепцией самодержавной власти.
Здесь заключалась одна из главных причин последовавших отступлений от судебных уставов 1864 г. и ограничений в области самоуправления, которые выясняются, например, когда мы сравниваем Земское положение 1864 и 1890 гг., Городовое положение 1870 и 1892 гг.
Государственная власть, энергично отвергавшая мысль о всякой конституционной реформе[13], неизменно держалась взгляда, что самодержавие вполне соответствовало неограниченности.
Может быть, со словом “самодержавие” ассоциировались добавочные представления о непрерывном историческом преемстве или о мистической основе царской власти – представления, чуждые формальной “неограниченности”; но в основе оба эпитета, как это явствует из самих актов государственной власти, имели тождественный смысл.
Установилось, что все, ограничивающее власть монарха в конституционном смысле, нарушает самый принцип самодержавия; с другой стороны, известные проекты Валуева и Лорис-Меликова этого принципа не подрывали, ибо власть государя оставалась неограниченной.
Политически они могли оцениваться как зародыши конституционного развития[14]; юридически в положении верховной власти ничего не менялось[15] – не происходило даже того “отчуждения” власти, какое имело место при судебной и земской реформе.
Наконец, Манифест Александра III 29 апреля 1881 г., который должен был обозначать резкий разрыв со всякими проектами совещательного представительства и определенный политический поворот – этот манифест, признавая священной царской обязанностью охрану самодержавия, понимал его именно прежде всего в смысле неограниченности.
И по мере того как в русском обществе назревали конституционные настроения и идеи, все более подчеркивается самодержавный характер власти монарха, понимаемый прямо в смысле нераздельности. Тем более что самая неограниченность не разумелась, конечно, как свобода от всякого установленного законом порядка.
Согласно 47 статье старых Основных Законов, “Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, уставов и учреждений, от Самодержавной Власти исходящих”.
Самые убежденные противники конституционализма особенно подчеркивали принцип, высказанный в этой статье, который должен провести твердую грань между монархией неограниченной и монархией деспотической.
Оставалось объяснить 1 статью Основных Законов, которая все-таки прилагала к монарху оба определения. Естественно, теоретики русского государственного права стремились раскрыть их содержание. Попытку доказать, что они различны, мы находим у Градовского.
Неограниченность, по Градовскому, заключается в том, что “воля Императора не стеснена известными юридическими нормами, поставленными выше его власти”, а самодержавие – в том, что “русский Император не разделяет своих верховных прав ни с каким установлением и сословием в государстве и что каждый акт его воли получает обязательную силу независимо от согласия другого установления”[16].
Нетрудно видеть, однако, что второе определение лишь более конкретно выражает то, что дано в первом: если все акты воли монарха получают силу помимо согласия других учреждений – это и значит, что они не стеснены юридическими нормами, требующими подобного согласия.
Так понимал Коркунов: указав, что ни Сперанский, ни Градовский не могли дать юридического разграничения терминов, он прибавляет: “сопоставление статей 1 и 2 О. 3. показывает, что и сам законодатель не придавал выражению “неограниченный” строго определенного значения.
Статья 2 постановляет, что когда наследство престола дойдет до лица женского, то Императрице принадлежит та же самая власть, что и Императору, но при этом власть эта вместо “неограниченной и самодержавной” называется “верховной и самодержавной”. Так как это та же самая власть, то, очевидно, “неограниченный” и “верховный” на языке Свода – синонимы.
Из этого должно заключить, что, определяя власть монарха, как самодержавную и неограниченную, Свод Законов не обозначает этими словами различных ее свойств, и для большей ясности одно и то же свойство определяет двумя однозначащими словами”[17].
С этим не согласен новейший исследователь вопроса Н.И. Палиенко, в глазах которого и в дореформенном русском государственном праве понятия “самодержавие” и “неограниченность” не совпадали.
Он видит в возражениях Коркунова Градовскому смешение “одного из видов и одной из необходимых гарантий правового ограничения власти государственного органа с самым принципом правового ограничения верховной власти”, “объективного правового ограничения носителя верховной власти в силу признания юридической обязательности и для него государственных законов” и “субъективного ограничения носителя верховной власти путем распределения функции верховной власти между разными самостоятельными органами”[18].
Но ведь официальное определение, так сказать, основ старого русского государственного строя и не отрицало обязательности государственных законов: кроме ст. 47 старых О. 3. мы находим ст. 66, которая гласила, что законы, за собственноручным подписанием государя изданные, не могут быть отменяемы объявляемым Высочайшим указом.
Неоспоримо, критерии формального различения закона и указа были крайне шатки[19], верховенство закона не имело серьезных гарантий[20], но само понятие законного порядка, как принципа, было не чуждо и нашему старому государственному праву.
Нельзя согласиться и с А.С. Алексеевым, который видел в самодержавии – “самородность” власти русского монарха – ее исторически первоначальный характер; “основанием этой власти служит не какой-либо юридический акт, а все историческое прошедшее русского народа”; неограниченность есть повсюду свойство верховной власти: в России же “верховная власть сосредоточивается в одном органе, который поэтому обладает всей полнотой верховной власти”[21].
Действительно, слово “самодержавие” имеет более исторический оттенок, если угодно, более богатое содержание, особенно в том смысле, что с ним связано больше психологических ассоциаций – но юридически, во всяком случае, признак неограниченности не только им покрывается, но и составляет самую его основу[22].
Иначе нельзя было бы себе представить, в чем заключалось такое глубокое различие между самодержавной русской монархией и конституционными монархиями Западной Европы, где власть главы государства, по господствующей теории, носит также первичный, непроизводный характер и где ее исторические корни восходят часто к не менее отдаленному прошлому, чем у нас в России[23].
Наконец, и в актах так называемого переходного времени, предшествующих Манифесту 17 октября, самодержавие в еще большей, можно сказать, степени приравнивается к неограниченности: к противникам его относятся все те, кто отстаивают ограниченный образ правления, кто защищают созыв народного представительства, которое участвовало бы в осуществлении законодательной и вообще государственной власти.
В Манифесте 18 февраля 1905 г. исторически сложившееся самодержавие противополагается планам тех, кто “посягают… на утвержденные законами устои Государства Российского, полагая, разорвав естественную связь с прошлым, разрушить существующий государственный строй и вместо оного учредить новое управление страной на началах Отечеству Нашему не свойственных”.
В совещании, обсуждавшем проект думы, сохранение самодержавия именно в смысле невозможности предоставить думе какой-либо решающий голос, было общепризнанным принципом[24].
Соответственно этому Манифест 6 августа гласил: “сохраняя неприкосновенным основной закон Российской Империи о существе Самодержавной Власти, признали Мы за благо учредить Государственную Думу”, и, по ст. 1 Учреждения, “Государственная Дума учреждается для предварительной разработки и обсуждения законодательных предположений, восходящих по силе Основных Законов через Государственный Совет к Верховной Самодержавной Власти”.
Но спрашивается, какое юридическое содержание вложено в понятие “самодержавная власть”, когда о ней говорят Учреждения Государственной думы и Государственного совета 20 февраля 1906 г., устанавливающие участие означенных органов в законодательной власти, т.е. нечто, несомненно, исключаемое традиционным смыслом самодержавия, – когда в торжественном обещании членов думы и совета упоминается обязанность “хранить верность Его Императорскому Величеству Государю Императору и Самодержцу Всероссийскому”, – когда, наконец, Основные Законы 23 апреля 1906 г. говорят о “Верховной Самодержавной” власти Императора и опускают в то же время прежний эпитет “неограниченный”?
Это опущение только подчеркивается сохранением эпитета в ст. 222, относящейся к главе “об обязанностях Членов Императорского Дома к Императору”: “Царствующий Император, как неограниченный Самодержец, во всяком противном случае имеет власть отрешать неповинующегося от назначенных в этом законе прав и поступать с ним, яко преступником воли Монарха”[25].
Высшая власть государя над императорским домом оставалась неизменной и после Манифеста 17 октября, ибо, согласно 125 статье О. 3., “Учреждение об Императорской Фамилии, сохраняя силу Законов Основных[26], может быть изменяемо и дополняемо только Лично Государем Императором в предуказанном Им порядке, если изменения и дополнения сего Учреждения не касаются законов общих и не вызывают нового из казны расхода”. Здесь совершенно отчетливо разграничивается власть фамильно-династическая и власть общегосударственная[27].
Объясняя термин “самодержавие”, как он должен быть понимаем в действующем русском государстве, можно идти различными путями. На первый взгляд кажется, что, идя, так сказать, по линии наименьшего логического сопротивления, можно понять термин “самодержавие” в смысле внешнеполитической или международно-правовой независимости – приравнять его к понятию суверенитета в том значении, которое последнему придается в современном международном праве, разделяющем государства на суверенные и несуверенные[28].
Можно дать здесь и некоторые справки из прошлого Московской Руси, где самодержец и самовластец противополагались зависимым князьям. Самодержавие Иоанна III являлось символом независимости Москвы от татар; титул самодержца как бы совпадает здесь с одновременно входящим в обиход титулом царя.
С ним первоначально не соединялось определенного понятия о неограниченности государевой власти, и наименование самодержца прилагается даже к Василию Шуйскому, избрание которого было, несомненно, связанно с известными условиями[29].
Подобное понимание самодержавия дает возможность и в 1 статье старых Основных Законов реально различить самодержавие и неограниченность, а с другой стороны, словоупотребление современных Основных Законов не может никого ввести в соблазн[30].
Все эти доводы совершенно искусственны. Если для Иоанна III самодержавие означало внешнюю независимость, то, без сомнения, для Иоанна IV оно указывало и на внутреннюю неограниченность, которая в глазах царя так выгодно его отличала от “убогого” польского короля, связанного по рукам и по ногам решениями панов, – неограниченность, которую венценосный публицист с большим темпераментом отстаивает против нападок и сарказмов Курбского.
Нечего уже здесь ссылаться на памятники Петровского времени. Столь же безнадежна попытка истолковать в подобном смысле статью 1 старых Основных Законов; и communis opinio doctorum, и здравый смысл показывают, что они нисколько не имели в виду внешней независимости: такое объяснение вряд ли кому могло даже прийти в голову до Манифеста 17 октября.
Наконец, устранение политических соблазнов и недоразумений всегда желательно, но оно не достигается подобной софистикой, подобными, хотя бы и благонамеренными, натяжками.
Введение в Основные Законы 1906 г. указаний, хотя бы и косвенных, на внешнюю независимость, на международный суверенитет было бы совершенно необъяснимо: эта независимость никем не оспаривалась, само собой разумелась, и ни одна конституция суверенного государства не считает нужным о ней говорить.
Почему понадобилось упоминать о суверенитете России? Ведь если 1 статья новых О. 3. указывала на единство и нераздельность Российского государства, то именно потому, что, правильно или неправильно, это единство и нераздельность предполагались находящимися в опасности среди общей смуты[31].
Но если бы даже мы пошли на эту великую и ничем не оправдываемую натяжку, то вопросы, связанные с юридической природой верховной власти и с сохранением старого эпитета в новом государственном строе, этим нисколько не разрешались бы. В смысле международно-правовом суверенна именно Россия, как государство: она является субъектом международного права, а не монарх.
Последний представляет ее во внешнем мире, но это представительство определено и нормами внутреннего государственного права; неограниченность международно-правовых и вообще внешнеполитических волеизъявлений монарха предполагает неограниченность волеизъявлений, обращенных внутрь страны[32].
Как ни широко раздвинуты пределы внешнеполитических полномочий государя, согласно 12 и 13 статьям О. 3., так далеко идти они не могут. Поэтому признание в монархе носителя нераздельного внешнего суверенитета неизбежно приводит и к признанию его внутренней неограниченности.
Другой путь, на который становятся большинство исследователей, отрицающих возможность истолковать самодержавие в смысле внешней независимости, направляется к признанию здесь сознательной или бессознательной редакционной неточности. Согласно их мнению, термин “самодержавие” и сейчас в юридическом смысле может означать исключительно неограниченность.
Если он сохранился, несмотря на конституционный принцип, провозглашенный в Манифесте 17 октября и запечатленный в Основных Законах 23 апреля, если одновременно с этим слово “неограниченный” было исключено, то юридически это не может быть никак обосновано, а объясняется исключительно мотивами политическими.
Самодержавие остается, таким образом, эпитетом скорее риторического характера, так как всякое иное толкование приводит к безнадежному противоречию – к идее “самодержавно-конституционного” строя[33].
Для юриста может, действительно, представляться выход из противоречия в ссылке на эти редакционные соображения, на желание сохранить традиционный политический символ. Но этот вывод есть собственно отказ от юридического решения.
Неизбежен ли он в данном случае? Нам кажется, что нет. Ведь термин “самодержавие” не встречается какой-нибудь один раз, и сохранение его не может быть объяснено редакционным недосмотром: самодержавие признается одним из основных атрибутов власти монарха, как она поставлена в русском государственном строе и после Манифеста 17 октября.
Нельзя серьезно его сопоставлять с такими частями русского императорского титула, как наименование государя “наследником норвежского престола”. Политически можно так или иначе оценивать сохранение слова, которое действительно являлось символом нашего старого государственного строя.
Юрист должен, во всяком случае, стремиться вскрыть юридическое содержание, которое вкладывали в это слово авторы Основных Законов, очевидно, как-то изменившееся по сравнению со старым его пониманием и отличающееся от неограниченности.
Мы не думаем, конечно, чтобы эта юридическая мысль выступала с особенной отчетливостью; еще менее думаем, чтобы она могла послужить основой для юридической конструкции нашего строя[34].
Но приблизительно она, как нам кажется, может быть установлена, если мы примем во внимание своеобразия, отмечающие наши Основные Законы среди других европейских конституций.
Самодержавной в современном русском государственном праве называется власть, которая служит источником для всякой другой власти в государстве. Осуществляться она может в известных установленных пределах, но это ограничение – временное или постоянное – есть всегда самоограничение.
Конечно, и в дореформенном праве это качество было присуще воле монарха, но здесь оно заслонялось более ярким и выразительным – неограниченностью: власть монарха вообще не подлежала постоянным ограничениям – таким, которые не могли бы односторонним его волеизъявлением быть отменены[35].
Неограниченность старого порядка есть нечто большее, чем самодержавие нового: первое предполагает второе, заключает его, так сказать, в себе, но не обратно.
С другой стороны, утверждение самодержавия предполагает и нечто большее, чем признание за властью русского монарха того качества первичного непосредственного органа, которое, согласно господствующей немецкой теории, вообще присуще всякой монархии[36].
Отсюда вытекает, что монарху принадлежит высший учредительный авторитет. Новый порядок целиком вытекает из этого авторитета, а не из какого-нибудь договорного отношения: он зиждется на вполне односторонних актах, что, конечно, нисколько не умаляет его юридической силы и обязательности.
Теперь учредительная власть государя ограничена думой и советом, но все же никакое преобразование государственного порядка не может быть законно произведено иначе, как по его почину. При этом, по мысли авторов Основных Законов, законодательные учреждения, ограничивающие – в строго определенных пределах – власть монарха, не должны пониматься, как нечто ей противопоставляемое.
Народное представительство не есть сила, уравновешивающая, так сказать, эту власть, которая одна признается не только самодержавной, но и верховной.
Государю, а не конституции, не Основным Законам торжественно обещают верность члены Государственной думы и Государственного совета; государь, напротив, не приносит присяги, хотя бы подобной той, которая установлена в строго монархической прусской конституции[37].
Отсюда характерная заботливость, которую мы отметили в ряде конкретных вопросов у авторов наших Основных Законов – заботливость устранить почву для внутренно-государственных конфликтов и оставить “последнее слово” за монархом.
Нельзя было применить это понимание с прямолинейной последовательностью, раз все-таки законопроект не может превратиться в закон без согласия думы и совета; но можно было приблизить здесь положение думы законодательной к представительству совещательному.
Это юридическое различие остается вполне определенным и установленным, и тем не менее, как это мы постоянно видим и в других сферах публичного права, в переходе от представительства совещательного к представительству конституционному обнаруживается целый ряд постепенностей и оттенков.
Так объясняется и странная на первый взгляд неизменность редакции многих статей Учреждения Государственной думы 6 августа 1905 г., перешедших в Учреждение 20 февраля 1906 г.; здесь не только историческая связь и желание воспользоваться готовой формой, но и сходство юридических предпосылок.
Представители некоторых политических партий делают из этих предпосылок выводы, идущие гораздо дальше, и приписывают монарху неограниченную учредительную власть.
По их толкованию, ни Манифест 17 октября, ни Основные Законы ничем не отличаются от многих предшествующих актов верховной власти, тех, например, которыми созданы новые суды и местное самоуправление, и вовсе не означают обязательного ограничения этой власти.
Правило, что ни один закон не может быть издан без согласия Государственной думы и Государственного совета, выражает только волю государя, дабы эти законы издавались в известном порядке, облегчающем сохранение соответствия между ними и народными потребностями.
Но юридически ничто не мешает устранить этот порядок и вернуться к старому, если опыт не оправдает ожиданий. Словом, и в Манифесте 17 октября, и в Основных Законах, в конце концов, нет ничего связующего волю монарха.
Иногда при этом даже противопоставляется обычный порядок осуществления власти государя, с соблюдением указанных им в этих актах основных государственных норм, и порядок, сверхобычный, чрезвычайный, где она осуществляется во всей ее исторически сложившейся неограниченности – чрезвычайный, однако не метаюридический, потому что здесь низшее, так сказать, право подчиняется высшему.
Примером второго рода служит акт 3 июня 1907 г.; он юридически безупречен именно потому, что монарх свободен избрать тот или другой путь; ведь само собой разумеется, оценка чрезвычайности обстоятельств, которые делают необходимым обратиться к этому высшему праву, всецело принадлежит монарху.
Мы не будем говорить о возможности или невозможности отказа от тех принципов, которые провозглашены в Манифесте 17 октября и воплощены в последовавших законодательных памятниках – с точки зрения морально-политической.
Мы не будем говорить о правообразующей силе времени, которая сообщает нормативный характер даже чисто фактическим длительным состояниям. В этом смысле формально самая неограниченная власть оказывается связанной известной логикой создавшихся положений, которые неизбежно суживают ее возможности.
Мы становимся здесь исключительно на почву положительного права, выраженного в Основных Законах и освященного их юридическими предпосылками.
Бесспорно, такие формально-юридические доводы от буквы текста значат здесь гораздо менее, чем морально-политическая необходимость или сложившееся вокруг таких текстов народное правосознание, но для юристов всегда весьма опасно недостаточное внимание к данному положительному праву. Что же говорит последнее?
Оно, безусловно, исключает легальную возможность в порядке незаконодательном отменить – не Манифест 17 октября[38] – а те акты, которыми законодательным учреждениям предоставлено участие в осуществлении государственной власти.
Дело здесь не только в том, что и учредительные законы не могут у нас быть изменяемы без согласия думы и совета и что к ним даже неприменима статья 87 О. 3. Может быть, все это касается обычного, не чрезвычайного порядка? Но наши Основные Законы, характеризуя status верховной власти, прямо признают ее ограниченность – исключают эпитет “неограниченный”.
Если бы Манифест 17 октября возвещал ограничение чисто прекарное, или, во всяком случае, такое, которое бы качественно не отличалось от многих предшествующих актов русской государственной власти и постоянно могло бы быть взято назад, не было бы никакого основания и отказываться от самого эпитета[39].
Подобные ограничения – временные отчуждения власти, которая затем односторонним волеизъявлением монарха может быть возвращена к своему источнику, – происходили и раньше: достаточно напомнить судебную реформу 1864 года.
Сопоставлять их принципиально с введением народного представительства, соответствующего Манифесту 17 октября, значит воспроизводить фикцию французской хартии 1814 г., где так же создание нового государственного строя приравнивалось к судебным и административным реформам королей средневековой Франции.
Отсутствие всяких ограничений в это смысле может характеризовать или крайне элементарный государственный быт, или чистую деспотию. Юридически ограниченной воля монарха оказывается лишь тогда, когда подобное ограничение не отменяемо односторонним его актом.
А так как в современном государстве верховенство принадлежит закону, то лишь ограничение законодательной власти монарха есть действительное в этом смысле ограничение; лишь это последнее изменяет самую форму правления.
Самый термин “самоограничение” в этом смысле двусмыслен, так как он может означать самоограничение в пределах абсолютизма или связанное с переходом к конституционному строю. Второй вид самоограничения мы, несомненно, находим и в современных Основных Законах[40].
Можно взять здесь для сравнения пример несуверенного государства, которое прежде было суверенным, и которое затем стало частью союзного государства: оно не может одним своим решением восстановить суверенитета.
Бавария, добровольно сделавшаяся частью Германской империи, защищенная своими Sonderrechte, не может односторонне освободить себя от принятых обязательств.
Что касается акта 3 июня, то защита его легальности в смысле соответствия положительному государственному праву есть дело безнадежное.
Сам Манифест 3 июня противопоставляет “обычному законодательному пути” не какой-нибудь чрезвычайный, а “историческую власть Русского Царя”, указывая на ее метаюридическую основу: “от Господа Бога вручена Нам Власть Царская над народом Нашим. Пред Престолом Его Мы дадим ответ за судьбы Державы Российской”.
На такую же почву стал и председатель Совета Министров, отвечая в своей думской речи 16 ноября 1907 г. на обвинения в нарушении Основных Законов, совершившихся при издании нового избирательного закона. “Право Монарха спасать Россию”, на которое он ссылался, здесь может быть понято лишь как право нарушать обычную, так сказать, легальность во имя высшей исторической миссии.
Таким образом, в качестве важнейшей предпосылки Основных Законов выясняется концепция власти монарха, которая представляет много сходства с так называемым монархическим принципом, занимающим столь видное место в немецкой литературе по государственному праву и получившим выражение в многочисленных октроированных конституциях.
Нам необходимо коснуться содержания этого принципа в конституционной теории и конституционной практике; таким образом мы можем точнее юридически формулировать и черты сходства наших Основных Законов с этими западными параллелями, и их своеобразия, а в результате получим возможность оценивать изучаемые предпосылки на более широком фоне западноевропейского политического опыта и юридической теории.
[1] Боярская дума. С. 478 – 479. Этому вовсе не противоречит значение, которое в официальной жизни получили вопросы, связанные с царским титулом. Дъяконов М. Власть московских государей. С. 133.
Вообще, хотя, по справедливому замечанию автора, “в настоящее время не может подлежать спору то положение, что сами идеи самодержавной власти позаимствованы из Византии”, но это еще отнюдь не определяет того, насколько подобная идея могла явиться какой-нибудь преобразующей наличные бытовые отношения силой, или же она только давала им торжественное и риторическое выражение.
Внешний характер византийской идеологии особенно подчеркивал И. Н. Жданов: “нарождалось в Москве что-то новое и небывалое. Книжные люди позаботились дать этому новому и небывалому определенную форму, стиль которой отвечал историческому кругозору и литературному вкусу их эпохи…
Можно ли думать, что среди русских людей откроется какое-то особенное увлечение византийскими идеями, как раз в то время, когда государственный строй, их воплощавший, терпел крушение, когда византийскому “царству” приходилось выслушать суровый исторический приговор?” К этому примыкает Платонов С. Ф. Лекции по русской истории. С. 139 – 140.
[2] В.И. Сергеевич, который всегда был так склонен искать и в прошлом более точных юридических форм и недооценивал с этой стороны процессы стихийно-бытовые, говорит: “воззрение на власть государя, как власть абсолютную, еще не сложилось окончательно в Московском государстве.
Одни из государей проводили это воззрение с большей энергией, другие – слабее, но в законе оно еще не было выражено и потому было предметом полемики в переписке Грозного и Курбского. Рядом с властью, принадлежащей государю, встречаемся еще с некоторой долей участия подданных в верховной власти”.
Лекции по истории русского права (изд. 1889 – 1890 академ. г.). С. 254. Возражая Б.Н. Чичерину, Сергеевич думал, что земские соборы имели вообще не только совещательный голос, хотя, конечно, отчетливая юридическая характеристика их положения, при шаткости всех правовых понятий эпохи, представляется невозможной.
Замечательно, что здесь Сергеевич в этой оценке земских соборов сходился со своим антиподом – В. О. Ключевским. См.: Курс русской истории. Т. III. С. 255. С другой стороны, этот взгляд чужд идеализации, в которую впал автор монографии о земских соборах В. Латкин.
[3] Артикул 20, толкование: это самовластие выражается в безответственности (“никому на свете о своих делах ответа дать не должен”), неограниченности и первоначальном характере власти, полученной свыше (“силу и власть имеет, свои государства и земли яко христианский Государь по своей воле и благомнению управлять”).
[4] Часть I. Ст. 7 “велико и сие, что от соборного правления не опасатися отечеству мятежей и смущения, яковые происходят от единого собственного правителя духовного.
Ибо простой народ не ведает, как разнствует власть духовная от Самодержавной; но великою Высочайшего Пастыря честью и славою удивляемый, помышляет, что таковой правитель есть то второй Государь Самодержцу, равносильный или и больше его… Так простые сердца мнением сим развращаются”.
[5] Гл. II. Ст. 9: “Государь есть самодержавный, ибо никакая другая, как только соединенная в его особе власть не может действовать сходно с пространством толь великого государства” (это пространство определяется в ст. 8).
По ст. 11: “всякое другое правление не только было бы России вредно, но и в конец разорительно”, а по ст. 12: “лучше повиноваться законам под одним господином, нежели угождать многим”. В итоге – “самодержавных правлений намерение и конец есть слава граждан, государства и Государя” (ст. 15).
[6] План государственного преобразования гр. Сперанского, изд. “Русской Мысли”. С. 19. Примеч.: “какое, впрочем, противоречие: желать наук, коммерции и промышленности и не допускать самых естественных их последствий; желать, чтобы разум был свободен, а воля в цепях; чтобы страсти двигались и переменялись, а предметы их, желания свободы, оставались бы в одном положении; чтобы народ обогащался и не пользовался бы лучшими плодами своего обогащения – свободой.
Нет в истории примера, чтобы народ просвещенный и коммерческий мог долго в рабстве оставаться”. С. 21: “Петр Великий во внешних формах правления ничего решительного не установил в пользу политической свободы, но он отверз ей двери тем самым, что открыл вход наукам и торговле. Без точного намерения дать своему государству политическое бытие, но по одному, так сказать, инстинкту просвещения он все к тому приуготовил”.
[7] Там же. С. 30.
[8] Там же. С. 41 и 88.
[9] Там же. С. 31 – 32.
[10] Н. И. Палиенко в “Основных законах и форме правления в России” (с. 73 и 74) приводит весьма характерный в этом смысле рассказ, переданный А. Н. Муравьевым в письме к Погодину (Русский Архив. 1871), о тревоге, которую пережил Сперанский во время печатания Свода, когда, по оплошности наборщиков, в параграфах пропущено было слово “Самодержавие”.
[11] Гр. Сперанский. Руководство к познанию законов. Т. I. С. 49 и сл.
[12] Сергеевич В. Лекции по истории русского права. С. 310; Буданов В. Обзор истории русского права. С. 252. Опровержение этих взглядов у Коршунова. Русское государственное право. Т. II. С. 74: убеждение в ограничительном значении формулы: “вняв мнению Государственного Совета” не имеет за собой другого основания, кроме некоторой двухсмысленности слова “вняв”, которое может означать и “выслушав”, и “согласившись”.
[13] Русским монархам XIX века, однако, конституционная идея не была принципиально чужда. Александр I даровал конституцию Финляндии и Польше и в весьма большей степени содействовал тому, что Франция вместе с возвратившимися Бурбонами получила конституционную хартию 1814 г. Александр II дал Финляндии сеймовый устав и привел там в действие, так сказать, конституционный механизм, а также способствовал установлению политической свободы в Болгарии.
В словах Александра I и Александра II можно найти указания и намеки на то, что сама Россия имеет, рано или поздно, перейти к этому режиму.
В речи 15 марта 1815 г. при открытии польского сейма Александр I, между прочим, говорил: “организация, существовавшая в вашем крае, дозволила Мне ввести немедленно ту, которую Я вам даровал, руководствуясь правилами законно-свободных учреждений, бывших непрестанно предметом Моих помышлений и которых спасительное влияние надеюсь Я распространить при помощи Божией на все страны, Провидением попечению Моему вверенные. Таким образом, вы Мне подали средство явить Моему отечеству то, что Я уже с давних лет ему подготовляю, и чем оно воспользуется, когда начала столь важного дела достигнут надлежащей цели. Докажите, что свободные постановления… не суть мечта опасная… но совершенно согласуются с порядком… Вам принадлежит ныне на опыте явить сию великую и спасительную истину”.
Совершенно родственные мысли в речи Александра II при открытии финляндского сейма 1863 г.: “соблюдая монархическое конституционное начало, Я хочу внести еще более обширные права, чем те, что принадлежат ныне государственным чинам… от вас, представители Великого Княжества, зависит доказать… что в руках народа мудрого, расположенного трудиться сообща с Государем в практическом духе над развитием своего благоденствия, либеральные учреждения не только не составляют опасности, но являются гарантией порядка и преуспеяния”.
Якушкин В.Е. Государственная власть и проекты государственной реформы в России. С. 124. В обоих случаях Польша и Финляндия, по мысли монархов, должны доказать совместимость политической свободы и монархического порядка – совместимость, которая впоследствии приложима и к России.
[14] Из опубликованного в “Былом”, 1906 г., январь, отчета о заседании особого совещания 8 марта 1881 г. ясно, что проект Лорис-Меликова был отвергнут, ибо, хотя по словам гр. Милютина, “здесь нет и тени конституции”, он мог бы стать первым шагом по пути к ней. Ср.: Богучарский. Из истории политической борьбы 70-х и 80-х годов XIX века. С. 258.
[15] Напомним, что в проекте гр. Лорис-Меликова “общая комиссия” из выборных и назначенных лиц имела лишь совещательное значение для Государственного совета, который сам был органом чисто законосовещательным.
[16] Градовский. Начала русского государственного права. Т. I. С. 1 – 2.
[17] Коркунов. Русское государственное право. Т. I. 6-е изд. С. 212 – 213.
[18] Палиенко Н. И. Основные законы и форма правления в России. С. 20.
[19] Ни критерий прохождения через Государственный совет, выдвинутый Коркуновым, ни критерий собственноручной подписи монарха, указанный Градовским, не могли быть последовательно проведены.
Всякая конструкция, которая бы хотела точно установить формальное разграничение закона и указа для дореформенного русского государственного права, приводила к очевидным натяжкам.
Достаточно напомнить 70 статью старых О. 3.: “Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие общих законов”, а также 209 и 210 статьи Учреждения министерств, согласно коим не признается превышением власти, когда министр “особенно на какой-либо случай Верховной Властью уполномочен”, или “когда Министр в чрезвычайных каких-либо случаях примет решительные меры”. Ср.: Kovalevski. Russian political institutions. 1902. P. 171 – 172.
[20] Ясное признание этого мы находим в Высочайше утвержденном мнении Государственного совета 6 июня 1905 г. об устранении отступлений в порядке изданий законов – согласно указу 12 декабря 1904 г. и предложениям комитета министров. – у Савича. Новый государственный строй России. С. 15.
[21] Алексеев А. С. Русское государственное право. 1879. С. 221 и ел. Иной взгляд проводится в статье А. С. Алексеева “Начала современного правового государства и русский административный строй накануне 6 августа 1905 г.” (Русская Мысль. 1905. Ноябрь. С. 191).
Ср.: Ивановский В. В. Русское государственное право. Т. I. С. 64: “выражение “самодержавный” обозначает, что русский Император пользуется верховной властью по собственному праву независимо от какого бы то ни было установления и не разделяет ее ни с кем…
Выражение “неограниченный” означает, что русский Император в проявлении своей воли не ограничен какими-нибудь законодательными нормами и что его власти никакая другая власть на земле не может поставить пределов”.
По А. В. Романовичу-Славатинскому. Система русского государственного права. Т. I. С. 77, самодержавие означает, что “Государь сам держит все стихии своего державного права – во всей их цельности и полноте безо всякого участия какой бы то ни было власти в государстве” (“подобно тому как камень самоцветный имеет свой собственный ему присущий цвет и блеск – подобно тому и самодержавная власть имеет свои собственные ей присущие, а не извне данные права”).
“Неограниченность означает, что никакая другая власть на земле – власть правильная и законная – ни вне, ни внутри империи не может положить предела власти Русского Самодержца”.
Андреевский И. Русское государственное право. Т. I. С. 132, хотя говорит о “праве самодержавной и неограниченной власти”, в действительности отождествляет эти понятия.
Совершенно неприемлемо разделение, которое проводит Н.О. Куплеваский. Русское государственное право. Т. I. С. 58: “неограниченность означает, что верховная власть Государя не подчинена никакой другой – что есть признак всякой верховной власти; самодержавность обозначает, что русский Император не делит ее ни с каким учреждением и лицом в противоположность конституционной монархии”.
То, что автор понимает под самодержавностью, и есть неограниченность, а его объяснение неограниченности вполне приложимо и к конституционной монархии; ср.: Engelmann. Das Staatsrecht des russischen Reiches. S. 12: “der Kaiser ist unbeschrankter Selbstherrscher… seine Macht wird von Gott abgeleitet, ist mit Niemandem geteilt, durch keine gesetzlichen Normen beschrankt, ihre Ausubung an keine solche gebunden, es sei denn, dass der Kaiser sich selbst binde”.
[22] Нет надобности напоминать, что и в нашей политической литературе хотя бы второй половины XIX века самодержавие постоянно понимается в смысле неограниченности; доказывая необходимость самодержавия, автор доказывает невозможность и пагубность ограничения власти монарха.
См., например: Черняев. Необходимость самодержавия для России (1901). В интересной брошюре Д.X.: “Самодержавие, опыт схематического построения этого понятия”, исходящей из славянофильских предпосылок, самодержавие резко противополагается абсолютизму и безграничности, но в своем внешнем проявлении оно признается неограниченным.
В известной, получившей столь широкое распространение записке “Земство и самодержавие” выставлялся тезис относительно фатального несоответствия этих двух начал, ибо наличность земского жизнеспособного самоуправления подготовляет конституционное представительство, и тот, для кого конституционализм есть “великая ложь нашего века”, не может сочувствовать росту земских учреждений. Наконец, всецело отождествляется самодержавие и неограниченность в (анонимной) книге Б. Н. Чичерина. Россия накануне XX века. С. 105.
[23] Мы не ссылаемся здесь на редакцию 2 статьи старых О. 3. (“та же власть верховная и самодержавная принадлежит Императрице, когда наследство престола в порядке, для сего установленном, дойдет до лица женского”).
Но если ее брать, как юридическое свидетельство, то, несомненно, Коркунов прав, и она лишь подтверждает тождество значения самодержавия и неограниченности.
[24] Когда в этом совещании возражали против 42 статьи проекта, согласно которой предложения, отклоненные большинством Г. д. и Г. с, возвращаются министру, то указывали, что здесь все-таки вводится некоторое подобие ограничения верховной власти, и этим колеблется самый принцип самодержавия.
Защитники 42 статьи, напротив, говорили, что они имеют в виду лишь предупредить появление несовершенных законов, и если этот порядок кого может стеснять, то лишь министров.
[25] Надо сказать, что VI глава Учреждения об Императорской фамилии не проводит последовательно этого словоупотребления; ст. 220 опускает эпитет неограниченности (“Каждый Член Императорского Дома обязуется к лицу Царствующего как к Главе Дома и Самодержцу, совершенным почтением, повиновением, послушанием и подданством”).
Может быть, настоящую редакцию ст. 222 нужно объяснить так, что речь в ней идет о “противном случае” – том исключительном случае, при котором монарх принимает и исключительные меры против ослушника его воли?
[26] Это сопоставление с Основными Законами, которые имеют в настоящее время вполне определенный формальный критерий, юридически совершенно неточно. Лазаревский. Т. I. С. 16.
[27] Можно сказать, что первая есть, с точки зрения современного государства, лишь часть второй. Однако именно здесь особенно прочно удерживаются старые взгляды патримониального характера.
Они сохраняются, например в учении Барнацика о монархии, изложенном в его Republik und Monarchie, хотя он сам стремится доказать отсутствие в нем патримониальных элементов (S. 40). Ср.: Rehm. Modernes Fiirstenrecht. S. 7 u. s. w.
[28] Мы лично думаем, что различие суверенного и несуверенного государства, как и само понятие суверенитета, имеет цену для международного права гораздо менее спорную, чем для права государственного.
[29] Ключевский В. Боярская дума. С. 259 и т. д.
[30] Нечаев. Манифест 17 октября и форма правления (Полярная Звезда. 1906. № 4).
[31] Бар. Нолъде. Очерки русского государственного права. С. 243.
[32] Ср.: Crane. The State in constitutional and international law. P. 10 – 11. Трипель, хотя и подчеркивает взаимно независимый характер государственно- и международно-правовых норм, но добавляет: “международное право в одном пункте дало государственному раз навсегда carte blanche – в установлении предпосылок, при которых воля отдельного лица или нескольких лиц должна рассматриваться как воля государства.
Слишком узко и потому неверно стремление представить дело так, будто международное право дает государственному лишь определить лицо главы государства и будто оно рассматривает заявление этого лица, как волеизъявление государства”… Volkerrecht und Landesrecht. S. 236 – 237.
[33] Лазаревский Н. И. Лекции. Т. I. С. 115; ср.: Palme. Die russische Verfassung. S. 47: “die Bezeichnung “Selbstherrscher” war durch jahrhundertlangen Gebrauch teilweise zu einem epitheton ornans geworden und erfordert eine Erlauterung durch das nuchterne Wort “unumschrankt”; S. 96: “seine Beibehaltung rief vielfach den Eindruck einer reservatio mentalis, eines Wi-derspruchs gegen den gesammten Inhalt der Gesetzgebung hervor. Better ist sie aber vielleicht zu erklaren, als die pietatvolle Bewahrung eines zunachst inhaltslos gewordenen Titels, als geschichtlicher Reminiscenz… Da die Prarogativen (des Kaisers) weitreichender sind als die jedes anderen europaischen Monarchen, so rechtfertigt sich vielleicht die Beibehaltung einer besonders glanzvollen Bezeichnung”; ср.: Chasle. Le parlement russe. P. 151.
[34] Естественно, мы имеем в виду все время юридическую, а не политическую точку зрения, с которой можно указывать на опасные стороны подобной неотчетливости. Психологические его результаты и т.п.: Право. 1906. № 7 – “Конституционная Россия и самодержавие”.
[35] Толкование Грибовского В. М. Государственное устройство и управление Российской империи. С. 25 (“под “самодержавием” законодатель желал выразить особое положение Российского Императора, как главы государства, как носителя государственной власти, все функции которой замыкаются в его Особе”) – кажется нам несколько широким в своей формулировке.
[36] Эта классификация органов, которую мы, например, встречаем в “Праве современного государства” Иеллинека, склонна вообще придавать указанным различиям (непосредственного и посредственного, самостоятельного и несамостоятельного) преувеличенное значение, вызывая неправильную мысль, будто непосредственные органы всегда важнее посредственных, первичные – вторичных и т.п.
Все это не соответствует принципу правового государства, приписывающего органам не какие-либо субъективные права, а исключительно компетенции, как части объективного порядка.
[37] Статья 54; ср. ст. 108.
[38] Мы не можем признать правильным взгляд В.М. Грибовского, что “Манифест 17 октября – не простое обещание, не только программа предстоящих преобразований; в п. 3, касающемся Государственной Думы, это закон” (Государственное устройство и управление Российской империи. С. 31).
Непонятно, почему автор выделяет 3 пункт; подобно 1 и 2, он выражает лишь обязанность правительства “выполнить непреклонную волю” монарха. Юридические последствия создаются лишь по мере того, как правительство выполняет данное задание, и п. 3 осуществляется в Учреждении Г. думы и Г. совета 20 февраля и в Основных Законах 23 апреля.
В этом смысле существует большое различие между Манифестом 17 октября и указом о веротерпимости 17 апреля 1905 г., который создавал готовые нормы; напротив, можно скорее сопоставить манифест с указом 12 декабря 1904 г., выполнение которого возложено было на комитет министров. Не нужно доказывать, что это ни в какой мере не умаляет морально-политического значения великого акта. Ср.: Лазаревский. С. 117.
[39] Max von Oettingen. Abriss des russischen Staatsrechtes. S. 1.
[40] См., напр., речь Плевако в заседании Г. д. 13 ноября 1907 г. “Самодержавный Царь своей самодержавной властью выделил безвозвратно и навсегда своему народу, достигшему возраста, те права, которые начертаны в Манифесте 17 октября”.
