Два главных органа исполнительной власти представляют первенствующий интерес для конституционной морфологии: глава государства и его министры. Это не значит, чтобы для нее были безразличны характер и постановка той бюрократической армии подчиненных должностных лиц, которыми управляется современное государство. От их опытности и добросовестности, в особенности от возможности обеспечить соблюдение ими закона, зависят самые ценные блага общественной жизни.
Но для политической морфологии едва ли возможно входить в область административной техники: тут приходится иметь дело с таким количеством исторических переживаний и случайных различий, что представлялось бы крайне трудным возвести эти различия к основным началам. Чем объясняется различие в характере австрийской и прусской бюрократии?
Для нашего изучения на первый план выступают высшие органы исполнительной власти. Конечно, обеспечить известную гармонию между политикой министерства и желаниями законодательного собрания еще не значит осуществить эту гармонию на всех ступенях бюрократической лестницы, но несомненно одно: без установления строгой ответственности и законного характера управления наверху их не может быть и снизу.
Мы различаем здесь главу государства и его министров, – будет ли то монархия или республика. В конституционном государстве, несомненно, оправдывается идея Монтескье, признавшего в монархе высшего представителя исполнительной власти.
Нет никакой надобности вместе с Б. Констаном создавать для монарха особую умеряющую или устроящую власть[1], – нововведение, заимствованное португальской конституцией 1826 г. (§ 71) и бразильской 1824 г. (§ 98).
Может быть, здесь надо видеть переживание учений о королевской прерогативе, согласно которым конституционный монарх в известной категории своих действий – в созыве и распущении народных представителей, в амнистии, назначениях на должности, в командовании армией и т.д. – не связан никакими конституционными нормами.
Функции конституционного монарха, однако, вовсе не отличаются toto coelo от функций президента республики: различие лежит гораздо более в способах замещения обеих властей.
В курсах конституционного права обыкновенно различают три формы организации высшей исполнительной власти: монархическую, президентскую и коллегиальную; если бы можно было исходить из представления, столь глубоко отразившегося на законодательстве Французской революции, – что неприкосновенность народного суверенитета находится в обратном отношении к независимости исполнительной власти, то взятые в таком порядке эти три формы соответствовали бы все увеличивающейся роли народного суверенитета в государственном устройстве. Однако здесь приходится делать много оговорок.
Основной признак монархической формы – ее наследственность. Избирательная монархия, как постоянная форма, в настоящее время едва ли возможна; где нет преимущества наследственности, обеспечивающей устойчивость и преемство, там нет места для монархии вообще. Красноречивая защита этой формы правления у Сисмонди является одинокой в развитии политической мысли 19-го века[2].
Едва ли существует какой-нибудь институт, столь мало поддающийся отвлеченной оценке, как монархия. Ее значение в народной жизни слишком связано с историческими верованиями и переживаниями, с национальными заслугами династии, с наличностью известного запаса чувств лояльности и пиетета, не покрывающихся утилитарными соображениями о политической целесообразности.
Монархия остается символом государственного единства вовне, продолжает говорить чувству и воображению нации даже тогда, когда участие ее в ежедневной политической работе совершенно не заметно. Именно потому к институту монархий нельзя подходить исключительно с рациональной критикой, так как он заключает в себе всегда момент иррациональный.
Бельгия, свергнувшая голландское иго, не стала республикой, но ввела у себя монархию. Можно объяснять это отчасти давлением международно-политических соображений; но на наших глазах подобное же событие произошло в Норвегии, сам конституция которой могла бы подготовить страну к республиканскому режиму.
Несомненно, французская Третья республика начала существовать при господстве весьма сильных монархических инстинктов в стране, которых не вытравили все воспоминания о режиме Наполеона III и переживания роковых последствий его политики. Династические заслуги Гогенцоллернов и савойского дома являются мощными поддержками монархий в Германии и Италии.
С другой стороны, господство чужеземных династий, деспотических и эгоистичных, как господство Оттона Баварского в Греции и Бурбонов в Неаполе, может глубоко компрометировать монархическое начало, – чтобы не идти к примерам более роковых последствий, вытекающих из ошибок монархической власти, ее конфликта с народом, – примерам, которые дают французская и английская революции.
Говоря о принципе народного суверенитета, мы уже указывали на известные трудности примирить с ним наследственную монархию. Но трудность эта выступает более резко в тех случаях, когда монархия, как в Пруссии и Австрии, является источником самостоятельной власти и когда существует известный дуализм правительства и представительства.
Наличность монархической власти не устраняет народного суверенитета ни в Англии, ни в Бельгии, ни в Норвегии; политическая демократия, несомненно, может в известных случаях получать приращение нравственных сил, если во главе исполнительной власти стоит монарх, окруженный народными симпатиями и верный своим конституционным обязанностям[3].
Во всяком случае, если Западная Европа идет, несомненно, по пути к все более и более полной демократии, у нас нет равного права утверждать, что вместе с этим она приближается к господству республиканской формы.
Правда, во Франции республика установилась прочно, а в Швейцарии все политическое развитие страны исключает всякую возможность монархии; но не будем забывать Нидерландов, которые до начала 19-го в. составляли республику, Испанию, которая в 1876 г. вернулась к монархии после восьмилетнего республиканского режима, – наконец, Италию, где республиканцы так много сделали для освобождения страны, где республиканские традиции так древни и так блестящи.
Напротив того, в странах колониальных мы находим очевидное тяготение к республике. Революция 1889 г. уничтожила единственное монархическое государство на континенте Америки – Бразилию, и как ни богата всякого рода перипетиями история бывших испанских и португальских колоний, все-таки она не дает примеров монархических реставраций, – и это не значит, чтобы в этих странах исполнительная власть часто не была вооружена большими полномочиями, чем европейские монархи.
Нет сомнения, если бы оборвалась слабая связь, соединяющая Канаду и Австралию с их метрополией, то и эти страны установили бы у себя республиканский режим. Напротив, того, Азия остается классической областью монархий, и эта последняя не менее прочна в конституционной Японии и полуконституционном Сиаме, чем в деспотиях Передней Азии.
Перейдем к институту президентства: его распространение в настоящее время почти совпадает с распространением республики. Президент есть глава государства, как и монарх, и этим отличается от министров и других членов правительства; его власть непосредственно вытекает из конституции[4]. Отличие президента от монарха сводится к избираемости и временному характеру; на этих двух моментах мы и должны остановиться.
Мы имеем два типа замещения президентского достоинства: или он избирается непосредственно всем полноправным населением страны, или между первоначальными избирателями и им стоят какие-нибудь посредствующие лица. В этом втором случае опять имеются две возможности: или коллегия выборщиков образуется специально для этой цели, или президента выбирает собрание народных представителей.
Первый способ с отвлеченной точки зрения, казалось, всего более вытекал из идеи народного суверенитета: он был установлен французской конституцией 1848 г.: выбор пал на Людовика Наполеона, который через президентство достиг императорской власти. В настоящее время из более крупных американских республик такие прямые выборы президента мы находим в Бразилии, Венесуэле, Перу.
В Оранжевой республике, которая после англо-бурской войны стала английской территорией, прежде президент избирался всем народом, но рекомендовало его народное собрание (Volksrad), так что это был, можно сказать, смешанный способ.
Классический образец непрямых выборов президента посредством особо для этой цели созданных выборщиков, представляют Соединенные Штаты. Когда создавалась федеральная конституция, то вопрос о президентстве возбуждал большие разногласия; с одной стороны, опасались предоставить его выборы непосредственно всему населению, думая, что это слишком усилит его власть, с другой – избрание конгрессом лишало бы его необходимой самостоятельности[5].
Остановились на компромиссе, который и был введен в конституцию (II sec, 1): при выборах президента “каждый штат назначает, согласно порядку, указанному его законодательным собранием, выборщиков, число которых равняется сумме числа сенаторов и представителей, которых штат имеет право послать в конгресс”.
Таким образом, число голосов, которым располагает при этих выборах каждый штат, непропорционально его населению, так как в счет входит и число сенаторов, равное, как мы знаем, для каждого штата: этим уменьшается перевес более крупных штатов над более мелкими.
В настоящее время эта двух-степенность выборов фактически превратилась в пустую формальность: выборщики избираются с определенным мандатом – вотировать за того или другого: вот почему, когда делаются известными результаты избрания выборщиков, то этим самым узнается, кто будет выбран в президенты. Американскую систему непрямых выборов мы находим также в Мексике, Аргентине, Чили.
Третий способ – избрание президента законодательным собранием: типичный пример дает Франция, где президент республики избирается абсолютным большинством голосов сената и палаты депутатов, составляющих вместе национальное собрание (reunies en Assemblee nationale). Слишком свежи были воспоминания о государственном перевороте, который произвел Наполеон, достигший президентства через прямые выборы.
И здесь, как и во многих других статьях французской конституции 1875 г., составившее ее национальное собрание хотело сочетать республиканское устройство с элементами, заимствованными у парламентарной монархии.
Выборы здесь значительно менее непосредственны, чем в Соединенных Штатах; во-первых, в деятельности депутатов и сенаторов это избрание является совершено преходящим моментом, и их посылают в парламент избиратели, менее всего думая о президентских выборах; во-вторых, французский сенат сам основан на двух- и даже трехстепенных выборах. В Америке подобную систему при выработке конституции предлагали представители Виргинии, но без успеха.
Для правильного действия государственного механизма в республике прямые выборы – теоретически, без сомнения, наиболее соответствующие народному суверенитету – кажутся рискованными: они слишком усиливают исполнительную власть. В этом отношении французская конституция 1848 г. внушала с самого начала серьезные опасения.
“Что станет делать собрание, – писал Лабулэ, – когда оно встретится с сопротивлением президента, избранного 7 и 8 миллионами голосов, президента, в сто раз более популярного, чем законодательный корпус? – Для меня эта конституция чревата революцией, которая неизбежно поведет или к диктатуре отдельного человека, или к диктатуре комитетов”[6].
Не менее энергично предупреждали палату Грэви и особенно Токвилль[7]. Идея президентского плебисцита крайне непопулярна среди французских республиканских партий, и в ней всегда усматривают скрытые монархические вожделения.
Нельзя не сказать, что в периоды, когда требуется энергия и концентрация власти, такие недостатки могут становиться достоинствами, и при склонности южно-американских республик к диктатуре, которая одна бывает способна установить временный порядок, понятно там распространение этого способа.
Президенты в Америке вообще и в Соединенных Штатах в частности имеют гораздо больше власти, чем многие европейские конституционные монархи; непрямые выборы, наподобие Соединенных Штатов, становятся фактически прямыми.
Что касается французской системы, то главный недостаток ее видят в противоположном, – в неизбежной слабости и зависимости исполнительной власти; однако при парламентарном характере республики в обыкновенные, по крайней мере, времена едва ли требуется особенная широта этой власти. Не случайно президентские выборы во Франции падали обычно на людей, мало заметных в политической жизни, более или менее бесцветных[8].
Переходя к срокам, на которые избираются президенты, мы видим в Соединенных Штатах и во многих других американских республиках – 4 года (Мексика, Венесуэла, Бразилия, Эквадор).
При составлении американской федеральной конституции сначала хотели создать для президента положение, приближающее его к монарху: наиболее крупные представители так называемой партии федералистов (стоявших за усиление власти союза относительно отдельных штатов) Гамильтон и Мадисон высказывались за пожизненного президента, другие предлагали дать 7-летний срок его полномочий, но все это, в конце концов, нашли слишком рискованным и установили 4 года; это в несомненной связи и с широкими правами президента.
Четырехлетний срок установила и французская конституция 1848 г. В некоторых южно-американских республиках мы находим более длинные сроки: в Чили президент избирается на 5 лет, в Аргентине – на 6. Во Франции, надо прибавить, зависимость президента от парламента находит себе некоторый противовес в еще более длинном сроке его полномочий – 7-летнем: в течение этого срока, по крайней мере, один раз (а обычно и два) обновляется состав палаты депутатов и 2/3 сената.
В таком же направлении действует формально оговоренное право французского президента – быть переизбираемым[9]. И здесь мы находим контраст с конституцией Второй республики, формально запрещавшей переизбрание президента раньше, чем через 4 года.
В Соединенных Штатах этот вопрос имел свою историю; те, кто высказывались за 7-летний срок для президента, предлагали не допускать его переизбрания, – но верх одержало мнение, устанавливавшее 4 года и право переизбрания. Текст федеральной конституции не вносит здесь никаких ограничений, но обычай, освященный уже примером Вашингтона, допускает переизбрание лишь один раз.
Когда в 1876 г. сторонники генерала Гранта хотели выставить его в третий раз кандидатом на президентский пост, они столкнулись с сильным сопротивлением общественного мнения и должны были отказаться от своего плана. Мексиканская и чилийская конституции формально воспрещают переизбрание.
Такое запрещение, однако, несомненно, менее практично, чем ограничение президентских полномочий более коротким сроком: оно существенно стесняет свободу избирателей, лишая их возможности использовать государственные дарования человека, уже доказавшего на деле эти дарования.
Третья форма – коллегиальная – имеет большее значение в истории конституционного права, чем в современной политической действительности. Мысль о ней всплывала и при создании американской федеральной конституции: если Мадисон и Гамильтон хотели пожизненного президента, то Рандольф предлагал передать всю исполнительную власть комиссии из 3 членов, – по 1 от северных, центральных и южных штатов.
Подобные проекты находили более благоприятную почву во Франции, где ослабление исполнительной власти считалось одной из существеннейших гарантий народной свободы. Такое настроение уже заметно в национальном собрании; оно страшно усилилось в конвенте. Оно легло в основу конституции III г.
Исполнительная власть передавалась 5 директорам, которых назначал совет старейшин из списка кандидатов, представленного советом 500; каждый год выходило по одному директору, и его нельзя было переизбирать в течение 5 лет. Здесь все соединялось, чтобы ослабить исполнительную власть: она не только избиралась законодательным собранием, но и дробилась между 5 членами; но директория, лишенная легального влияния, прибегла 18 фруктидора к содействию армии.
На смену явилась конституция VIII г., которая передала исполнительную власть трем консулам; впрочем, перевес первого консула над его товарищами был настолько силен, что трудно здесь было говорить о коллегиальном устройстве. Сверх того, исполнительная власть была поставлена вообще весьма сильно: консулы избирались на 10 лет и подлежали переизбранию; законодательная же власть раздроблялась между законодательным корпусом, сенатом и трибунатом.
На деле эта конституция в применении Наполеоном приняла вполне монархический характер. С этих пор Франция не возвращалась к попыткам коллегиального устройства высшей исполнительной власти; и если среди крайней левой современных французских республиканских партий господствует сомнение, нужно ли сохранять президентское достоинство, то они склонны вовсе его уничтожить и не заменять никакой коллегией.
В настоящее время коллегиальное устройство мы встречаем в Швейцарии: исполнительная власть принадлежит федеральному совету из 7 членов, который избирается на 3 года федеральным собранием, т.е. соединенными национальным советом и советом кантонов; в сущности говоря, этот совет более подходит к типу кабинета министров.
Президент Швейцарской республики есть один из членов этого совета, избираемый федеральным собранием на 1 год; у него нет никакой особой власти, и он не больше, чем его сотоварищи, ответствен за ход управления; вообще он лишь primus inter pares, выступающий представителем государства при всяких церемониях[10].
Вторым органом исполнительной власти, имеющим гораздо больше повседневного влияния на ход государственной жизни, являются министры; характер их управления дает один из самых существенных критериев при классификации конституционных государств. Остановимся на способах замещения министерских должностей[11].
В огромном большинстве случаев это замещение формально принадлежит к прерогативам главы государства, т.е. главы исполнительной власти, – одинаково, как в монархиях, так и в республиках. Мы видим, что швейцарская конституция здесь делает исключение: это связано с другим обстоятельством, что она вообще не знает главы государства.
Указанному исполнительному органу в Швейцарии, впрочем, присущ более деловой, чем политический характер: члены федерального совета часто оказываются переизбранными, несмотря на изменение партийного состава среди федерального собрания; вообще мы не найдем в среде этого совета никакого партийного единства.
Отклонение законопроектов, предложенных ими, вовсе не влечет за собой их выхода в отставку; когда член федерального совета Вельти после отвержения его проекта о выкупе железных дорог покинул свой пост, общественное мнение Швейцарии отнеслось к этому выходу, безусловно, неодобрительно: в глазах его он противоречил здравым государственным традициям и мог составить опасный прецедент.
В эпоху Второй республики во Франции депутат Грэви предлагал также вовсе не иметь президента республики и заменить его “президентом совета министров”, т.е. как бы первым министром, которого будет выбирать палата и в каждую минуту может его отрешить от должности[12].
Это предложение было отвергнуто, и в настоящее время при всем разнообразии политической жизни назначение министров является таким же неотъемлемым правом президента Французской республики, как и короля прусского, как и монарха английского.
Но, конечно, в осуществлении этого права мы видим глубокие различия: перед нами, с одной стороны, стоят государства параламентарного типа, с другой, конституционно-дуалистические: обособленно от тех и других создалась система, положенная в основу политического устройства Соединенных Штатов.
Сущность парламентаризма, как мы уже указывали, сводится к тому, что реальная исполнительная власть, ответственная за свои действия, согласована с волей законодательного собрания народных представителей: устанавливается гармония между выполнением закона, так сказать, и самим законом.
Есть доля истины в положении, которое высказал Дюприе: там, где существует парламентаризм, разделение законодательной и исполнительной власти – только словесное[13]. Между тем, если бы перед нами лежали только конституционные тексты, то мы нашли бы в них лишь весьма слабые намеки на эту систему, из которых, конечно, мы не могли бы ее понять: более чем какая-нибудь сторона конституционного права, парламентаризм требует объяснения исторического. Естественно здесь начать с классической его страны.
Современное английское конституционное право всеми своими историческими корнями связано с королевской властью: законодательная власть и теперь теоретически принадлежит “королю в парламенте”, исполнительная – “королю в совете”[14].
Замечательно, что уже в средневековый период мы встречаем стремление у парламента ввести гармонию в эти две отрасли государственной жизни; палата общин неоднократно просит, чтобы высшие государственные советники избирались из ее среды, и, с другой стороны, одно из прав, которым короли всего более дорожат, – это свобода в избрании своих советников.
С ростом монархической власти в эпоху Тюдоров усилилось и значение этого “тайного совета” (Privy Council): в него входила и так называемая “звездная палата” – судебный орган, сделавшийся послушным орудием политики королевского абсолютизма и постепенно неразрывно связавшийся в представлении нации с произволом и деспотизмом.
Стремление Стюартов вести личную политику привело к тому, что король начал решать дела не в совещании in pleno, а выделял из него небольшой комитет из наиболее сговорчивых и преданных советников.
Этот комитет возбуждал большое неудовольствие, особенно заметное при Карле I; однако он сохранился и после Реставрации, тем более что многочисленный тайный совет оказывался слишком неповоротливым органом для текущей административной работы. Известно, какое влияние получил при Карле II так называемый “cabal” – слово, составленное из первых букв имен пяти министров, вошедших в состав комитета, или кабинета, как его уже тогда начинают называть.
На пороге нового периода в отношениях между королем и парламентом, открывающегося изгнанием Стюартов и водворением Вильгельма Оранского, стоит Билль о правах 1689 г.; он объявляет незаконным не только сбор налогов, но и содержание в мирное время армии без согласия парламента.
Король, признавший этот билль, как обязательство, не мог управлять страной без согласия парламента, – и в 1695 г. весь его кабинет состоит из вигов, – т.е. представителей тогдашнего парламентского большинства.
Такая гармония не могла, однако, считаться окончательно установленной, тем более что в кабинетах 18-го века рядом с действительными членами, стоящими у дел, находились другие, присутствовавшие при заседаниях и часто принадлежавшие к противоположной с министерством партии: иногда в этом комитете встречались старые министры, низвергнутые парламентом, и новые, вступившие на их место; окончательно эти недействительные, так сказать, члены исчезают в 1782 г.
Но факт постепенно обращается в право, и палата общин начинает смотреть на призвание в кабинет лиц, принадлежащих к ее большинству, как на политическую обязанность короны, – хотя и не запечатленную в каком-либо законодательном акте.
Вильгельм III и его преемница Анна лично председательствовали в кабинете; но Георг I, плохо знавший английский язык и не способный руководить прениями, перестал его посещать, и это отсутствие короля при Георге II и Георге III уже входит в традицию; место короля занимает председательствующий министр, который и является посредником между своими сотоварищами и короной: таким способом постепенно образуется солидарный кабинет, группирующийся около одного наиболее выдающегося лица.
Все это происходило весьма медленно, и прежде чем создался тип современного премьера, мы находим просто министров, заслоняющих своих коллег личным авторитетом, но юридически с ними равноправных[15].
Способ, который употребляет палата общин в 18-м веке при борьбе с министрами, политики которых она не одобряет, – это выражение порицания или недоверия. Вальполь еще в 1741 г. видел в адресе палаты, рекомендовавшей королю удалить его, “неслыханное посягательство на права короны”; в 1782 г. лорд Норе уже покидает министерство, когда вотум порицания ему, хотя и не собравший большинства, был принят значительным меньшинством; с этого приблизительно времени в Англии устанавливается парламентарный строй.
Постепенно вотум прямого недоверия заменяется отклонением какой-нибудь законодательной меры, которую поддерживает министерство: оно должно считаться с обнаружившимися политическими разногласиями. Однако этот обычай окончательно утверждается лишь в середине 19-го века; и при этом парламент должен отклонить законопроект действительно важный.
В 1841 г. Маколей утверждал, что правительство не обязано покидать власти только потому, что оно не могло провести какой-нибудь законодательной реформы, если оно не убеждено, что без данного закона оно не может далее стоять во главе государственного дела. В общем, отвержение парламентом той или другой бюджетной статьи не признается достаточным поводом для ухода министерства.
Когда в 1851 г. лорд Россель потерпел поражение в вопросе о пошлине на сахар, он заявил: “вопросы налогов принадлежат к тем, относительно которых палата, представляющая страну, имеет сугубое право решения, и в которых правительство, не роняя своего достоинства, может уступать, лишь бы в его распоряжение предоставили достаточные суммы для обеспечения административных потребностей”. Однако Гладстон, оставшись в 1885 г. в меньшинстве по вопросу об акцизе на спиртные напитки, покинул власть, признав вотум знаком недоверия представителей страны.
Очевидно, невозможно априори провести границу, отделяющую эти основные для правительства законы и второстепенные, отклонение которых не исключает для него возможности оставаться у дел: все зависит от того места, которое занимает закон в общественном сознании – больше даже, чем от его объективной важности.
“Иногда всплывают известные вопросы, – говорил в палате лордов в 1869 г. лорд Кэрнс, убеждая своих коллег согласиться на реформу ирландской церкви, для него лично антипатичную, – вопросы, которые до такой степени возбуждают внимание к себе страны, вызывают в ней такое напряженное ожидание, что все подробности становятся обществу знакомы, и оно берет, так сказать, дело из рук палаты лордов и палаты общин и дает ясно понять обоим законодательным собраниям свою волю”.
Надо отдать справедливость английским политическим деятелям: они всегда были чувствительны к той оценке законодательных мер, которая производилась за стенами парламента, к тому, что выражается английскими словами: pression from without (давление извне). Конечно, у министерства остается здесь и другое средство: распустить парламент и назначить новые выборы.
Поэтому само министерство обычно выходит в отставку, если выборы оказываются для него неблагоприятными: общие выборы имеют смысл настоящего опроса страны, и если она высказывается против принципов правительственной политики, то ее голос, очевидно, политически еще более авторитетен, чем голос парламента, и нет высшей инстанции, к которой можно было бы на нее апеллировать.
Так поступили в 1868 г. Дизраэли, в 1874 и 1886 гг. Глад-стон: они покинули свой пост, не дожидаясь, пока соберется новая палата общин. Бывали и такие случаи, когда министерство, оставшееся в меньшинстве в парламенте, имело за себя большинство в стране, – как это было с Питтом в 1783 г., Греем в 1832 г. и т.д.
Таким образом, формально принадлежащее королю право назначать министров, скрывает другое, более действительное право парламента, прежде всего палаты общин, устранять их. Бэджгот с особым вниманием останавливается на этой стороне дела: в его глазах, как мы видели, выбор правительства и есть главная функция английской палаты общин, и в этом смысле он сравнивает ее с американскими выборщиками, избирающими президента.
“Избрав президента, американский народ теряет власть сам и в лице своей передаточной инстанции – той коллегии, посредством которой он избрал его. А палата общин сохраняет постоянную связь с премьером, потому что, кроме права избирательного, у нее есть еще право давать отставку. Она руководит им, и он ведет ее”.
У короны обычно нет выбора, она должна обращаться к лидеру партии, которая в данное время пользуется парламентским перевесом, и лишь в случае, когда это лидерство не принадлежит бесспорно одному, монарху предоставляется выбирать, – как это было, например, относительно лорда Пальмерстона и лорда Росселя.
Точно так же роль короны выступает в моменты партийных кризисов, когда происходят колебания среди партий и нужно найти человека, который наиболее сосредоточил бы на себе доверие различных групп; но в обычное время фактически первого министра намечает палата общин.
Отсюда следуют важные выводы: прежде всего кабинет состоит из лиц, политически солидарных. По выражению Унгера, парламентское министерство есть однородное целое, члены которого ответственны друг перед другом.
История английского парламентаризма вообще не может быть надлежащим образом понята, если не считаться здесь с наличностью лишь двух крупных партий, сменявших друг друга у власти; благодаря этому действие парламентской системы, не затемненной другими факторами, приобретает математическую ясность и простоту.
Поражение вигов было победой ториев, и обратно: кабинет должен принадлежать к тем или к другим. Но именно благодаря тому, что эти партии сменяли друг друга у кормила власти, они не могли принять слишком догматического, сектантского характера, – как не имеют его и современные английские либералы и консерваторы.
Их, в известном смысле, можно было назвать умеренными, так как ни консерваторы, ни либералы не делали крайних выводов из своих посылок. Для наблюдателей с континента было непонятно, как консервативное министерство могло провести избирательную реформу 1867 г.
Конечно, в истории английского парламентаризма мы находим случаи, когда при колебаниях и разногласиях среди самих партий министерство фактически опиралось на меньшинство, а большинство лишь временно его терпело: так было с Дизараэли в 1868 г. и с Сольсбери в 1885 г.; но при дисциплине и организации английских партий это всегда являлось преходящим состоянием.
Основным мотивом английского парламентаризма остается дуализм партий: последнее обстоятельство и делает его столь классически определенным и типичным. Но можно ли думать, что такой дуализм сохранится и в будущем?
Новые проблемы требуют новых группировок; расширение избирательного права открывает массам парламентскую борьбу за их социальные интересы. Вопрос об ирландском гомруле расколол либеральную партию, задачи внешней политики, столь жизненные для Англии, противоположность империализма и развития мирной свободной торговли уже заслоняют все старые разногласия и производят новые соединения; наконец, появляется рабочая партия, и растут социалистические тенденции. Демократизация английской политической жизни в полном ходу: это вполне подтверждается и выборами 1906 г.
Насколько в будущем станет возможным сохранить то политическое единство кабинета, которое было связано с господством двух партий? Поведение Чемберлена в последнем кабинете Сольсбери, несомненно, нарушало правила министерской солидарности, установленные политической моралью страны; все заставляет думать, что в недалеком времени действие английского парламентского механизма должно значительно осложниться[16].
Далее, при современном парламентском строе осуществилось то, о чем некогда хлопотали общины: министры берутся из парламента. Это положение, не установленное никаким законодательным актом, стало как бы аксиомой английской политической практики: последняя здесь как нельзя дальше отстоит от параграфа Act of settlement 1701 г., который объявлял несовместимость принадлежности к палате общин и сохранения платной должности.
Обычай допускает одинаково принадлежность министров и к палате общин, и к палате лордов, но политическая ответственность устанавливается лишь перед первой: только вотум недоверия со стороны общин ставит перед министерством альтернативу – подать в отставку или, распустив палату, назначить новые выборы. Палата лордов не подлежит распущению, и это одно не дает ее вотуму равного значения для министерства.
Пальмерстон оставался, хотя лорды вотировали ему свое недоверие; лорд Дэрби должен был дважды покинуть министерство, несмотря на повторяемое выражение доверия лордов, когда он оставался в меньшинстве у общин. И здесь мы опять видим, как юридически признанная равноправность палат на деле совершенно не осуществляется, когда за двумя палатами стоят неравные социальные силы.
Распущение нижней палаты министерством является противовесом ее власти над этим министерством. Последнее предлагает стране решить спор между ним и палатой; если и на этот раз избиратели пошлют оппозиционное большинство, то министерство должно выйти в отставку. Это один из безусловных принципов политической морали, хотя он и не закреплен никаким законодательным актом.
Нельзя, однако, сказать, чтобы он санкционировался исключительно силой общественного мнения и политической морали, хотя эти факторы, которые, несомненно, стоят позади каждого действительно укоренившегося института конституционного права, здесь особенно могущественны. Дайси блестяще доказал, что нарушение этого не записанного, не занесенного в статуты принципа неизбежно привело бы министерство к столкновению с законом.
Во-первых, прекратилось бы действие акта о бунте (Mutiny act – ежегодно издаваемый парламентский акт, уполномочивающий содержать известное количество армии) и, вместе с тем, исчезли бы все средства управлять армией, не нарушая закона: явилась бы дилемма – или распустить армию, – и, в таком случае, прекратилась бы возможность поддерживать закон и порядок, – или же не распускать ее и поддерживать дисциплину, не имея на это законного права.
Если бы был принят второй исход, то все лица, принимавшие участие в управлении армией, начиная с главнокомандующего, а также все солдаты, исполнявшие приказания своих начальников, нашли бы, что чуть не каждый день они должны совершать или разрешать поступки, за которые они могут очутиться на скамье подсудимых.
Точно так же, хотя большинство налогов все же поступало бы в казначейство, уплата значительной части дохода не была бы более обязательна, и сбор ее не мог бы производиться законным путем, так что всякий чиновник, исправляющий должность сборщика налогов, мог бы быть подвергнут судебному преследованию.
Кроме того, и поступающие доходы не могли бы законным образом расходоваться на нужды государства. Если бы даже министры собрали доходы, им было бы очень трудно избегнуть нарушения известных законов и судебного преследования.
“Предположим, однако, что кабинет решается идти против закона. Его преступной решимости будет недостаточно для достижения цели; он не может захватить в свои руки государственные доходы без содействия и помощи большого числа лиц, среди которых есть чиновники, но есть и другие, не имеющие связи с администрацией, как, например, генерал-контролер или управляющий английским банком.
Никто из них не мог бы быть, конечно, освобожден короной и правительством от законной ответственности, а всякое лицо, которое употребило бы силу для поддержания правительства, вызвало бы сопротивление, которое поддержали бы суды. Следует помнить, что закон действует двояким образом: он налагает взыскания на его нарушителей и дает право гражданам, уважающим его, не исполнять незаконных распоряжений.
Он узаконяет пассивное сопротивление. Сила такой законной оппозиции особенно увеличивается тем, что в Англии не существует ничего подобного французскому droit administratii или тем широким дискреционным полномочиям, которыми обладают все контентальные правительства”.
Таким образом, английский парламентаризм обеспечен не только моральной санкцией, но и самим политическим механизмом: палата в силах принудить министерство идти с ней или покинуть власть, и здесь мы видим глубокую связь между тем, что Дайси называет “господством права” в Англии и действием ее учреждений[17].
Современная Франция есть также страна парламентарного строя, но он здесь не имеет таких прочных корней в прошлом и таких внушительных гарантий в настоящем. В эпоху Французской революции преобладало глубокое недоверие к исполнительной власти: уже в национальном собрании считали лучшим способом обеспечения ее ответственности полное отделение ее от законодательного органа.
Сущность английского парламентского механизма была понятна немногим[18]: даже такие выдающиеся деятели, как Сиэс и Кондорсэ, видели в партийном дуализме парламента какую-то анархию. “Конституции, основанные на равновесии властей, – говорил Кондорсэ, – предполагают существование двух партий, а первая потребность республики – совсем не иметь партий”.
В результате – принятое национальным собранием запрещение совмещать министерский пост и звание депутата. В последующем периоде мы видим то полное подчинение исполнительной власти перед законодательной – мысль, положенная в основу проектов конституций 1793 г. и III г., – то, напротив, преобладание исполнительной власти над народным представительством – тенденция, ярко проявившаяся в конституции VIII г.
История французского парламентаризма начинается с хартии 1814 г.; эта хартия допускала, чтобы министры были членами палат, и требовала, чтобы последние выслушивали их, когда они этого пожелают. Так давалась возможность создать постоянное взаимодействие законодательной и исполнительной власти.
Горячим защитником парламентарного строя выступил, несмотря на всю свою монархическую лояльность, Шатобриан: он истолковывал хартию в таком смысле, что ее духу соответствует именно эта форма; в то же время он доказывал, что зависимость министров от доверия палаты лишь благоприятна для авторитета королевской власти: ей гораздо более опасно полновластие министров, всегда наклонных к узурпациям, чем влияние представителей страны, которая в огромной массе верна своей династии[19].
Эта аргументация сближала крайних роялистов и либералов. Тем не менее в эпоху реставрационной монархии парламентаризм был только в зачаточном состоянии; когда в 1827 г. на выборах получили большинство оппозиционные группы, то король призвал к власти представителя примирительного направления – Мартиньяна, но впоследствии заменил его сторонником непримиримой политики королевского самовластия Полиньяком, и этот разлад министерства и палаты разрешился июльской революцией.
В эпоху июльской монархии парламентаризм окреп, но он не устранил личной системы управления королем, опирающимся на свободно избранных им министров; такая система нашла упорного, почти фанатического защитника в лице Гизо[20].
Девиз противоположного течения: король царствует, но не правит (le roi regne, mais ne gouverne pas) – завоевал, однако, общественное мнение; управление против палаты становилось невозможным, но еще не установился порядок управления в согласии с палатой[21].
Вторая республика поставила в конституции вопрос об отношениях законодательной и исполнительной власти весьма неясно; Вторая же империя с самого начала была проникнута глубокой враждебностью к парламентскому строю.
Вступление к конституции 14 января 1852 г. провозглашало “необходимость иметь министров, которые были бы уважаемыми и авторитетными сотрудниками главы государства, но которые не образовывали бы из себя ответственного кабинета, состоящего из солидарных членов, – этого повседневного препятствия к личной инициативе главы государства, этого выражения политики, исходящей от палат, а потому подверженной частым изменениям, мешающим всякому последовательному проведению правильной системы.
Время не будет теряться на бесплодные интерпелляции и легкомысленные обвинения, единственная цель которых – свергнуть министерство и занять его место”. Лишь почти накануне крушения Второй империи в законе 21 мая 1870 г. признана была не только совместимость министерского звания и принадлежности к палатам[22], но также организована министерская ответственность и признана их солидарность.
Третья республика начала с того, чем кончила Вторая империя: она создала парламентарный строй, признав, что “министры ответственны перед палатами коллективно в общей политике правительства и индивидуально в своих личных действиях”[23]; и какие перемены общественного мнения мы ни видим, парламентарная традиция сохраняется твердо. Тем не менее действие этой системы во Франции не отличается еще такой стройностью и ясностью, как в Англии. Главная причина лежит здесь в ином характере партий.
Прежде всего, во Франции существовали группы, в настоящее время потерявшие значение, но крайне важные на первых шагах политической жизни республики, – группы, которые относились с непримиримым отрицанием к новой республиканской форме правления, и главная цель которых состояла в том, чтобы возможно более затормозить политическую жизнь страны.
Между прочим, благодаря этому сложилась теория, что министерство должно иметь за себя не только большинство в палате, но и большинство республиканских депутатов: Ваддингтон в 1879 г. покинул власть, когда большинство этих депутатов высказалось против него, хотя большинство парламента вотировало ему доверие.
Далее, сами республиканские партии долгое время были сильно раздроблены и недисциплинированы, поэтому смена кабинетов и создание большинства в палате, благоприятного министерству, отличались крайне случайным характером.
В Англии был бы невозможен факт, который с таким удивлением приводит Лоуелль: в 1896 г. большинство палаты поддерживало радикальное министерство Буржуа, а когда последний, вследствие оппозиции сената, покинул власть и образовалось консервативное министерство Мелина, то и оно собрало большинство среди депутатов того же состава[24].
Вследствие этого, с одной стороны, крайняя недолговечность кабинетов – за период от 1873 г. до 1896 г. их было 34, – а с другой, смешанный их характер, отсутствие в них партийного единства.
Надо сказать, что в этом отношении за последние годы мы видим некоторую перемену: происходила концентрация и образовывался так называемый республиканский “блок”; первым его выражением было министерство Вальдек-Руссо, принявшее власть в 1899 г. Но эта концентрация, созданная на почве борьбы с клерикализмом и национализмом, заключает столь разнородные элементы, как умеренные республиканцы и социалисты: могут ли они долго держаться вместе?
Блок провел законы против конгрегации и отделение церкви от государства: на чем он будет объединяться далее? Соответственно этому и большая долговечность кабинетов – Вальдек-Руссо, Комба, Рувье, – которую мы видели последние годы и которая есть несомненный шаг вперед, может снова утратиться.
Нельзя не упомянуть, что и метод работы в парламентских комиссиях, избираемых в бюро палат, которые сами составляются путем жребия и потому могут вовсе не отражать парламентского большинства, представляет важное препятствие для правильной деятельности парламентской системы.
В особенности это надо сказать относительно бюджетной комиссии; в нее входят по 3 члена от каждого из 11 бюро, на которые по жребию разделяется палата депутатов. Состав ее довольно случайный, а роль в высшей степени важная, тем более что во Франции не существует, подобно Англии, исключительной финансовой инициативы у правительства[25].
Как и в Англии, французские министры могут принадлежать к составу обеих палат, и обычай требует, чтобы в каждый кабинет входили и сенаторы, и депутаты; но относительно политической ответственности существует известное разногласие: имеет ли для министерства вотум недоверия сената такое же значение, как и вотум недоверия палаты?
Иногда действительно министерство, располагавшее большинством в палате депутатов, уходило после неблагоприятного вотума сената; так поступили в 1890 г. Тирар, в 1896 г. – Буржуа. В последнем случае сенат прямо отказал в кредите, прошедшем через палату, “пока не явится конституционное министерство, пользующееся его доверием”.
Но общественное мнение смотрело на эти случаи, скорее, как на исключительные; мнения теоретиков государственного права разделились: Глассон, Дюги, Сен-Жирон, ссылаясь на точный смысл текста конституции, говорящего об ответственности перед палатами (devant les Chambres), утверждали, что юридически подобное право никак не может быть оспариваемо у сената; противоположный взгляд особенно отстаивал Эсмен[26].
Во всяком случае, роль сената здесь не определилась так ясно, как роль английской палаты лордов, – явление, вполне объяснимое тем обстоятельством, что сам сенат есть все-таки представительное учреждение, косвенно восходящее к всеобщему праву голоса, и социальный вес его сравнительно с английской палатой лордов гораздо выше.
Обобщая все вышесказанное, мы должны признать, что французский парламентаризм значительно менее целен и не так глубоко проникает в жизнь страны, как английский. Нет у него и тех могущественных гарантий, которые даются английским “господством права”: гораздо менее, чем в Англии, предоставлена частному лицу возможность сопротивляться незаконным мерам власти.
Тем не менее общественное мнение, критикуя отдельные стороны французского парламентарного строя, продолжает считать его обеспечением национальной свободы; и вероятное дальнейшее его развитие лежит в направлении большей демократизации, быть может, и во введении некоторых элементов непосредственной демократии, но уж, наверное, не в создании политически безответственной исполнительной власти, хотя бы и прикрывающейся плебисцитом, как того хотят французские националисты.
Из других европейских стран мы встречаем правильное осуществление парламентарной системы в Бельгии с ее тремя сплоченными и организованными партиями: католической, либеральной и социалистической. Принципы парламентизма были выдвинуты уже учредительным конгрессом 1831 г.
“Избранная палата, – говорил на нем Лебо, – открывая или закрывая по своему усмотрению кошелек облагаемых, держит в своих руках судьбу кабинета, заставляет монарха принять тех, кого она выбирает, и не принимает тех, кого она отвергает; она фактически избирает все министерство”. Как и в Англии, кабинет не предусматривается никаким законодательным актом: он есть дело политической практики.
Роль бельгийского короля при назначении министров приближается к роли английской короны, но все же у него больше свободы выбора вследствие несколько меньшей сплоченности партий. Бельгия есть страна с ярко выраженным господством парламентаризма; менее отчетливо последний наблюдается в Голландии, где свобода действия короны относительно шире.
Итальянская политическая жизнь, подобно французской, отличалась большой раздробленностью партий, основанных часто скорее на личных, чем на программных различиях: случайно создавались и случайно низвергались кабинеты; министры-президенты совершенно изменяли их политический характер, заменяя одних членов другими, более соответствующими новым общественным настроениям; при этом они и сами легко принимали новый политический фронт.
Особенно прославился подобными приемами Депретис, выработавший систему так называемого “трансформизма”. Правильная парламентарная жизнь была, конечно, крайне затруднена при этих условиях, и встречались случаи, как в 1895 г. с кабинетом Криспи после разоблачений относительно римского банка, когда министерство держалось у власти, несмотря на оппозицию большинства палаты.
Тем не менее, в общем, Италия живет под режимом парламентизма: обычай требует, чтобы министр, не принадлежащий к составу парламента, или был сделан сенатором, или выставил свою кандидатуру на первое вакантное место в палату депутатов. Влияние короля на образование кабинета гораздо больше, чем в Англии и Бельгии и чем влияние президента во Франции.
В эпоху создания итальянского единства Виктор Эммануил давал отставку министрам, хотя бы и не потерявшим доверия у парламента: так поступил он в 1859 г. с Кавуром, когда последний не хотел согласиться на мирный договор, отдавший Пьемонту Ломбардию за уступку Савойи и Ниццы: сопротивление Кавура грозило осложнениями с Францией, и король пожертвовал министром; таким же образом он заставил в 1867 г. покинуть власть Ратацци, хотевшего поддержать гарибальдийцев в их предприятиях против папского правительства.
Вообще, итальянский парламентаризм еще дальше отстоит от английского образца, чем французский, хотя и он постепенно улучшается, создавая политические традиции; несомненно, за последние годы повышается общий уровень политической морали, и постановка партий приобретает более принципиальный характер.
Надо помнить, что итальянской политической жизни предстоят крупные перемены, когда, вероятно, в недалеком будущем верующие католики будут освобождены от обязательства не “избирать и не быть избираемыми” (ni elettori, ni eletti), наложенного на них Пием IX после занятия итальянским правительством Рима, и войдут в политическую жизнь страны. Тогда неизбежно произойдет и новая группировка партий.
Наконец, в общем, парламентарный строй осуществлялся после 1867 г. и в Венгрии, что облегчалось устойчивостью венгерских партий. В недавнее время, как известно, этот парламентаризм переживал жестокий кризис, и за назначением внепарламентского министерства Фейервари последовало вторжение гонведов в здание парламента. Борьба короны и рейхстага приняла крайне острый характер, и было неясно, к чему она приведет.
За пределами Европы мы находим парламентаризм в большинстве английских колоний[27], где дело несколько осложняется связью с метрополией. Обычно здесь роль короны играет генерал-губернатор, – как это мы видим в Канаде, Капской Земле, Австралии, Новой Зеландии: он созывает и распускает представительные собрания, назначает министерства, санкционирует законы и т.п.
Наиболее полно парламентарный строй применяется в Австралийской федерации, причем здесь этот строй до известной степени выражен в самом тексте конституции: министры могут назначаться (генерал-губернатором, как представителем короны) и не из членов парламента; но если на ближайших выборах они не будут избраны в сенат или палату представителей, то они теряют места (ст. 64). Это крайне интересное закрепление законодательным путем того, что всегда считалось делом практики и обычая.
В отличие от парламентарных, существует, прежде всего, группа конституционных государств так называемого дуалистического типа. Здесь министерство – исполнительная власть – может не соответствовать определившемуся большинству народного представительства: оно здесь внепартийное и опирается не на доверие законодательного органа, а на волю главы государства.
Бисмарк, всегда энергично сопротивлявшийся попыткам привить элементы парламентаризма в Пруссии и Германии, так отвечал прусскому ландтагу в 1863 г.: “В вашем адресе вы совершенно неправильно отделяете министров от короны. В Пруссии кабинет находится в ином положении, чем в Англии, где он, выходя из недр парламентского большинства, имеет и парламентский характер; прусский кабинет является правительственным, не парламентским.
Прусские министры, назначаемые и сменяемые по усмотрению короля, подчиняются непосредственно ему, действуют от имени и по приказу Его Величества – и находятся в зависимости от его воли и желаний. Мы – министры короля, а не ваши. Проект вашего адреса имеет одну неоспоримую заслугу: он устраняет всякую двусмысленность.
Если этот проект будет принят, если палата будет настаивать на своем исключительном праве устанавливать окончательно бюджет, требовать от короля отставки министров, которые не пользуются ее доверием, следить за сношениями исполнительной власти с ее агентами, нельзя будет отрицать, что парламент оспаривает верховенство у короны. В действительности смысл проекта адреса сводится к следующему: он приглашает династию Гогенцоллернов передать свои конституционные права большинству палаты”.
В том же году прусский король в ответ на адрес палаты депутатов, жаловавшихся, что министерство утратило доверие страны, и просивших о его отставке, резко отвечал: “Мои министры пользуются моим доверием: их официальные акты одобрены мной. Я выражаю им благодарность за то, что они противодействовали антиконституционным стремлениям палаты, направленным к расширению ее власти”. Вот язык, невозможный в устах монарха при установившемся парламентском строе[28].
Очевидно, политический дуализм свойствен, по преимуществу, конституциям октроированного типа и не соответствует духу государственного устройства, в основу которого положен принцип народного суверенитета. Такое дуалистическое устройство мы встречаем во всех немецких государствах, в Австрии, а также в Германской империи, где единственный имперский министр – канцлер, политически ответственный лишь перед императором.
Известно, как Бисмарк боролся со всеми попытками установить имперский кабинет министров: ему казалось, что это в будущем создает опасность парламентаризма. Обосновывая невозможность такого парламентаризма, он охотно ссылался на федеративный характер Германской империи, воплощаемый в ее союзном совете: всякое приближение к парламентаризму, по его словам, означало бы умаление прав отдельных немецких государств и их правителей.
Менее чистый тип подобного государственного устройства, чем Пруссия, представляют Швеция и Дания, где королевская власть относительно слабее. В Дании конфликт министерства Эструпа с нижней палатой (фолькетингом), напоминающий конфликт Бисмарка и прусского ландтага в 1862 – 1866 гг., кончился победой народного представительства.
Ближе к дуалистическому, чем к парламентарному, типу стоят государства Пиренейского и Балканского полуостровов, где необеспеченность свободы выборов позволяла обычно правительству иметь большинство, какое оно хотело[29].
Весьма чистый дуалистический тип, близкий к тому, что мы встречаем в немецких странах, обнаруживает Япония, где попытки насадить парламентаризм, вызвавшие даже коалицию двух самых влиятельных партий в Японии – так называемых либералов (во главе их был Итагаки) и прогрессистов (во главе их был Окума) – оказались неудачными[30].
Очевидно, к этому же типу должна быть отнесена и Россия, где права народного представительства так скудно отмерены законом 20 февраля 1906 г. Здесь говорится о праве (чрезвычайно, впрочем, мало действительном) думы следить за законностью действий министров (Учреждение Государственной думы. Ст. 58), но ничего не говорится о наблюдении за целесообразностью их действий.
Впрочем, в одном отношении этот закон не преграждает возможности установления даже при нынешней организации думы известного влияния ее на политику министерства: именно, он не признает несовместимости званий члена думы и министра (ст. 18, 39), как это имело место в положении 6 августа 1905 г. (ст. 17, 24).
И в этой области повторяется то же явление: мы видим не резкие, раз и навсегда проложенные демаркационные линии, а ряд переходов – в степени свободы, которой обладает монарх, окружая себя избранными им министрами.
Можно сказать, что дуалистический тип осуществляется всего полнее и чище там, где династия непоколебимо сохраняется в народном сознании, как опора государственного единства и силы, где, с другой стороны, хотя и совершился переход от абсолютизма к конституционному строю, но остается еще много переживаний прошлого.
Наконец, весьма многое зависит и от личности монарха: трудно себе представить, чтобы Вильгельм II, для которого voluntas regis suprema lex, помирился с ролью монарха, который “царствует, но не правит”. Вообще, Пруссия может служить таким же ярким образцом дуалистического, как Англия парламентарного типа.
В Англии ссылка министра на личные мнения и желания монарха не допускается; в Пруссии министры постоянно ссылаются на эти мнения и желания, и при этом никакой действительной ответственности перед палатами не установлено.
Господствующие тенденции современного конституционного государства тяготеют все-таки в сторону развития парламентаризма. В Австрии, например, свобода императора в выборе своих сотрудников фактически постепенно уменьшается. В Дании, как уже указывалось, министерство Эструпа более 12 лет правило страной вопреки воле фолькетинга, опираясь на двор и на ландстинг (верхнюю палату), но, в конце концов, фолькетинг победил министерство.
Очевидно, в дуалистической монархии всегда заложена возможность конфликта между правительством и представительством, и преодоление его в ту или другую сторону зависит от взаимных сил; в общем, социальный вес народного представительства всюду возрастает. Сама Англия еще в эпоху Георга III гораздо ближе подходила к типу дуалистического государства, чем Англия Виктории и Эдуарда VII.
Конечно, парламентский режим требует более высокого политического развития и смысла у нации, но, с другой стороны, лишь этот режим дает полную школу политической свободы. В общем, парламентарно-конституционное государство, можно сказать, более конституционно в политическом (не юридическом) смысле слова, чем государство дуалистическое; Англия есть более конституционное государство, чем Пруссия.
Мы не можем обойти молчанием еще третий тип отношений между законодательной и исполнительной властью, который осуществлен в Соединенных Штатах и сделался господствующим на протяжении Американского континента. По форме этот тип скорее приближается к дуалистическому, по содержанию же он весьма резко отличается от него, так что нелегко ответить на вопрос, имеется ли здесь больший контраст с парламентарной или с прусской системой.
Творцы американской конституции были глубоко проникнуты идеей полного разделения властей: им казалось, что оно может обеспечивать полное их равновесие[31]. Нация выбирает законодательный орган и главу исполнительной власти – президента: обе власти восходят к народному суверенитету.
Обе совершенно независимы: президент назначает себе помощников по собственному усмотрению, но они не могут быть членами конгресса, не могут даже являться в его заседания и в то же время нисколько не зависят от его вотумов.
Конституция лишь гласит, что “президент время от времени уведомляет конгресс о состоянии союза и предлагает его вниманию те меры, которые он считает необходимыми и целесообразными” Вашингтон и Джон Адаме пользовались этим положением конституции и являлись в конгресс лично; но со времени Джефферсона устанавливается противоположная традиция.
При этом у исполнительной власти нет права распускать конгресс, так что ни законодательный, ни исполнительный органы не могут влиять на взаимную продолжительность их функций. Единственное воздействие конгресса сказывается в том, что назначения президентом на высшие должности происходят с согласия сената, которое фактически, однако, особого значения не имеет.
В общем, директора американских департаментов, соответствующие европейским министрам, независимые от законодательного органа, тем более зависят от главы исполнительной власти или, лучше сказать, от той партии, которая его выдвинула. Никакой вотум конгресса, приглашающий президента и министров действовать в сфере их компетенции определенным образом, не имеет формально значения для исполнительной власти.
С другой стороны, особое значение при этой системе получают постоянные комитеты палаты представителей и сената. Это настолько своеобразная черта американского конгресса, что Вильсон в своей замечательной книге “Congressional government” решается утверждать, что господствующая система в Соединенных Штатах есть правление через президентов постоянных комитетов конгресса.
Вся парламентская работа сосредоточивается в этих комитетах; их решения подвергаются лишь чисто формальному обсуждению в конгрессе; обычно все сводится к санкции этих решений.
Вильсон сопоставляет эти комитеты, в которые входят представители различных партий и которые являются, в сущности, безответственными и несогласованными друг с другом, и английскую систему кабинета: там тоже своего рода парламентский комитет, но единый, принадлежащий к одной партии и подлежащий постоянной действительной ответственности, – и все симпатии Вильсона лежат на стороне Англии.
В этом он вполне сходится с одним из самых крупных истолкователей английской конституции, Бэджготом, который постоянно указывает, насколько целесообразнее политически и воспитательнее для нации система английского парламентаризма в сравнении с американской.
Нетрудно понять, какая дисгармония в действии властей может возникать при подобных отношениях между создающими законы и исполняющими их. Знаменитый американский юрист Эзра Сименс еще в 70-х годах писал, что действующая в Америке система разделения властей, как будто бы обеспечивающая самостоятельность исполнительной власти, на деле приведет к ее полному поглощению: уже теперь президент есть лишь “простой агент, исполняющий декреты и повеления конгресса”[32].
Некоторый корректив и некоторое приближение к парламентской системе вводится присутствием и сношениями секретарей департаментов с постоянными комитетами сената и палаты представителей; часть этих комитетов устанавливает сметы отдельных департаментов и вообще следит за ними. Важность этого контроля не ослабляется тем обстоятельством, что о комитетах ничего не говорится в тексте конституции и что они всецело основаны на внутренних регламентах конгресса.
“При настоящем положении дел, – писал Вильсон, – никто не может ничего сделать, не заручившись милостью комитетов. Начальники различных частей, очевидно, могут во многих случаях действовать разумнее комитетов. Но комитеты предпочитают управлять в потемках, чем не управлять вовсе, и секретари фактически связаны во всем, что выходит из рамок рутины”.
Это весьма недостаточный корректив. Пендльтон, внесший свое предложение в 1881 г., и Брадфорд шли гораздо дальше: они хотели предоставить министрам присутствие в конгрессе, а не в келейных комитетах, закрытых для общественного контроля, и дать им право законодательной инициативы: здесь совершился бы несомненный шаг в сторону парламентаризма.
И в этом случае Соединенные Штаты послужили образцом для остальной Америки. Конституция новой Бразильской республики 1891 г., отличающаяся вообще несколько отвлеченным характером, провозглашает полную взаимную независимость законодательной, исполнительной и судебной властей, которые все восходят к народному суверенитету[33]; министры не могут быть ни сенаторами, ни депутатами, сообщаются с конгрессом только письменно; лично они имеют право являться лишь в заседания комиссий[34].
В других конституциях – особенно аргентинской – это разделение не проведено с такой последовательностью, – например, министрам разрешается присутствовать при заседаниях конгресса и принимать участие в дебатах, хотя без права решающего голоса[35]; фактически в Буэнос-Айресе господствует режим, средний между парламентарным и североамериканским, что, впрочем, не увеличивает его достоинств.
Вообще, в Латинской Америке мы замечаем известную тенденцию в сторону парламентаризма. История ее до сих пор еще слишком бурная и не вошедшая в рамки закономерного развития, но, по-видимому, в большинстве случаев режим абсолютного разделения властей не приводит к успокоению, а лишь облегчает государственные перевороты[36].
В общем, американская система имеет родство с непосредственной демократией, отнимая часть влияния у избираемых и перенося ее на избирателей. Быть может, для правильного действия она требует еще более высокой политической культуры, чем парламентаризм. Для большинства конституционных государств нормальный тип развития – от дуализма к парламентаризму.
В последнем, несомненно, акт политического самоопределения совершается шире и интенсивнее, но и здесь между Пруссией и Англией, как двумя законченными типами, существует целый ряд промежуточных ступеней.
Опасения, которые высказывались относительно слабости исполнительной власти при парламентаризме, относительно трудности примирить его с распространением избирательного права на широкие массы[37], потеряли в значительной степени почву; обнаружилось, что движение в сторону парламентаризма, как и демократизация политического права, вытекает не из чьих-то истинных или ложных убеждений, а из “разума вещей” – естественных условий развития современного государства.
Американская система, всего более соответствующая тому пониманию народного суверенитета, которое господствовало в конце 18-го века, создает совершенно обособленную группу; она лежит вне линии развития европейского представительного государства.
[1] Principes de politique. Ch. 2.
[2] Sismondi. Etudes sur les constitutions des peuples libres; 5-ieme essai. Главные исторические примеры, которые приводит Сисмонди в пользу своего тезиса, – это Венеция, Венгрия, Польша – страны, которые, по его словам, спасли Европу от мусульманского ига.
[3] См.: Burgess. V. II. Р. 308; Бэджгот. С. 99 и т.д. Заслуживает внимания этюд Луи-Блана, написанный в 1849 г., где знаменитый республиканец с замечательным беспристрастием отмечает сильные стороны монархий. См. его Questions d’aujourd’hui et de demain. Politique 1-serie. De la presidence dans une republique.
[4] Американская конституция ставит президента как бы рядом с конгрессом: последнему “вручаются все законодательные полномочия, предоставленные настоящим актом” (I. 1); президенту “вручается исполнительная власть” (II. 1): в обоих случаях употреблено выражение – shall be vested.
[5] The Federalist. № LXVIII.
[6] Questions Constitutionnels. P. 53.
[7] Souvenirs. P. 273.
[8] В проекте Тьера, внесенном в 1873 г., президента, кроме обеих палат, должны были избирать также делегаты генеральных советов.
[9] Закон 25 фев. 1875 г. – “il est ineligible”.
[10] Таким образом, в Швейцарии исполнительная власть совершенно зависима от законодательной: здесь господствует, по словам Dubs’a (Le droit public de la Confederation Suisse. V. II. P. 104) “confusion organique des pouvoirs”.
[11] По Фришу (Die Verantwortlichkeit der Monarchen und hochsten Magistraten. S. 9), должность министра в конституционной монархии характеризуется тремя признаками: он скрепляет подписью указы монарха, стоит во главе иерархии служащих данной отрасли и подлежит специальной ответственности. О положении министров в разных странах незаменимой остается работа Dupriez. Les ministres dans les principaux pays d’Europe et d’Amerique. V. I – II.
[12] В лице Тьера в период времени между 1871 и 1873 гг. совмещалось качество президента республики и первого министра: он именовался “главой исполнительной власти”. Прево-Парадолъ в своей книге: France nouvelle, написанной в эпоху Второй империи и представляющей интересные точки соприкосновения с действующей французской конституцией, предлагал, чтобы палата депутатов выбирала первого министра, а за главой государства оставалось право распускать палату.
[13] Les ministres. V. I. P. 57.
[14] Генезис королевского совета у Anson. The Law and custom of the constitution. V. II. P. 82. Todd. On parliamentary Government in England. V. I. P. 49 – 136. V. II. P. 89 – 171.
[15] Anson. V. И. Р. 116. Ср.: Hearn. The Government of England. P. 223.
[16] Об английском парламентаризме важные замечания в новой работе Hatscheck. Englisches Staatsrecht. I. B. S. 581. Чрезвычайно интересен прогноз Дайси в его этюде: Will the pariamentary government be permanent?
[17] Дайси приводит все это в объяснение того, чем гарантируется ежегодный созыв парламента, – но это вполне применимо и к самому парламентарному строю.
[18] Напр., Варнаву, который с особенной ясностью и отчетливостью изобразил английскую систему перед национальным собранием.
[19] В своем сочинении: La Monarchie selon la charte, которое вообще представляет выдающийся интерес для понимания политической психологии эпохи.
[20] Подробное развитие своего взгляда дал Гизо в Memoires pour servir l’histoire de mon temps. V. VIII. P. 84.
[21] Гелло выставлял среднюю формулу: le roi influe sur le gouvernement, mais il ne gouverne pas.
[22] Это было установлено уже сенатус-консультом 8 сентября 1869 г.
[23] Закон 25 февр. 1875 г. § 6: les ministers sont solidairement responsables devant les chambres de la politique generale du Gouvernement, et de leur actes personnels.
[24] Лоуелль. Правительства и политические партии. С. 67.
[25] О недостатках французской системы парламентских комиссий см. у Dupriez. V. И. Р. 405 etc.
[26] Главный аргумент Эсмена сводится к тому, что министерство может распустить лишь палату депутатов, а не сенат, между тем как такое право есть неизбежный противовес парламентарной ответственности. См.: Основные начала. Т. 2. С. 193.
[27] Среди них есть и такие, где исполнительная власть политически безответственна перед законодательной. Такой характер носит органический статут, который в 1905 г. дала Англия завоеванному Трансваалю.
[28] Энергичную защиту такого дуализма мы находим у Р. Гнейста, в глазах которого он соответствует в такой же степени идее правового государства, в какой этой идее противоречит французский и бельгийский парламентарный конституционализм. См. его Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichte in Deutschland. S. 157.
[29] Интересные характеристики в этом смысле у Lefevre Pontalis. Les elections en Europe a la fin du 19-ieme siecle.
[30] См. О ней у Dumolard. Le Japon politique. P. 33 etc.
[31] “Есть ли, – спрашивал в 1819 г. в своем письме к Тейлору Джефферсон, – другая конституция, более построенная на противовесах, чем наша? Во-первых, – с одной стороны, 18 штатов и несколько территорий, с другой – национальное правительство. Во-вторых, палата представителей, уравновешивающая сенат, и обратно. В-третьих, исполнительная власть уравновешивает, в известной мере, законодательную.
В-четвертых, судебная власть уравновешивает конгресс, исполнительную власть и правительство штатов. В-пятых, сенат служит противовесом при всех назначениях на общественные должности и при заключении договоров. В-шестых, народ при двухгодичных выборах имеет в своих руках противовес против собственных представителей.
В-седьмых, легислатуры различных штатов уравновешивают сенат, избирая в него. В-восьмых, выборщики уравновешивают массу избирателей при выборах президента. Вот тонкая совокупность противовесов, которая, насколько я понимаю, есть наше собственное изобретение и свойственна лишь нам”.
[32] Ezra Seamens. Systeme du gouvernement americain. Ch. I. Sect. VIII.
[33] Art. 15 “les pouvoirs legislatif, executif et judicaire, harmonises et independants entre eux, sont les organes de la souverianete nationale”.
[34] Art. 50 – 51.
[35] K. 1860. IV.
[36] Из европейских стран наибольшую аналогию с американским режимом представляет Норвегия, конституция которой воспрещает совмещение депутатского мандата со званием члена государственного совета, т.е. министра (К. 1814. § 62). И здесь, как и в других частях норвежской конституции, мы находим отражение идей, руководивших французским национальным собранием при выработке конституции 1791 г., – в частности, принципа полного разделения властей.
История конфликта министерства Сельмера со стортингом показывает все неудобства такой системы, искусственно не допускающей введения парламентаризма; поэтому в 1884 г. было внесено изменение в конституцию: члены государственного совета допущены в заседания стортинга, но лишь с правом совещательного голоса.
[37] Характерно у Lecky. Democracy and Liberty. V. I. Introduction.
