Политическое самоопределение нации, очевидно, характеризуется не только тем, насколько широкие слои наделены политическими правами – прежде всего избирательным правом, – но и тем, насколько широко простирается компетенция избранников народа.
В Германии существует всеобщее избирательное право, которого нет в Англии, но воля германского рейхстага в гораздо меньше степени определяет курс государственной политики, чем воля английской палаты общин. Из всех функций народного представительства основной, обыкновенно, считается законодательная; мысль эта лежит в основании традиционной теории разделения властей.
Против этой теории выдвигаются веские возражения. Бэджгот, например, считал, что основная функция английской палаты общин вовсе не есть законодательная работа: таковой в его глазах является “функция избирательная”, – т.е. выделение из среды парламента министров.
Далее следуют: функция выражающая, т.е. выражение мыслей народа относительно всех всплывающих на политическом горизонте вопросов; функция учительская – политическое и общественное воспитание нации; функция осведомляющая – она соответствует средневековой обязанности известных лиц и корпораций доводить обо всем, происходящем в стране, до сведения монарха: теперь только место монарха занимает народ.
Лишь на пятом месте стоит функция законодательная. “Отрицать великую важность ее было бы, конечно, нелепо. Я отрицаю только, что она столь же важна, как управление всем государством, осуществляемое через исполнительную власть, или политическое воспитание парламентом всего народа. Я признаю, что бывают времена, когда законодательная деятельность имеет большее значение, чем все это.
Народ может быть недоволен своими законами и нуждаться в их изменении; некоторые специальные хлебные законы могут вредить всей промышленности, и освобождение от них стоит тысячи административных ошибок. Но, в общем, законы соответствуют жизни страны; приспособление их к специальным случаям является вещью второстепенной, а надзор за этой жизнью и управление ею – вопрос самый неотложный”[1].
Суровый критик современной демократии Мэн видит здесь даже особый “парадокс английской конституции”, бросающийся в глаза при сравнении с американским режимом: с одной стороны, в Англии исполнительная власть находится в полной зависимости от парламента, с другой – огромная часть законодательной работы направляется министерством[2].
Наконец, Милль тщательно подчеркивает мысль, насколько контроль над действиями правительства и всей администрации более соответствует способностям представительных учреждений, чем законодательная работа в строгом смысле этого слова[3].
Во всем этом много верного, и, без сомнения, мы впали бы в очень грубые ошибки, если бы захотели рассматривать всю жизнь современного конституционного государства исключительно сквозь призму теории разделения властей. Но с другой стороны, в этом государстве роль законодательных норм все возрастает: все глубже проникает сознание, что правовой характер управления может быть обеспечен лишь полным господством закона, и все меньшая область предоставляется правительственному усмотрению.
А затем нельзя забывать, как разрослась деятельность государства, как она проникает все в новые и новые области, которые еще недавно казались ему несвойственными. В одном из своих памфлетов, озаглавленном “Государство”, Бастиа осмеивал людей, предъявлявших к государству несообразные, с его точки зрения, требования.
“Сто тысяч голосов в печати и с трибуны кричат государству: организуйте труд и рабочих, искореняйте эгоизм, подавляйте дерзость и тиранию капитала, делайте опыты над навозом и яйцами, покройте страну железными дорогами, оросите равнины, взрастите лес на горах, устройте образцовые фермы, организуйте мастерские, колонизуйте Алжир, воспитывайте детей, обучайте юношество, направляйте жителей городов в села, давайте без процентов деньги желающим, освободите Италию, Польшу, Венгрию и т.д.”[4].
Как многое из этих притязаний, казавшихся французскому экономисту пределом нелепости, признано современным государством! Достаточно указать на рабочее законодательство Германии и других стран, на вмешательство в аграрные отношения, которые мы видим в Англии, Ирландии, Австралии, на заботы государства о народном образовании, на стремление во Франции сделать из него государственную монополию.
Как бы мы ни оценивали этот процесс, самый факт налицо: область законодательного воздействия государства необычайно расширяется, сообразно с этим расширяется и значение законодательной функции народного представительства, и мы имеем полное основание начать именно с нее.
С другой стороны, нам приходится здесь иметь дело с юридической теорией, о которой мы уже говорили и наиболее последовательным представителем которой является Лабанд.
Он различает установление содержания закона и законодательную санкцию; парламент участвует лишь в первом, – но это не есть еще законодательная власть: здесь деятельность народного представительства, по существу, не отличается от деятельности какой-нибудь подготовительной редакционной комиссии.
Лишь санкция монарха сообщает выработанному законопроекту обязательную силу, лишь она обращает этот законопроект в закон. Отсюда, по мнению Лабанда, вытекает, что в конституционной монархии законодательная власть принадлежит одному монарху.
Очевидно, аргументация Лабанда отличается крайним формализмом, а сверх того, он прямо игнорирует, что санкция монарха не может создать закона, если последний не получил предварительного утверждения от народного представительства.
Здесь проходит демаркационная линия, отделяющая конституционное представительство от законосовещательного, и как ни сильна монархическая власть в Пруссии, аргументация Лабанда к ней не подходит: она могла бы относиться лишь к государственному устройству, которое было предположено в России положением 6 августа 1905 г., но отменено Манифестом 17 октября.
Итак, основным признаком конституционного представительства является его участие в осуществлении законодательной власти, и задача политической морфологии сводится к тому, чтобы выяснить степень этого участия.
Но в то же время мы не можем здесь обойти молчанием и формы совещательного представительства; хотя это последнее не делает государство конституционным, но оно вводит в государство абсолютно-бюрократическое такие элементы, которые двигают его в сторону правильного народного представительства. Это типичная переходная форма, и в качестве таковой она заслуживает особого внимания политика-морфолога.
Совещательное представительство есть создание той эпохи, когда государственная жизнь руководилась не законодательными нормами, а известной совокупностью обычаев, когда не чувствовалось еще потребности дать точное разграничение взаимных прав и обязанностей; оно отражает на себе черты времени, предшествовавшего созданию абсолютно-бюрократического государства[5].
Приписывать ему какой-то чисто русский характер значит одинаково игнорировать и западноевропейскую, и русскую историю. Мы находим эту форму в истории и французских штатов, и немецких чинов, и ранней эпохи английского парламента. Собственно, здесь не всегда даже можно различить, где кончается совет и где начинается нечто большее – правомерное воздействие представителей на законодательство страны.
Здесь особенно интересна история английской палаты общин. Мы видели, что уже в 13-м веке в парламент входят представители разносословных общественных групп и постепенно они там отделяются от лордов.
Сперва их участие в законодательстве крайне ограничено; оно сводилось лишь к праву осведомлять корону о своих нуждах и праву петиций, – и это продолжалось даже тогда, когда за представителями общин было признано полномочие давать согласие на налоги, и вообще был признан за ними не совещательный только, но и решающий голос в вопросах бюджета.
Первоначально коммонеры подавали именно только петиции, позже они начинают связывать согласие на налоги с условием, чтобы король обещал им издание известных законов; но самое составление этих законов лежит вне палаты общин: она не имеет возможности контролировать исполнение обещанного, не имеет возможности следить за тем, чтобы оговорки, введенные в текст закона, не лишали его всякой силы.
Однако уже при Ричарде II в 1381 г. общины заявили – они считают нераздельной частью своей свободы и своих вольностей (liberty and freedom), чтобы ни один статут не издавался без их согласия и чтобы их петиции издавались без изменения; но лишь в эпоху Генриха VI нижняя палата приобщается к правильной законодательной власти.
Бюджетное право парламента установлено совершенно ясно и определенно в статуте 1297 г. “de tallagio non concedendo”, обязательство же короны не издавать законов без согласия парламента получило такую же ясную формулировку лишь в Билле о правах 1689 г.
Французские Генеральные штаты не могли добиться этого права: им предоставлялось лишь осведомлять и просить, несмотря на неоднократно раздававшиеся из их среды энергичные требования, чтобы французский народ управлялся лишь по законам, выработанным представителями его сословий.
В многочисленных проектах государственной и общественной реформы, которые возбуждались при Людовике XV и в начале царствования Людовика XVI, представительным органам присваивалась, обыкновенно, законосовещательная функция. Тщетно, например, мы будем искать в плане государственной реформы Тюрго участия представительства (его grande municipalite) в законодательной власти. Еще менее может быть речи о законодательной власти немецких чинов.
При свете всех этих параллелей исчезают мнимые своеобразия русских земских соборов 16-го и 17-го веков, ссылками на которые так злоупотребляла школа, отстаивавшая самобытность политического развития России. Мы находим параллели к ней всюду – от Скандинавии до Испании.
При этом наши соборы 16-го века не были учреждениями представительного характера: мы имеем в них совещания правительства с его собственными агентами. Что касается соборов 17-го века, то едва ли можно признавать за ними лишь совещательную функцию. Собор, избравший на царство Михаила Федоровича, очевидно, имел учредительный характер.
Несомненно также, что собор 1649 г. принял весьма деятельное участие в составлении Уложения. Земские соборы 17-го века играли большую роль, чем какую им отводил Б. Н. Чичерин: в его глазах они были учреждением совершенно нежизненным, помощь, какую они оказывали правительству, оставалась весьма ограниченной, и когда власть окрепла, она перестала в этой помощи нуждаться.
Такой взгляд односторонен, и последующая разработка вопроса ввела в него поправки; но признание значительности роли этих соборов еще не позволяет превращать их в специально русские, самобытные учреждения.
В новейшей европейской истории абсолютизм обыкновенно уступает место конституционализму, открывающему перед народным представительством законодательную власть. Так, Французская хартия 1814 г., как ни сильно она подчеркивает суверенитет королевской власти, устанавливает строго конституционный порядок.
Однако и здесь встречались попытки создать переходную форму: невозможность остаться при старом бюрократическом абсолютизме приводит к созданию совещательного представительства.
В Пруссии правительство еще в 1815 г. обещало ввести народное представительство; однако лишь в 1842 г. созвана была в Берлине комиссия провинциальных сеймов с правом совещательного голоса относительно правительственных законопроектов.
Король предостерегал членов комиссии видеть в себе каких-либо представителей конституционного типа; он утверждал, что между ним и его народом не встанет бумажный лист конституционного закона, заменяющего его божественные права.
В 1847 г. образован был соединенный ландтаг тоже с совещательным голосом; открытый 11 апреля, он после конфликта с правительством 26 июня был уже распущен, а через девять месяцев вспыхнула мартовская революция, и созван был новый ландтаг, который провел участие народных представителей в законодательной власти.
Столь же неудачна была попытка в 1860 г. в Австрии организовать совещательное представительство, введя в рейхсрат избранников провинциальных сеймов. С 1867 г. Австрия стала строго конституционным государством.
Положение о Государственной думе 6 августа 1905 года вводило в России совещательное представительство. Несомненно, Россия 20-го в. по сложности и темпу государственной жизни, по размеру своих материальных и культурных интересов, по самой своей территории и количеству населения никоим образом не может быть сопоставлена с Россией 17-го и Францией 16-го вв., с государствами, где права представительства могли регулироваться обычаем и не иметь юридической постановки: с другой стороны, пожелания обширных слоев русского общества направлялись в сторону закономерного участия народного представительства в осуществлении законодательной власти.
Это, по-видимому, не отрицалось и манифестом, гласившим: “Мы сохраняем всецело за Собой заботу о дальнейшем усовершенствовании Учреждения Государственной Думы, и, когда жизнь сама укажет необходимость тех изменений в ее учреждении, кои удовлетворяли бы вполне потребностям времени и благу государственному, не преминем дать по сему предмету соответственные в свое время указания”.
Не нужно было поэтому быть пророком, чтобы признать за Государственной думой переходный характер и предполагать в более или менее близком будущем приобщение России к политическому строю Западной Европы.
Представительство, за которым стоит народ и которое призывается лишь к тому, чтобы высказывать мнения и подавать советы, заключает в себе внутреннее противоречие; в нем лежит зародыш неизбежного конфликта между правительством и народом, конфликта, тем более неизбежного и острого, чем более напряжено внутреннее положение в стране.
Мы не выходим за пределы теоретического рассмотрения предмета, утверждая природную нежизнеспособность совещательного представительства в современном государстве, принужденном поддерживать весь свой механизм на уровне требований 20-го века. Все это вполне подтвердилось и нашими последними событиями: Манифест 17 октября похоронил в России совещательное представительство даже прежде, чем оно было созвано.
Переходя к конституционному государству в точном смысле этого слова, мы всюду находим правило, что законы создаются лишь с согласия народных представителей. Компетенция палат здесь зависит лишь от того, какое участие в законодательной власти предоставляется главе государства и министрам, насколько широко монарх пользуется правом отказывать в утверждении законов, в каких случаях исполнительная власть может издавать распоряжения, не заключающиеся в пределах законов.
Объем законодательных функций народного представительства определяется тем, что остается на долю правительства, и тем, насколько правительство находится в зависимости от представительного учреждения.
Английскому парламенту и прусскому ландтагу законодательная власть юридически принадлежит в равном объеме; но в Англии королевская санкция есть формальность, а в Пруссии она имеет реальное значение; в Англии министерство выражает мнения большинства палаты общин и должно быть ею поддерживаемо, а в Пруссии министерство не зависит от доверия парламента; вот почему фактически объем законодательной компетенции английского парламента, без сомнения, больше, чем прусского ландтага.
В настоящее время все конституции признают за представительством право законодательной инициативы, хотя в действительности она в большинстве случаев исходит от министров. Обыкновенно это право прямо оговаривается в тексте конституции[6].
Ограничения этой инициативы встречались лишь в старых конституциях – французской 1814 г., виртембергской 1819 г.; имели место они и в конституции Второй французской империи 1852 г., которая на деле уничтожила политическую свободу во Франции. Законодательный корпус Наполеона III получил право инициативы лишь в 1869 г.
В слабой степени это право законодательной инициативы предоставлялось нашей Государственной думе по положению 6 августа; однако оно могло осуществляться лишь по требованию 30 членов. Подобное ограничение, еще понятное при законосовещательном характере этой думы, перешло и в положение 20 февраля 1906 г. (ст. 55), где оно является каким-то странным пережитком.
Наконец, необходимо коснуться распределения законодательных функций между обеими палатами. Если вторая палата – наследственная, или назначенная, или даже избранная на основании высокого ценза, она, конкурируя с первой при создании законов, несомненно, уменьшает возможность для частей нации, облеченных избирательным правом, влиять на ход законодательства.
Прусская палата господ, английская палата лордов, итальянский сенат, венгерский стол магнатов уменьшают долю законодательной власти, которая принадлежит в этих странах представителям всей массы избирателей.
Но если юридически обе палаты имеют равную законодательную власть[7], то фактически перевес, естественно, получает та, которая отражает более крупные социальные силы и интересы; и при господствующей демократической тенденции нашего века таковыми, очевидно, являются нижние палаты.
Всего яснее это фактическое неравенство можно наблюдать в Англии: сопротивление палаты лордов, как показывает история главных реформ 19-го века – временно: всегда окончательное решение остается за палатой общин. Если в последнее министерство Гладстона лорды провалили гомруль, прошедший через палату общин, то отвержение это получило решающее значение лишь потому, что следующие выборы дали сильное большинство противникам гомруля.
Сам Веллингтон, который менее, чем кто-либо, мог сочувствовать падению авторитета палаты лордов, признавал, что после избирательной реформы 1832 г., сделавшей палату общин представительством весьма широких слоев нации, роль верхней палаты может заключаться лишь в пересмотре вотированных общинами законов и в отсрочке их.
Заметим, что по нидерландской конституции за верхней палатой, составленной из представителей провинциальных штатов, не признано права ни законодательной инициативы, ни поправок в тексте законопроектов, выработанных нижней; она может лишь принимать или отвергать их en bloc[8].
Вторая функция народного представительства, более древняя, чем законодательная, и не менее важная, – это функция бюджетная. В английской истории, как мы указывали, она уже вполне установлена статутом 1297 г. “de tallagio non concedendo”. “Никакой сбор, – гласит его первый параграф, – или пособие не могут быть взимаемы в нашем королевстве нами или нашими наследниками без согласия и общей воли архиепископов, епископов и других прелатов, графов, баронов, рыцарей, горожан и других свободных людей страны”.
Главная цель средневекового сословного представительства, кроме осведомления и возбуждения просьб, состояла именно в согласии на известные сборы в распоряжение короны; при этом каждое сословие давало согласие именно за себя и в размерах, установленных переговорами его представителей и короля.
Особенно тесно связалась идея бюджетного права с понятием о представительстве в Англии, и эта связь была впоследствии освящена воспоминаниями из английской революции 17-го и американской 18-го веков. Такое преобладание бюджетного момента оказало глубокое влияние и на самую английскую концепцию политической свободы.
Точно так же и во Франции Генеральные штаты конца средних веков признавали за собой бюджетное право, не идя в сфере законодательной дальше петиций и советов. Даже такой последовательный защитник королевского абсолютизма, как Бодэн, который энергично настаивал, что решения Генеральных штатов в деле законодательства не связывают короля, в то же время признавал неотъемлемым их право вотировать налоги, ибо “нет короля в мире, который мог бы облагать налогами произвольно, точно так же, как он не может отнимать у подданных их имуществ”. Здесь кончается суверенитет короля[9].
Переходя к современному конституционному государству, мы прежде всего должны коснуться вопроса о характере бюджетного права. Очевидно, это право представляет нечто другое, чем законодательные функции представительства; немецкие юристы особенно подчеркивали это различие, но они отсюда делали выводы, ограничивающие финансовую компетенцию представительных собраний вообще.
Признавая бюджет актом управления, а не законодательства, легче оправдать правительство, предпринимающее расходы без утверждения парламента. Бюджет не является законом по своему содержанию, но он составляет закон с формальной стороны, так как для него требуется согласие палат: нарушение его так же противоконституционно, как и нарушение закона[10].
Практически все это приводит к вопросу о том, насколько парламент может воспользоваться своим правом и отклонить бюджет? Подобное право вытекает из конституции, но в то же время оно сталкивается с элементарными условиями государственного существования: как жить без бюджета?
Очевидно, отказ в бюджете является средством боевым; он открывает период, когда не могут уже действовать нормы конституционного права. Но это, так сказать, предельный случай, – последний способ со стороны народного представительства заставить правительство уйти или сойти с легальной почвы.
Уже Бенжамен Констан указывал, что при парламентском строе, когда правительство должно соответствовать господствующему большинству в палате, подобное обострение невозможно, но оно возможно там, где, как в Пруссии, политическая ответственность не организована: пример этого мы видим в знаменитом конфликте Бисмарка и палаты 1862 – 1866 годов, предшествовавшем австро-прусской войне.
Когда прусская нижняя палата отвергла увеличение военных расходов и не утвердила бюджета, Бисмарк четыре года управлял и производил расходы, не обращая на это внимания. И как это часто бывает, немецкие юристы впоследствии пытались придать правовой характер этому несомненному противоконституционному акту правительства.
Они выставили теорию, что налоги, вытекающие из постоянно действующих законов, не нуждаются в годичном утверждении палат; такие налоги могут быть правомерно взимаемы, пока не отменен соответствующий закон, а он, при наличности королевской санкции, не может быть отменен одним постановлением палаты.
Наконец, палата не может вообще отвергать расходов, без которых невозможна правильная жизнь государства, и если нет утвержденного ею бюджета, то правительству только остается производить расходы по своему усмотрению: оно в этом случае отвечает уже не за соблюдение сметы, установленной народным представительством, а за целесообразность самих расходов.
И этот взгляд развивается не только у таких апологетов прусского монархизма, как Лабанд и Гнейст, но и у такого сравнительно весьма либерального комментатора прусской конституции, как Ренне.
Признавая, таким образом, что бюджетное право находится в зависимости прежде всего от того, насколько исполнительная власть должна согласовывать свою политику с волей народных представителей, мы можем остановиться на тех элементах, из которых слагается это право.
Прежде всего, современные конституции признают за народным представительством годичный вотум бюджета: очевидно, право составлять бюджет на несколько лет, встречавшееся в ранних конституциях немецких государств, весьма ограничивает финансовую компетенцию народного представительства, лишая его возможности постоянно контролировать расходование народных средств.
Несмотря на все свое влияние, Бисмарк в 1881 г. не мог добиться от германского рейхстага согласия на двухгодичные бюджеты; впрочем, относительно расходов на армию ему удалось провести в 1887 г. так называемый закон о септеннате, в силу которого эти расходы устанавливались на 7 лет.
Другим ограничением прав народного представительства является оговорка, которая встречается в некоторых современных конституциях – Баварии, Саксонии, Виртемберга, Испании, Румынии: если бюджет не готов к законному сроку, то правительство может управлять на основании бюджета предыдущего года, а в Дании устанавливает его временным законом.
Очевидно, французский порядок “douziemes provisoires”, т.е. установление парламентом дополнительного бюджета по отдельным месяцам до того времени, пока войдет в силу годичный бюджет, более отвечает праву народного представительства. Наконец, действительность бюджетного контроля со стороны народного представительства тесно связана с тем, насколько подробно может быть рассмотрена смета расходов и доходов.
Если представительство, как это было во Франции при Наполеоне, может лишь принимать или отвергать бюджет en bloc, – то право его сводится к пустой формальности; если ему представляются только главные рубрики сметы, – то право его крайне теряет в своем значении.
Весьма существенные ограничения бюджетного права палат, идущие дальше западноевропейских, встречаем мы в Японии. Правительство, в случае неутверждения бюджета, законно применяет смету предшествующего года.
Парламент не имеет права, вопреки воле правительства, изменять или отвергать “уже установленные расходы, которые основаны конституцией на правах, принадлежащих исключительно императору” (содержание армии и флота, администрации), равно и как расходы, являющиеся последствием изданного закона или законного обязательства, принятого на себя правительством (уплата процентов по долгам, субсидии и гарантии частным компаниям и т. д.)[11].
Нельзя здесь не упомянуть и о нашем законе 8 марта 1906 г., так как он существенно ограничивает финансовую компетенцию нашей Государственной думы. Прежде всего, согласно ст. 13 “если государственная роспись не будет утверждена к началу сметного периода, то остается в силе последняя, установленным порядком утвержденная роспись, с теми лишь изменениями, какие обусловливаются исполнением последовавших после ее утверждений узаконений”.
Совершенно подобно японской конституции наш закон изъемлет из контроля думы не только расходы министерства двора, но и всякие доходы и расходы “на основании действующих законов, а также Высочайших повелений, в порядке верховного управления последовавших” (ст. 8).
При неотложных расходах министры могут производить их по собственному усмотрению даже во время сессии думы; они обязаны осведомить о них думу лишь в следующую сессию (ст. 16). Наконец, о расходах, требующих тайны, представление вносится в Думу по миновании необходимости в сохранении тайны.
Этот закон сводит, таким образом, право народных представителей определять общий ход государственного хозяйства к крайне малому, – еще гораздо меньшему, чем в воздействии на законодательство. Все вышеуказанные бюджетные ограничения перешли и в Основные Законы 23 апреля (ст. 72 – 76).
Интересные особенности представляет английский бюджет, который на первый взгляд как будто не подходит к признанному суверенитету парламента. Прежде всего, мы находим здесь разделение всех расходов на постоянные и временные: вторые вотируются ежегодно, первые основываются на действующем законе; постоянные доходы образуют со времени Георга III так называемый “консолидированный фонд” (consolidated fond); они поступают ежегодно в силу закона и расходуются также в силу закона, поэтому они и не зависят от ежегодного вотума: для отмены их надо отменить законы.
Важность этого различия станет для нас ясной, если мы примем во внимание, что подвижная часть английского бюджета составляет только 1/5 – 1/7 его в целом. Лишь строгое проведение принципа парламентской ответственности министров делает возможным в Англии существование такого порядка без уменьшения прав парламента.
Там, где политическая ответственность власти не организована, такое разделение бюджета дает возможность правительству гораздо меньше считаться с контролем представителей, чем при обычных годовых бюджетах.
Подобное разделение бюджета на постоянный и подвижный в нидерландской конституции 1815 г. служило при безответственности правительства источником постоянных жалоб со стороны бельгийцев, соединенных после Венского конгресса с Нидерландами; и когда в 1830 г. совершилось отпадение Бельгии, то творцы ее конституции заботливо оговорили годичный характер всего бюджета[12].
Здесь бельгийская конституция примкнула к принципу, установленному еще французским национальным собранием. Эта годичность бюджета не исключает того, что некоторые части его устанавливаются более чем на один год, – например, цивильный лист монарха, содержание несменяемых судов и т.п.
Французское национальное собрание, при всем своем стремлении расширить компетенцию народного представительства, категорически отняло право у него отказываться от уплаты цивильного листа и от платежей по государственному долгу[13].
Еще большее, по видимости, ограничение вводится английским политическим обычаем, предоставляющим финансовую инициативу исключительно министерству; это ограничение опять-таки теряет свое принципиальное значение вследствие господства парламентского строя; при отсутствии его оно было бы весьма чувствительным.
Заметим, что во Франции этот английский метод встречает большое сочувствие, так как он устранил бы возможность случайных расходов, принимаемых по предложениям отдельных депутатов.
Противоположное средство против чрезмерных расходов дается в странах, практикующих систему непосредственной демократии, когда требуется для затрат, превышающих определенную норму, обращение к референдуму. Как мы видели, это недоверие к бесконтрольным расходам представительных собраний весьма сильно распространено и в отдельных штатах Северной Америки.
Что касается свободы действия, предоставленной исполнительной власти, то мы видим здесь большой контраст между английской системой, допускающей расходование известных сумм до утверждения их всем парламентом, путем так называемого “аппроприационного билля”, и американской, безусловно воспрещающей такое расходование, – и здесь это различие связано с постановкой исполнительной власти.
Право нации платить налоги лишь с собственного согласия стоит в Англии тверже, чем где-либо: особенности составления ее бюджета имеют техническое значение, – финансовый суверенитет граждан ими не затрагивается.
Нельзя обойти, наконец, молчанием вопроса о распределении финансовой компетенции между двумя палатами. В Англии, как мы видели, право давать согласие на налоги было основной функцией палаты общин и тесно ассоциировалось с самой идеей представительства.
Именно поэтому равного права не признавалось за лордами, так как они являлись в парламент на основании наследственного полномочия или личного приглашения; поэтому уже в 17-м в. сложилось воззрение, что лишь палате общин принадлежит инициатива финансовых биллей и что лорды не могут их изменять.
Не всегда было легко установить границы компетенций: лорды не могли изменять финансовых биллей, но они не теряли права их отвергать; им приходилось обсуждать билли, соприкасающиеся с финансовыми вопросами.
В 1860 г. лорды отвергли отмену пошлины на бумагу – отмену, принятую общинами; нижняя палата посмотрела на это действие как на узурпацию; по предложению Гладстона она приняла резолюцию, что право отвергать отдельные статьи бюджета принадлежит исключительно ей; лорды могут лишь отвергнуть бюджет в его целом.
На следующий год общий бюджет был составлен с исключением пошлины на бумагу, и лорды уже не протестовали. Очевидно, право отвергать бюджет только в его целом, а не по частям – малореальное право.
Эта теория и практика финансового примата нижней палаты оказала большое влияние и на другие конституции. Американский сенат по своему устройству не имеет ничего общего с палатой лордов, но творцы федеральной конституции внесли оговорку, что все финансовые билли должны проходить сперва через палату представителей. Здесь отчасти хотели помешать мелким штатам, имеющим одинаковое с крупными представительство в сенате, чрезмерно облагать эти последние.
Однако американский сенат лишен только инициативы, но не права вносить поправки в финансовые билли; и это обстоятельство послужило не к сужению, а к расширению его компетенции: финансовые билли, возвращенные в палату представителей с поправками сената, обычно отвергаются ею без рассмотрения, и окончательное соглашение принадлежит комиссии из представителей обеих палат; здесь важно, что сенат рассматривает эти билли, по существу, после нижней палаты.
Такую бюджетную инициативу нижней палаты мы встречаем формально установленной в большинстве конституций; ограничение же права верхней палаты изменять и исправлять то, что относится к бюджету, опирается на парламентскую практику и обычай и не регулируется конституционными текстами; на этой почве весьма возможны конфликты, каковые, например, возникали между французской палатой депутатов и сенатом; хотя закон 24 февраля 1875 г. и предоставляет палате депутатов инициативу в деле финансов, но он нисколько не ограничивает права сената вносить свои изменения, – права, которое горячо оспаривалось и оспаривается[14].
Несомненно одно: различие в финансовой компетенции палат обусловливается не только тем или иным текстом основного закона, но и социальным весом каждого из органов народного представительства. Юридическое равенство не может здесь предотвратить фактического неравенства, так как сама жизнь придает различное значение вотуму палат, имеющих различное происхождение.
Приходится здесь повторять то же, что было сказано относительно законодательной компетенции: если вторая палата основана на наследственности, назначении или высоком цензе, то расширение ее компетенции, несомненно, суживает компетенцию национального представительства; если, напротив, вторая палата выражает момент такого же общего значения, как первая, – что мы видим в федеративном государстве, – то признание ее полного равноправия с первой только усиливает народное представительство.
Для Англии, например, предоставление финансового равноправия палате лордов было бы умалением народного суверенитета; для Америки, напротив, таким умалением было бы ограничение прав сената[15].
Изучая бюджетное право, мы подошли ко второй отрасли государственных функций – исполнения или управления. Во всех конституционных государствах представительные собрания не являются непосредственно органами управления: этому противоречит необходимость сосредоточить его в немногих руках и необходимость известной иерархически расчлененной системы. Но косвенное влияние народного представительства на исполнение законов, на административную жизнь страны может быть огромным и даже руководящим.
Это влияние очевидно при системе парламентаризма, когда исполнительная власть должна соответствовать господствующему среди народного представительства большинству; такое большинство определяет направление не только выработки законов, но и их исполнения; а так как за представителями стоят избиратели, то они актом избрания и решают ход государственной жизни.
Мы еще вернемся впоследствии к механизму парламентарной системы и укажем, что и здесь возможны переходные формы: теперь же отметим только, что при парламентаризме достигается наибольшее участие народного представительства в исполнительной власти и наибольшая гармония этой власти с законодательной.
Поэтому при парламентарном строе политическое самоопределение власти осуществляется полнее, чем при внепарламентарном – конституционном, где управление идет сверху. Чтобы оценить это различие, достаточно сравнить Пруссию и Англию: в глазах известного юриста Борнгака расстояние, отделяющее, с одной стороны, конституционную монархию наподобие Пруссии от абсолютной, а с другой, парламентарную монархию от республики, меньше, чем расстояние между монархиями прусского и английского типа.
Сравнительно с этим участием представительства в исполнительной власти, остальные элементы подобного участия кажутся второстепенными. Сюда относятся обычные формы контроля над исполнительной властью: право вопроса, с которым обращаются лишь отдельные члены палаты, и запроса или интерпелляции, где может принимать участие и вся палата.
Первая уступка, которую сделал Наполеон III требованиям политической свободы, было именно право запроса, данное в 1867 г., хотя и с важными ограничениями (запрос мог исходить не меньше, чем от пяти членов, и должен был поддерживаться несколькими из бюро, на которые разделялся парламент[16].
Наше положение о Государственной думе 20 февраля 1906 г. дает право ставить вопросы министрам по поводу текущих дел, но не обязывает этих последних отвечать “по таким предметам, кои, по соображениям государственного порядка, не подлежат оглашению” (ст. 40).
Запросы, касающиеся незаконности действий министров или их подчиненных, могут быть возбуждаемы лишь тогда, когда к ним присоединяется не менее 30 членов Государственной думы; но и в этом случае министрам дается возможность не отвечать на эти запросы[17].
Право вопроса и запроса, несомненно, весьма ценное право, так как оно ставит действия правительства перед общественным мнением; моральное влияние его может быть весьма велико, но политическая его сила, в конце концов, зависит от того, насколько представительство может заставить правительство идти по известному пути: поэтому полное значение такие интерпелляции приобретают лишь при парламентском режиме.
Здесь есть другая опасность – возможность злоупотреблять этим правом и путем постоянного его применения производить своего рода обструкцию, что мы иногда видим во Франции и Италии. Но эта опасность отчасти устраняется, если, как во Франции, для запросов установлен особый день, следовательно, они не могут брать слишком много времени; самая возможность злоупотребления, конечно, с избытком покрывается возможностью действительного контроля над правительством.
Многое здесь также зависит от того, разделяется ли палата на мелкие политические группы, или, как в Англии, в ней господствуют две крупные партии. Такая раздробленность политических партий, какую мы видим в Австрии и Италии, весьма способствует злоупотреблению запросами не в целях обнаруживания истины, а в качестве маневра, рассчитанного на дискредитирование министерства[18].
Мы не можем не затронуть более детально роли народного представительства во внешней политике: это слишком важная функция современного конституционного государства, связанная тысячами нитей с внутренней жизнью всей страны.
В общем, представительство страны во внешних сношениях принадлежит исполнительной власти: она распоряжается военными и морскими силами, она заключает международные договоры. Здесь признается необходимой, прежде всего, быстрота и энергия власти, к которой мало способно собрание народных представителей.
Когда в средние века английская палата общин уже признала за собой неотъемлемое право давать согласие на денежные сборы для разных целей, в том числе и для военных, она отклоняла попытки королевской власти предоставить ей решение самого вопроса о войне и мире, видя здесь лишь уловку с целью перенести на парламент ответственность[19].
И в последующие времена она влияла лишь отказом в субсидиях. Французские Генеральные штаты иногда здесь шли даже дальше: например, штаты 1526 г. отказались утвердить договор Франциска I с Карлом V об уступке Бургундии; штаты 1560 г. потребовали права привлекать к ответственности министров за войны, которые будут вестись без их согласия.
В эпоху Французской революции право объявлять войну и заключать мир и договоры вообще было разделено между представительством и исполнительной властью[20]; Наполеон, естественно, сосредоточил всю внешнюю политику в своих руках.
Хартия 1814 г. тоже предоставляла всю внешнюю политику королевской прерогативе[21]; замечательно, что самый крупный теоретик конституционного права этой эпохи Бенжамен Констан считал такой порядок совершенно правильным: по его взгляду, согласия парламента можно было бы требовать лишь для договоров, соединенных с изменением государственной территории[22].
Эта оговорка перешла в бельгийскую конституцию 1831 г.; последняя присоединила сюда и торговые трактаты. 68-й параграф бельгийской конституции был заимствован в другие – прусскую (§ 48), австрийскую (Staatsgrundgesetz uber die Austibung der Regierungs – und Vollzugsgewalt – 21 дек. 1867 г. § 6), итальянскую (§ 5) и т.д. Такая доля участия во внешней политике в настоящее время установлена повсюду в конституционных странах[23].
Некоторые конституции идут дальше, особенно республиканские. Так, французский Основной закон 11 июля 1875 г. требует ратификации палат для всех мирных трактатов, финансовых соглашений и договоров, касающихся личной неприкосновенности или имущественного положения французов за границей[24].
Особо стоят постановления германской и американской конституций, которые предоставляют участие при заключении всяких договоров союзному совету и сенату. В Германии все договоры, относящиеся по содержанию к сфере имперского законодательства, требуют согласия союзного совета, который участвует в самой выработке, тогда как рейхстаг может их лишь ратифицировать или отвергнуть в целом[25].
В Соединенных Штатах президент уполномочен заключать все договоры, с согласия 2/3 сенаторов, причем, однако, не должно быть нарушаемо право конгресса – регулировать внешнюю торговлю[26]. Очевидно, американский и германский союзный совет здесь являются не в качестве обычных верхних палат, а в качестве выразителей интересов отдельных штатов и отдельных государств, за которыми сохраняется известное участие во внешней политике федеративного государства.
Что касается права объявления войны и заключения мира, то всюду в монархических конституциях оно принадлежит монарху; однако его право существенно ограничивается бюджетной компетенцией народного представительства, в силу которой оно вотирует военные расходы, и требованием, чтобы все договоры, изменяющие границы государства, утверждались законодательным собранием.
Достаточно ли ограждают эти права страну от того, чтобы правительство ее вело иностранную политику, несогласную с ее желаниями и интересами? Очевидно, народное представительство может стоять перед совершившимся фактом: не одобряя политики, приведшей к войне, оно все-таки бывает принуждено принять на себя ее последствия.
Оттого здесь главная гарантия лежит в установлении постоянной связи между правительством и представительством, – связи, которая осуществляется при парламентарной системе.
История англо-бурской войны показывает нам, что и эта гарантия бывает далеко не достаточной, но все же при ней делаются совершенно невозможными те династические войны, начинавшиеся помимо всякого желания нации, которыми так богата история 18-го века.
Конечно, здесь действует не эта одна причина: достаточно указать на всеобщую воинскую повинность, которая, облагая всю нацию налогом крови, не допускает ее при режиме политической свободы слишком легко начинать войну; но все же реальная ответственность правительства есть самая могущественная гарантия национальных интересов во внешней политике.
В некоторых даже монархических конституциях право войны обставлено известными оговорками. Так, статут 12-го года Вильгельма III, не отмененный в Англии, требует, что если королем будет иностранец, то он не может предпринимать никакой войны для защиты территории, не принадлежащей Англии, без согласия парламента; очевидно, эта гарантия была нелишней в эпоху личной унии Ганновера и Англии.
Норвежская конституция 1814 г., которая во многих отношениях носит республиканский характер, запрещает употреблять норвежские войска и флот для наступательной войны без согласия стортинга[27]. В Германии для наступательной войны требуется согласие союзного совета; очевидно, и здесь не имеется в виду обеспечить интересы отдельных государств.
Что касается республик, то в них обычно высшая власть над армией и флотом предоставляется президенту, как главе исполнительной власти, но объявлять войну вообще можно лишь с согласия народного представительства[28]; только в случае вторжения неприятеля правительство может и должно принимать немедленные меры к его отражению: в этом смысле можно сказать, например, что президентам французской и американской республик дается право начинать оборонительную войну[29].
Граница здесь может быть не всегда достаточно ясной: оппозиция во французской палате депутатов нападала на правительство за тунисскую экспедицию 1881 г. и тонкинскую 1884 г., как начатые без согласия парламента: но большинство признало действия правительства правильными.
По-видимому, колониальные войны рассматриваются с государственно-правовой точки зрения иначе, чем обычные: ведение их не представляется актом, требующим равных гарантий, и в действительности полномочия исполнительной власти здесь весьма обширны.
Мы видели, что в компетенции народного представительства конституционных государств существует значительно меньше различий, чем в способах его образования.
Там мы находим колебания от сословного строя и высокого имущественного ценза, открывающего политические права весьма ограниченной группе, до всеобщего права голоса; здесь, напротив того, тексты конституций очерчивают приблизительно одинаковую сферу воздействия представительных собраний; как мы увидим, главное различие здесь не выражается в этих текстах, – различие, соответствует ли исполнительная власть господствующему большинству представительного собрания.
Если брать критерий, который мы применили, то можно сказать, что политическое самоопределение нации совершается с наибольшей интенсивностью там, где представительство основано на всеобщем праве голоса, где рядом с представительством от всего населения имеется представительство от отдельных политических единиц, входящих в состав целого, и где исполнительная власть построена на парламентарном начале. Отдельные государства Европы в различной степени приближаются к этому типу.
Всеобщее право голоса мы находим во Франции, Германии, Швейцарии, Испании, Болгарии, Греции. В Швейцарии весьма большую роль играют институты непосредственной демократии, в Германии мы находим сильную и независимую исполнительную власть; Франция сочетала парламентаризм со всеобщим правом голоса, но она представляет страну с крайней централизацией, и это ослабляет момент национального самоопределения, усиливая роль бюрократии.
Англия – классическая страна парламентаризма, с развитым местным самоуправлением, хотя и не получившим особого выражения во второй палате; но она не имеет всеобщего права голоса. То же приблизительно приходится сказать о Бельгии; ее сенат лишь в известной мере служит представительством местных самоуправляющихся единиц, и ее избирательное право – всеобщее, но не равное.
За пределами Европы Америка совмещает всеобщее право голоса и федерализм, но она имеет своеобразную постановку исполнительной власти, совершенно отделенной от законодательной.
По-видимому, наиболее законченным типом развития политического самоопределения нации приходится признать Австралию: здесь мы встречаем всеобщее право голоса (распространенное в некоторых штатах и на женщин), федерализм и организованную, нашедшую себе выражение даже в тексте конституции, парламентарную систему. Несомненно, австралийская конституция есть великий памятник политического творчества англосаксонской расы.
На противоположном конце ряда стоят государства с представительством высокого ценза (Швеция, Венгрия) и с особенно ограниченной компетенцией парламента (Пруссия, Япония). Очевидно, в эту группу нам приходится отнести и Россию, перешедшую теперь к конституционному режиму.
Хотя закон 11 декабря 1905 г. значительно расширил избирательное право против закона 6 августа, однако результаты этого расширения существенно парализуются многостепенностью выборов, сословно-классовыми перегородками, отсутствием всеобщего пассивного права.
В выборах участвует значительная часть нации, но она раздроблена на отдельные группы. Компетенция же представительства ограниченнее, чем в каком-либо из европейских государств. Это не мешает признать огромное значение за актом 17 октября. Рубикон все же перейден – и насколько нас учит западноевропейский опыт – перейден навсегда.
[1] Бэджгот. Государственный строй Англии. С. 196.
[2] Maine. Essais sur le gouvernment populaire. P. 330. Уже Шатобриан знал этот парадокс, когда он утверждал, что министры должны быть по существу руководителями палат, а по форме – их слугами.
[3] On representative government. Ch. 5.
[4] Bastiat. Oeuvres completes. V. IV. P. 327 – 341. Замечательное обоснование индивидуалистического взгляда на задачи государства дано венгерским политическим мыслителем Этвёшом.
[5] Эта черта, столь характерная для всей истории средневековых учреждений, с полной ясностью обнаруживается, например, и на истории нашей боярской думы. Ср.: “Боярская дума” Ключевского В. О. С. 3: “мы привыкли ко всякому учреждению, подобному нашей боярской думе, обращаться с вопросом, имело ли оно обязательное для верховной власти или только совещательное значение, а люди тех веков не различали столь тонких понятий, возникшие столкновения разрешали практически в каждом отдельном случае, отдельные случаи не любили обобщать, возводить в постоянные нормы, и не подготовили нам прямого ответа на наш вопрос”.
[6] Например, прусская конституция 1850 г. – § 64; австрийский конституционный закон 21 дек. 1867 г.; испанская конституция 1876 г. – § 41; датская – 1866 г. § 44 и т.д. Не совсем ясна постановка в сербской конституции 1888 г. § 34 ее дает законодательную инициативу как королю, так и скупщине, а § 112 допускает обсуждение законопроектов в скупщине лишь после того, как по ним высказался государственный совет.
[7] Это равенство оговорено в испанской конституции 1876 года. П. § 19.
[8] Gronwet. 1887. V. § 113, 117, 118.
[9] De republica. L. I. С. 10.
[10] О различии здесь закона в формальном и материальном смысле срав. у Иеллинека. Gesetz und Verordnung. Кар. IX.
[11] § 67. Срав. § 69 – об устройстве запасного фонда – и § 71.
[12] § 111. Les impots au profits de l’Etat sont votes annuellement. Les lois, qui les etablissent, n’ont de force que pour un an, si elles ne sont pas renouvelees.
[13] К. 1791. V. 2. “Sous aucun pretexte les fonds necessaires a l’acquittement de la dette nationale et au paiement de la liste civile ne pourront etre ni refuses ni suspendus. Закон 12 ок. – 6 нояб. 1789 г. устанавливал уже обязательность этих уплат, самый же способ предоставлял усмотрению собрания (chaque legislature votera de la maniere, qui lui paraitra la plus convenable).
[14] Своеобразную практику мы находим в Австрии: если две палаты по какой-нибудь расходной статье вотируют две суммы, то принимается более низкая (Кон. закон 21 дек. 1867. Ст. 13). То же самое имеет место, если между двумя палатами не состоится соглашения относительно суммы налога.
[15] Ferron в своей классической работе “De la division du pouvoir legislatif en deux chambres” предлагал, исходя из идеи, что французский сенат есть представительство местного самоуправления, дать ему инициативу всех расходов, связанных с местными потребностями, оставив палате депутатов инициативу по общим расходам. См. р. 452 etc.
[16] Отметим, как особую форму контроля законодательного органа над действиями исполнительной власти, наличность в Швеции (где нет парламентаризма) особого избираемого риксдагом “прокурора юстиции”, который должен следить за законностью действий суда и администрации и может привлекать виновных к ответственности. К. 1866 г. § 95 – 99.
Другая особенность шведской конституции заключается в праве риксдага делать представления королю о желательности увольнения тех или других членов государственного совета (т.е. министров). Эти представления, обставляемые известными формальностями, для короля, однако, необязательны. Срав.: Aschehoug. Das Staatsrecht der vereinigten Konigreiche Schweden und Norwegen. S. 110.
[17] В этом пункте положение 20 февраля не сделало ни шагу вперед по сравнению с положением 6 августа 1905 г. (сравни ст. 35 и 58 положения 6 августа).
[18] В итальянском парламенте за 1889 г. было сделано 192, за 1890 г. – 222 интерпелляции.
[19] Stubbs. Constitutional History of England. V. II. Р. 599.
[20] K. 1791. Ch. IV. Sec. 3. K. Ill “г. Art. 326. Ch. K. VIII. Art. 49 – 50.
[21] Art. 14. Le roi est le chef supreme de I’Etat, commande les forces de terre et de mer, declare la guerre, fait les traites de paix, d’alliance et de commerce.
[22] Cours de politique constitutionnelle. II. Ch. 4.
[23] Ее нет в японской конституции 1889 г.: императору предоставляется неограниченная власть заключать договоры. См. § 11 – 13. Положение о Государственной думе совершенно умалчивает о внешней политике. Основные Законы 23 апреля (12 – 13) всецело предоставляют ее государю.
[24] Le president de la Republique nepocie et ratifie les traites; il en donne connaissance aux Chambres aussitot que l’interet et la surete de I’Etat le permettent. Les traites de paix, de commerce, les traites qui engagent les finances de l’etat, ceux qui sont relatif a l’etat des personnes et au droit de propriete des Francais a l’etranger, ne sont definitifs qu’apres avoir ete votes par les deux Chambres.
[25] § II: zu ihrem Abschluss die Zustimmung des Bundesrates und zu ihrer Gultigkeit die Genehmigung des Reichstages erforderlich. Срав.: Laband Das Staatsrecht. I B. S. 636 – 637.
[26] II. Sec. 2: he shall power by and with the advoice and consent of the Senate to make treaties provided two-thirds of the Senators present concur. По толкованию Burgess. Political science. V. II. P. 248, сенату принадлежит здесь лишь право ратификации, а не установления текста, которое остается за президентом и секретарем по иностранным делам. Ср. у Bryce. V. I. Р. 68. Вопрос подробно рассмотрен уже в The Federalist, в статье Гамильтона под № LXXV.
[27] § 25. Здесь вводятся и другие важные ограничения: король, например, не может вывести территориальной армии (запаса) из пределов Норвегии.
[28] Американская к. I. Sec. 8. Француз. Основной закон 11 июля 1875 г.
[29] Burgess. V. П. Р. 202, 293.
