Идея двухпалатной организации рассматривалась чаще в целях полемических и публицистических, чем в целях объективного изучения[1]. Этим объясняется то обстоятельство, что с именем второй палаты обыкновенно невольно связывается представление об английской палате лордов или вообще о привилегированной наследственной корпорации, которая не соответствует строю современного конституционного государства; с другой стороны, и защитники двухпалатной системы обыкновенно приписывают второй палате, так сказать, исключительно сдерживающую функцию, представляют ее органом социального консерватизма.
Едва ли к этому ряду доказательств в пользу двух палат может быть отнесен известный взгляд Монтескье, согласно которому аристократические верхние палаты, обеспечивая права и интересы высших сословий, примиряют их с общей демократизацией строя и, таким образом, содействуют сохранению мира в государстве[2]. Этот взгляд имеет в виду наличность сильных аристократических элементов; но в различных обществах бывают различны и эти элементы.
При создании бельгийской конституции Нотомб говорил, что во всяком обществе есть два класса людей: покупающих труд и продающих его; соответственно этому должно быть и два представительных собрания, – точка зрения, которая часто переносится и на вторые палаты, очевидно, по своему составу мало способные осуществлять эту задерживающую функцию.
Прежде всего, в современных конституционных государствах двухпалатная система есть правило, однопалатная же – редкое исключение: мы находим последнюю лишь в Греции, Болгарии, Сербии, Люксембурге и мелких немецких государствах и швейцарских кантонах.
Отчасти сюда может быть отнесена и Норвегия, где сперва избирается единое представительное собрание, стортинг, а потом оно уже из себя путем избрания выделяет вторую палату; эта вторая палата (лагтинг) является как бы комиссией остальной части стортинга, составляющей первую палату (одельстинг).
Точно так же и за пределами Европы господствует двухпалатная организация: мы находим ее в Соединенных Штатах – в союзе и отдельных штатах, – в Канаде, в южно-американских республиках, в Японии, в новейшей Австралийской федерации. Мексика, установившая у себя в 1857 г. одну палату, создала в 1874 г. вторую; еще раньше такой переход совершили некоторые отдельные штаты Америки – Георгия, Пенсильвания.
Но если двухпалатная организация есть скорее правило, то в самом устройстве вторых палат мы находим большое разнообразие. Здесь мы сталкиваемся с тремя главными типами этих палат: они бывают наследственные, назначенные (обыкновенно, монархом) и выборные. Эти три формы, можно сказать, отражают три стадии в развитии европейского государства: феодально-аристократическую, абсолютно-монархическую и демократическую.
Наиболее чистые образцы верхних палат первого рода дают страны, имеющие большое сходство между собой по древности традиций их представительства: Англия и Венгрия. Английский парламент, как мы видели, сложился еще в 13-м веке: в этом парламенте выделяются представители верхнего слоя феодального общества, которые поименно приглашаются королем, и представители графств и городов.
Разделение функций привело уже в 14-м веке при Эдуарде III к разделению парламента; приглашаемые бароны совместно с королевскими советниками обсуждали государственные дела и составляли высший законодательно-административный орган; компетенция же представителей графств и городов сперва ограничивалась преимущественно вопросами бюджета.
Разделение закрепилось наследственностью лордов – членов верхней палаты; эта наследственность была признана в 1377 г. Палата общин, как мы видели, претерпела глубокие изменения и постепенно приблизилась к представительству всей нации; палата лордов, уничтоженная на короткое время в эпоху английской революции и впоследствии снова восстановленная, сохранила свой характер, хотя, конечно, ее политический вес упал, и при столкновении с нижней палатой последнее слово остается за последней.
Замечательно, что английская радикальная партия вообще относится несочувственно к проектам преобразования палаты лордов на началах представительства; стремясь к уничтожению палаты лордов вообще, она считает ее более безвредной в теперешнем архаическом виде.
Нельзя сказать, однако, чтобы палата лордов была учреждением чисто наследственным: не говоря уже о новых пожалованиях пэрского достоинства, где королевская власть может действовать свободно и создавать новых пэров в неограниченном числе, мы видим среди палаты лордов и выборные элементы.
Таковыми являются именно лорды Шотландии и Ирландии; первые суть делегаты своего сословия, которое их выбирает на срок сессии нижней палаты; вторые также выборные, но сохраняют достоинство пожизненно. Сюда же относятся так называемые судебные или апелляционные лорды (Lords of Appeal in Ordinary), которые являются лордами лишь поскольку они исполняют судебные функции; введение их было вызвано тем, что верхняя палата сохранила свои права высшего апелляционного судилища, и необходимо было иметь в ней юристов.
Венгрия, в которой традиции политической свободы восходят также к 13-му веку, имела подобное собрание, состоявшее из членов высшей аристократии, окружавших короля, и из представителей местного дворянства – землевладельцев, помещиков, живших в провинциях-комитатах. Это собрание распалось на две части – на так называемый стол магнатов и второй стол.
В первом достоинство члена передавалось наследственным путем; второй превратился в представительство комитатов. Второй стол является теперь обыкновенной палатой представителей, избираемых непосредственно, хотя на основании довольно высокого ценза; первый же остался наследственной корпорацией.
Когда граф Тисса на своем опыте в 1885 г. убедился в неудобствах этого аристократического учреждения, оказавшего упорное противодействие его законопроекту о гражданском браке, он значительно ослабил его наследственный характер, проведя реформу его: король получил право назначить в стол магнатов 50 пожизненных членов, а наследственные магнаты сохраняли свое право заседать в палате лишь при условии, если они получали со своей земли не менее 3000 флоринов дохода.
Это сочетание наследственного права некоторых членов верхней палаты с требованием известного ценза мы находим также в Испании, Баварии и т.д. Неудачную попытку учредить наследственную верхнюю палату, которую так отстаивал Б. Констан[3], мы встречаем во Франции, в эпоху Реставрации; после 1830 г. достоинство пэров, сообщаемое королевским назначением, стало пожизненным.
Вторая группа верхних палат состоит из палат с назначенными членами; при этом иногда королевская власть ничем не связывается в их назначении, иногда же она должна назначать лиц из известных установленных категорий.
В немецких государствах обыкновенно верхние палаты включают членов, вступающих и по назначению, и по наследственному праву, но здесь, при исключительно сильной монархической власти, преобладает назначение.
Так, в прусской палате господ (Herrenhaus), наряду с высшими придворными чинами, входящими в состав палаты по должности, и потомками медиатизированных владетельных князей, земли которых были поглощены Пруссией, мы встречаем лиц, которых назначает король по представлению пользующихся этой привилегией аристократических фамилий, церковных капитулов, 9 университетов, многих муниципальных советов, – а сверх того, король может назначить в эту палату, кого он захочет.
Близко к этому устроены верхние палаты в Австрии, Баварии, Виртемберге. Выборность здесь отсутствует или сведена до минимума, но мы встречаем и такие верхние палаты, где с назначением сочетается и наследственность, и выборность, причем каждый элемент представлен различно по численности.
Так, японская верхняя палата состоит из членов, входящих в нее по своему происхождению, далее, из членов, назначенных императором за особые заслуги перед отечеством, и, наконец, из представителей провинций: они выбираются из лиц, уплачивающих наиболее высокие налоги, и утверждаются императором.
Преобладает, однако, принцип наследственности; членов палаты по избранию и назначению не может быть больше, чем наследственных. Те же элементы встречаются в современной испанской верхней палате; но здесь на долю выборных приходится половина членов, – 180 из 360; остальные входят по наследственному праву, как испанские гранды, если они обладают определенным доходом, – или назначаются королем.
К той же категории верхних палат принадлежит и наш Государственный совет, реформированный по закону 20 февраля 1906 г. Члены его состоят из назначенных и избранных, причем согласно закону число первых не может превышать числа последних.
К выборным элементам принадлежат представители белого и черного духовенства (хотя едва ли здесь можно говорить о выборе, так как их, собственно, назначает Синод), дворянских собраний, торгово-промышленных корпораций, университетов и академий (путем двухстепенных выборов) и, наконец, губернских земских собраний (путем прямых выборов).
За исключением представителей от университетов и духовенства, от избираемых требуется особый высокий ценз. Будущее покажет, какая роль принадлежит этому преобразованному Государственному совету в конституционной жизни России.
Чистый тип верхней палаты, составленной из членов по назначению, мы встречаем во многих английских колониях, где сказывалось сознательно или бессознательно стремление скопировать английскую палату лордов. Так, федеральный сенат Канады (Dominion), по конституции 1867 г., назначается генерал-губернатором.
Однако с расширением самостоятельности колоний развивается и тенденция перейти к выборным верхним палатам. В Европе самый типичный образец чисто назначенной верхней палаты представляет итальянский сенат.
Здесь установлены известные категории, из которых король может брать сенаторов: к ним относятся: высшее духовенство, бывшие министры, послы, президенты и члены высших судов, президенты и депутаты палат, члены государственного совета, генералы, академики – и, наконец, лица, вообще выдвинувшиеся особыми заслугами на поприще наук и искусств, а также лица, уплачивающие особенно высокие суммы прямого налога. Право короля здесь шире, чем кажется: он не обязан брать из всех категорий, и не связан числовыми нормами.
Третий тип верхних палат, соответствующий современной демократизации конституционного государства, представляют выборные палаты. Способ выбора здесь различен: часто он находится в известной связи с органами местного самоуправления. Таковыми являются выборные члены испанского сената – представители провинциальных советов и делегаты муниципий; таковым же является и французский сенат, созданный законом 1875 г., который вернул Францию к двухпалатной системе, отмененной конституциями 1791 г. и 1848 г.
Его избирают члены департаментских советов, кантональных советов, делегаты муниципальных советов и депутаты данного департамента. Эта коллегия выборщиков составлена из лиц, совершенно чуждых друг другу: французский сенат не стал ни действительным представительством мелких территориальных единиц, “великим советом коммун”, каким его желал видеть Гамбетта, ни представительством департаментов: отчасти слабость и искусственность его связана со слабостью местного самоуправления во Франции вообще.
Бельгийский сенат, хотя здесь, напротив, все традиции местного самоуправления отличались необыкновенной живучестью, первоначально был создан без всякой связи с его органами: по конституции 1831 г. его избирали те же самые, которые пользовались правом избирать в нижнюю палату, но от избираемых требовался высокий ценз: здесь имелось в виду обеспечить представительство более состоятельных классов и задержать слишком смелые попытки социального законодательства.
После реформы 1893 г. в сенат введены избранники провинциальных советов, причем число их соответствует населению каждой провинции; от этих сенаторов закон не требует никакого пассивного ценза: его как бы заменяет авторитет избравших его провинциальных советов; но все-таки они составляют меньшинство.
Верхняя палата в Дании избирается не органами местного самоуправления, а отчасти путем двухстепенных выборов, отчасти путем выборов по цензу. К подобному же типу относится румынский сенат. Напротив, в Швеции и Голландии верхняя палата целиком опирается на местное самоуправление: шведский ландтинг выбирается отчасти провинциальными советами, отчасти муниципальными советами более значительных городов – с населением свыше 25 000 жителей.
Голландия представляет в этом отношении особый интерес, как первая европейская страна, создавшая верхнюю палату из выборных от местного самоуправления. До 1848 г. здесь был сенат, назначавшийся королем; организация же представительства, которую создал в 1848 г. знаменитый политический реформатор Торбеке, приближается по характеру к тому, что мы видим в федеративных государствах.
Теперь верхняя палата голландских Генеральных штатов вся составлена из выборных представителей провинциальных советов: вспомним, что до 1795 г. Голландия была союзом самостоятельных провинций, – по немецкой терминологии она была Staatenbund, а не Bundesstaat; впрочем, как мы увидим дальше, в противоположность принципу, обычно применяемому при федеративном устройстве, число представителей здесь неравное от разных провинций и изменяется в зависимости от их территории и населения (от 3 до 10 по действующей конституции 1887 г.).
Такая же областная верхняя палата предполагалась для Австрии согласно проекту конституции, выработанному Кремзирским рейхстагом в 1848 г.: это вполне соответствовало стремлениям австрийских земель к широкой федерации. Последующая реакция не дала, однако, осуществиться этому проекту; план, намеченный Кремзирским рейхстагом для устройства верхней палаты, был применен в 1867 г. к организации нижней. От палат подобного типа нам всего естественнее перейти к федеративным государствам, заслуживающим особого внимания при изучении двухпалатной системы.
В самом деле, всякое федеративное государство основывается на известном двоевластии: правда, закон отдельного входящего в федерацию штата или кантона при столкновении с законом целого государства не имеет силы, но, с другой стороны, этим штатам и кантонам обеспечена известная область, куда не имеет права вмешиваться центральное правительство и представительство.
Этой двойственности федеративного государства должна соответствовать двойственность в его представительстве: одна палата представляет как бы все население в совокупности, другая – отдельные органические единицы, из которых состоит федеративное государство.
При этом, так как каждая часть, каждый штат в качестве самостоятельной единицы имеет равный политический вес, то и самое представительство от каждой части или каждого штата должно быть равным, вне зависимости от величины территории и населения. Такое равенство, очевидно, представляется особенно важным для менее населенных и вообще менее сильных штатов.
Типичный образец подобного устройства дают Северо-Американские Соединенные Штаты: здесь, наряду с палатой депутатов, избираемой пропорционально населению, мы видим сенат, в который входят по два представителя от каждого штата.
Такое же федеральное устройство установлено в большинстве других американских республик, созданных по образцу Соединенных Штатов: всюду – в Мексике, Аргентине, Бразилии, Венесуэле – мы находим сенат с равномерным представительством отдельных штатов.
В Европе подобная организация осуществлена в Швейцарии: нижнюю палату составляет избранный пропорционально населению национальный совет, верхнюю – совет кантонов, куда входят по два представителя от каждого кантона. Такую же, наконец, систему мы находим и в Австралийской федерации, образовавшейся в 1900 г.; и здесь, несмотря на громадную разницу в населенности штатов, сенат составлен из их представителей в равном количестве, – по 6 от каждого.
Само избрание в верхнюю федеральную палату может производиться различным образом: от законодательных собраний отдельных штатов, как это мы видим в Северной Америке, или от всей массы выборщиков в представительство штатов, как в Австралии и Бразилии, или, наконец, этот способ предоставляется усмотрению самих штатов или кантонов, как в Швейцарии.
Известные элементы федерализма мы находим и в Германской империи, хотя преобладание Пруссии и соединение императорской власти с властью короля прусского весьма усиливает в ней централистический момент.
Конечно, германский союзный совет (Bundesrat) никак нельзя приравнивать к американскому сенату или швейцарскому совету кантонов – прежде всего потому, что он есть представительство не отдельных государств империи, а их правительств.
О равенстве голосов отдельных государств в этом союзном совете не может быть и речи; но, с другой стороны, нельзя сказать, чтобы это представительство было пропорционально населению или фактическому весу отдельных немецких государств.
Достаточно указать, что из 58 мест на долю Пруссии приходится лишь 17, Баварии – 6, Саксонии и Виртемберга – по 4, Бадена и Гессена – по 3, Мекленбург-Шверина – по 2; остальные 17 государств имеют по 1 представителю.
Пруссия обладает лишь 17 голосами из 58 – это как будто не соответствует ее фактической гегемонии и указывает на желание обеспечить мелкие немецкие государства; но такое впечатление значительно ослабится, если вспомнить, что несогласие 14 голосов останавливает всякий пересмотр конституции, что в случае равенства голосов перевес остается за мнением, которое поддерживают представители Пруссии (в союзном совете все представители отдельного государства должны вотировать одинаково), что Пруссии, наконец, предоставляется абсолютное veto относительно военных и морских сил империи и имперского обложения[4].
Сказанного достаточно, чтобы понять, насколько трудно судить о вторых палатах вообще, не принимая во внимание их устройства. Между тем, ходячие возражения против них, основанные на предполагаемом их антидемократизме, не считаются именно с этими глубокими различиями.
С морфологической точки зрения, прежде всего, приходится оговориться: ни палаты наследственные, ни палаты назначенные не расширяют, очевидно, объема, в котором совершается национальное самоуправление; ни наследственные лорды, ни назначенные члены прусской палаты господ или итальянского сената не являются народными представителями, подлежащими переизбранию и вынужденными считаться с волей населения[5].
Это не исключает того обстоятельства, что в известные моменты, когда народное представительство находится под сильным давлением правительства, которое умеет устраивать благоприятные для него выборы, или когда оно действует среди нации, политически совершенно не воспитанной, – даже такие верхние палаты могут являться коррективами и ослаблять действие всемогущей бюрократии.
Как правило, однако, они ослабляют именно народное представительство. Ясно, что они гораздо более соответствуют октроированным, чем народно-суверенным конституциям: в последних, во всяком случае, окончательное решение должно оставаться за непосредственными избранниками народа, – как это мы и видим в Англии. Но можно ли сказать это и относительно вторых палат, образованных путем выбора?
Главный аргумент в пользу двух палат – желательность прохождения всякого закона через два собрания, освещения его с различных точек зрения – остается не опровергнутым и, быть может, даже с возрастающей сложностью законодательной техники приобретет особое значение.
При однопалатной системе значительная часть законодательной работы переносится в департаменты и бюро. Важно, конечно, одно, – чтобы оба момента общественного сознания и государственного интереса, выражающиеся в двух палатах, обладали приблизительно равным значением.
Если вторая палата устроена с целью представлять небольшую часть нации, а первая представляет эту нацию более или менее в ее целом, если вторая палата основана на высоком имущественном цензе (как мы видим, например, в бельгийском сенате, особенно в его первоначальной форме, или в современной румынской и отчасти датской верхней палате), – то такие привилегии для незначительной части нации ничем не могут быть оправданы с точки зрения демократического принципа и едва ли соответствуют господствующей тенденции к демократизации государства.
С другой стороны, бесспорно, существует двойственность общественно-государственных интересов, имеющих равное право на политическое выражение; это – интересы государства в его целом – с одной стороны, и интересы отдельных местностей, его частей, с другой.
Различие это не связано ни с профессиональными, ни с классовыми интересами; оно связано лишь с принадлежностью каждого гражданина к союзу государственному и союзу местному; поэтому представительство местностей как таковых, представительство момента многообразия частей государства, в противоположность моменту его единства, не ослабляет, а усиливает политическое самоопределение нации.
Двум вышеуказанным моментам и могут соответствовать две палаты: одна, избранная всеобщим правом голоса, другая – местными учреждениями, которые сами основаны на всеобщем праве голоса (с необходимыми коррективами, как оседлость и т.п.).
Существование такой второй палаты обеспечивает местные интересы, – которые суть, прежде всего, интересы живущих на местах масс, – от чрезмерной централизации. К типу таких палат приближаются шведская и голландская; ярко его выражает и так называемая земская палата в известном проекте основного закона русского государственного устройства.
Наиболее полно обеспечиваются интересы частей, в противоположность интересам целого, в государствах федеративных. Но, как мы указывали, с точки зрения политической морфологии нет определенной границы между децентрализацией и федерализмом; во всяком случае, широкое местное самоуправление соприкасается с автономией областей.
Поэтому верхние палаты в Голландии и Швеции несколько приближаются к типу, который мы встречаем в Швейцарии и Америке. Федеративное же государство неизбежно требует двухпалатной системы.
Оно совмещает сильные стороны крупных политических соединений с широкой самостоятельностью их составных частей и в наибольшей степени примиряет требования государственного могущества и политической свободы, и там, где оно возможно по историческим условиям, приходится признать, что именно в нем политическое самоопределение нации совершается с наибольшей полнотой и что тогда необходимо и существование двух палат, из которых одна представляет целое, а другая – отдельные части.
Возражают, что двойственность представительства противоречит единству народного суверенитета, существу национальной воли. Так думал Сиэс, когда он, опровергая двухпалатную систему, ссылался на невозможность для нации одновременно иметь две воли по одному и тому же вопросу. Так думали Рабо-Сент-Этьенн, Кондорсэ, Робеспьер. Но это предполагаемое единство есть лишь метафизическая фикция, отражающая механический взгляд 18-го века на природу человеческих обществ.
Для нас, воспитанных на социальной науке 19-го века, переживших его исторический опыт, общество уже не может представляться в виде какой-то суммы атомов; мы научились видеть в нем прежде всего постоянное взаимодействие накопленных и вновь накопляемых навыков и энергий.
Солидарность, создаваемая местной жизнью, общими интересами более тесного, чем государство, союза, имеет великое значение для жизни страны; она смягчает контраст между индивидуумом и государством и, являясь ценным источником социального творчества, заслуживает особого представительства.
Народный суверенитет не есть, так сказать, субстанция, это есть процесс, равнодействующая национальных энергий, которые в народном представительстве должны получить возможно полное и всестороннее выражение.
Итак, наиболее полное политическое самоопределение нации осуществляется в демократических федеративных государствах с двумя палатами, одна из которых представляет единство целого, а другая – многообразие частей[6].
Нам остается сказать несколько слов относительно организации представительства; хотя они относятся больше к технике дела, но та или другая техника, бесспорно, изменяет общий характер конституционного режима. Сюда, прежде всего, относится вопрос о сроке, на который избирается представительство.
Еще в 17-м веке в эпоху английской революции левеллеры требовали ежегодно возобновляемых парламентов, – требование, которое включили в свою программу и чартисты. В общем, ясно, что чем сроки эти короче, тем более представительные учреждения зависят от массы избирателей и тем точнее они могут отражать господствующие течения в стране.
С другой стороны, слишком короткий срок ослабляет представительство, не дает ему приобрести известной политической традиции и, при наличности сильной правительственной власти, оказывается не в состоянии служить ей достаточным противовесом. Обыкновенно срок, на который избирают палаты, колеблется от 2 лет (Соединенные Штаты) до 7 лет (Англия – здесь, впрочем, нижняя палата распускается всегда до истечения полного срока).
Там, где верхние палаты также составляются путем выборов, они избираются на более продолжительный срок, чем нижние; предполагается, что они должны выражать устойчивость политических традиций среди смены общественных настроений.
В Испании верхняя палата избирается на 10 л., нижняя на 5; в Голландии на 9 и на 4; в Бельгии на 8 и 4; во Франции на 9 и 4; в Швеции на 9 и 3; в Румынии на 8 и 4; в Чили на 6 и 3; в Соединенных Штатах на 6 и 2, в Бразилии на 9 и 3; в Дании на 8 и 3; в Бадене на 8 и 4 и т.д.
И у нас Государственная дума избирается на 5 лет, а выборные члены Государственного совета на 9 л. Очевидно, здесь не может быть априорно установленного, так сказать, нормального срока, но, повидимому, по крайней мере, для нижних палат при темпе современной жизни этот срок колеблется между 3 и 5 годами.
Другой вопрос – возобновляется ли представительство сразу, или по частям – по 1/3, 1/2 и т.п. И здесь в большинстве нижних палат мы находим возобновление целиком, в большинстве выборных верхних – по частям.
Первый способ позволяет народному представительству быть более точным и полным выражением господствующих в данную минуту среди страны мыслей и пожеланий; второй предполагает большее сохранение преемства и как бы более приличествует учреждениям, которые, по мысли их творцов, должны стоять на страже этого преемства.
Частичное возобновление нижней палаты, существовавшее во Франции в эпоху Реставрации до 1824 г., в настоящее время встречается лишь в Бельгии, Голландии, Бадене, Саксонии; для верхних палат оно применяется во Франции, Бельгии, Голландии, Дании, Румынии, Соединенных Штатах, Мексике, Бразилии, Чили и т. д.; у нас его вводит для Государственного совета положение 20 февраля 1906 г. Наиболее часто встречается возобновление по половинам или по третям.
[1] Среди необъятной литературы наиболее исчерпывающая монография о двухпалатной системе: Desplaces, Senats et Chambres hautes (1893).
[2] Esprit des lois. 1. XI. Ch. 6.
[3] Principes de politique. Ch. 4.
[4] Многие юристы отказываются вообще видеть в союзном совете верхнюю палату и признают Германию государством однопалатным. Такой взгляд, основательный, быть может, с точки зрения чисто юридической, едва ли оправдывается, раз мы станем на почву политической морфологии: вернее отнести союзный совет к типу палат по назначению; а так как члены союзного совета каждую минуту могут быть отозваны и назначающие их правительства ничем не связаны, то принцип назначения проявляется здесь в наиболее чистом виде и с наибольшим напряжением. Срав.: Burgess. Political science. V. П. P. 77. О двойственном характере союзного совета у Laband. I B. S. 217.
[5] Об этом у Duguit. L’Etat. V. П. Р. 151.
[6] Эсмен склонен объяснять реакцию против двухпалатной системы, замечаемую в Англии и ее колониях (например, в Канаде), известным разочарованием в представительном правлении и сочувствием тому, что он называет правлением полупредставительным, где есть элементы непосредственной демократии. См. его весьма замечательный этюд о “двух формах правления”, приложенный к I тому русского перевода “Основных начал государственного права”.
