Автор: Царёв Алексей Юрьевич, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой
МГПУ, юридический институт, Кафедра государственно-правовых дисциплин
Прежде чем говорить о государственном устройстве, необходимо сказать, что мы понимаем под государством, так как «вопрос о государстве – говорил Ленин – есть один из самых сложных, трудных и едва ли не более всего запутанных» [1: с. 3]. Однако сам он запутал этот вопрос еще больше, утверждая, что государство – это «особый аппарат для систематического применения насилия и подчинения людей насилию» [1: с. 7], «машина для поддержания господства одного класса над другим» [1: с. 12]. В результате, некоторые правоведы до сих пор всерьез говорят о взаимоотношениях между государством и народом [3: с. 15].
На самом деле государство – это общественная организация. Ее можно назвать публично-территориальным образованием и еще как то. Можно называть признаки, которыми обладает эта организация, говорить о том, чем она еще обладает, но суть уже сказана. И главное в этой общественной организации – само общество (другими словами – народ). Именно общество имеет все остальное: территорию, законы, руководящие органы (органы власти), армию и все другое ему необходимое, вплоть до суверенитета. Без общества органы власти, под которыми часто понимают государство – ничто. Если же вдруг исчезнут органы власти, то общество изберет себе новые. Но без органов власти обществу не обойтись. Ибо сам народ власть осуществлять не может, даже если обратное записано в основном законе государства. В лучшем случае у народа есть право и возможность избирать тех, кто потом осуществляет власть от его имени, но по своему усмотрению.
Говоря о государственном устройстве или об устройстве государства, название основного закона нашей страны можно понимать как «Устройство Российской Федерации», о чем автор данной статьи уже писал более подробно [6: с. 7-10]. Кстати, полное название основного закона города Москвы звучит в духе сказанного: Закон города Москвы от 28 июня 1995 года «Устав города Москвы». То есть, в данном случае слово «устав» обозначает не вид нормативного правового акта, как полагают многие. В названии основного нормативного правового акта Москвы это слово следует понимать, как «установленный свод правил» [5: с. 870]. В связи с этим можно отметить, что по мастерству законотворчества московский законодатель намного превосходит всех других законодателей в современной России.
Принято считать, что устройство государства характеризуется, главным образом, его формой правления, формой административно-территориального устройства и формой политического режима (существующие разногласия по поводу названия этих форм для данной статьи принципиального значения не имеют). Однако к этим трем основным элементам государственного устройства следовало бы добавить четвертый – правовой статус гражданина.Действительно, основной закон государства должен быть именно о его устройстве. Не случайно, принятый в 1787 году основной закон США «The Constitution of the United States» (дословно: «Устройство Соединенных Штатов») закрепляет, прежде всего, государственное устройство Соединенных штатов. Это очевидно из содержания всех его семи статей, которые посвящены:
- первая – законодательным полномочиям (Конгресса);
- вторая – исполнительной власти (Президента);
- третья – судебной власти (Верховного суда и нижестоящих судов);
- четвертая – взаимоотношениям Союза и входящих в него штатов;
- пятая–седьмая – правовым основам Соединенных Штатов, в том числе порядку ратификации основного закона страны и внесения в него поправок.
То есть, на тот момент отцы–основатели США основными элементами государственного устройства считали систему органов государственной власти, административно-территориальные принципы государства и основы его правовой системы. Отдельные права граждан в первоначальном тексте Конституции США упоминаются всего лишь три раза, да и то, в связи с определением полномочий органов государственной власти, например, в нем сказано, что судебная власть распространяется на споры между гражданами одного штата, предъявляющими «свои права на земли», уступленные другими штатами (раздел 2 статьи III).
Но уже через два года, в 1789 году Конгресс США одобрил первые десять поправок к Конституции США, получивших название Билль о правах. Однако эти поправки не только о правах граждан. Десятая поправка касается и разграничения полномочий между федерацией и штатами, то есть, государственного устройства. Более того, большинство статей о правах граждан сформулированы в интересах или с учетом интересов государства. Например, право народа хранить и носить оружие обусловлено необходимостью иметь хорошо организованное ополчение «для безопасности свободного государства» (поправка II). Некоторые гарантии прав граждан действуют только в условиях, когда нет войны или опасности, «угрожающей обществу» (поправки III и V), то есть, государству.
Другие поправки запрещают «необоснованные» и «чрезмерные» меры государственных органов в отношении граждан, в частности, необоснованные обыски и аресты (поправка IV), чрезмерные штрафы и жестокие наказания (поправка VIII). То есть, такие меры, которые могут вызывать массовые возмущения и тем самым подрывать устои государства.
Можно полагать, что и запрет на издание закона, устанавливающего религию либо запрещающего свободное ее исповедание (поправка I), направлен не только на соблюдение прав граждан, но и на консолидацию общества, на укрепление государства. Также и запрет на ограничение свободы слова, печати и права народа мирно собираться и обращаться к правительству (поправка I) можно считать направленным на создание в обществе атмосферы плюрализма и толерантности, которая способствует благополучию государства, в отличие от атмосферы идеологического монополизма и взаимной нетерпимости. Более того, используя эти свободы, граждане могут обратить внимание органов власти на то, что они (органы власти) делают не так.
Можно спорить о том, что в момент принятия Билля о правах заботило американских законодателей: права отдельных граждан или укрепление государства в целом. Пожалуй, и то, и другое. Но фактом является то, что положения о правах человека стали частью закона о государственном устройстве Соединенных Штатов.
Не только прогрессивные республиканцы, но и просвещенные монархи понимали, что государство сильно своими гражданами. Таким был Император Иосиф II (1741–1790), который в 1780 году оказался абсолютным властителем самой обширной монархии Центральной Европы. Укрепляя свое государство, он не только применял сугубо административные меры (в целях унификации системы управления империей немецкий язык был введен повсеместно в качестве официального), но и расширял права и свободы своих подданных:
- ввел принцип полного равенства всех перед законом (в частности, в правительственный аппарат назначались лица, независимо от их классового и этнического происхождения, но исключительно по их заслугам);
- покончил с цензурой печати и провозгласил политику религиозной терпимости;
- отменил жестокие наказания и смертную казнь за большинство преступлений;
- начал освобождение крепостных;
- ввел обязательное бесплатное начальное образование для всех детей и развил больничную систему[1]. Последнее следует отметить особо, в связи с модными сегодня антипатерналистскими настроениями среди тех, кто определяет социальную политику нашего государства, которые, между тем, себе «социальные пакеты» за государственный счет обеспечили.
А в первой Конституции Франции, принятой 3 сентября 1791 года, уже сказано, что Национальное собрание провозглашает права человека и гражданина вследствие того, что полагает: «невежество, забвение прав человека и пренебрежение к ним являются единственными причинами общественных бедствий и пороков правительств» (читай: бедствий общества или государства и пороков его органов власти).
В России проблема невежества решалась по-иному. Только в 1907 году в Государственную Думу был внесен проект закона о введении всеобщего начального обучения, который после почти пятилетнего обсуждения был отклонен Государственным Советом [4: с. 625]. И как следствие, малообразованность народа явилась одной из главных причиной того, что именно Россия оказалась в 1917 году тем «слабым звеном» (выражение Ленина), где стало возможным массовое оболванивание народа, сопровождаемое невиданными по масштабам братоубийством, глумлением над верой, крушением храмов и усадьб. Ведь для решения проблемы самодержавия достаточно было отречения Царя от престола и созыва Учредительного Собрания.
Однако большевистское государство (его называют советским, но это не так) в первой же своей Конституции (Конституции РСФСР 1918 года) поставило себе задачу: предоставить гражданам «полное, всестороннее и бесплатное образование», правда, пока только «рабочим и беднейшим крестьянам» (ст. 17). Вытекающее из этой задачи право на образование было тогда единственным конституционным правом, которое было предоставлено гражданам всерьез и надолго.
Избирательные права (ст. 64), а также свободы совести (ст. 13), союзов (ст. 16), собраний, митингов, шествий и «т.п.» (ст. 15) в Конституции провозглашались, но предоставлялись лишь постольку, поскольку это отвечало интересам «советской власти», точнее – интересам тех, кто руководил государством. Что же касается конституционных обязанностей трудиться (ст. 18) и защищать отечество (ст. 19), то они в полной мере отвечали интересам государства.
Известно, что Конституция РСФСР 1925 года закрепляет вхождение России в СССР, а в остальном почти полностью повторяет Конституцию РСФСР 1918 года. Но в ней перед государством поставлена задача предоставить «полное, всестороннее и бесплатное образование» уже всем трудящимся (ст. 8), к которым через десять с небольшим лет будут причислены все граждане.
Забегая вперед, увидим, что в РСФСР переход к всеобщему обязательному 4-летнему (начальному) обучению был завершен в 1934 году, к обязательному семилетнему – в 1956 году, в обязательному 8-летнему – в 1959 году. А к 1976 году был в основном завершен переход к всеобщему среднему образованию [2: с. 253]. Коммунисты понимали, что строители социализма и коммунизма не могут быть малограмотными, что для достижения великих целей, да и просто для могущества руководимого ими государства, нужны квалифицированные рабочие, талантливые инженеры, и выдающиеся ученые, а, кроме того, квалифицированные, талантливые и выдающиеся учителя, врачи, деятели культуры и так далее, и так далее. Поэтому они не только призывали: «Учиться, учиться и учиться!», но обеспечивали право любого гражданина, независимо от его социального положения, на получение любого образования свободно и бесплатно. Главное, чтобы у гражданина были к этому желание и способности.
Но большевистскому государству нужны были не только образованные члены общества, но также здоровые, работоспособные, законопослушные, честные, рачительные, культурные и даже (современный читатель не поверит) зажиточные. Поэтому в Конституции РСФСР 1937 года права и обязанности граждан значительно расширены и отражены в отдельной главе «Основные права и обязанности граждан» (гл. XI). В ней более развернуто, чем в предыдущей Конституции, сказано об обязанностях трудиться и защищать Отечество, а также содержатся новые конституционные обязанности: соблюдать Конституцию РСФСР, исполнять законы, блюсти дисциплину труда, честно относиться к общественному долгу, уважать правила социалистического общежития, беречь и укреплять общественную, социалистическую собственность, как священную и неприкосновенную основу советского строя, как источник богатства и могущества родины, как источник зажиточной и культурной жизни всех трудящихся. В соответствии с новой Конституцией граждане получили права: на труд; на отдых; на материальное обеспечение в старости, в случае болезни и потери трудоспособности; на бесплатную медицинскую помощь; на образование. Важно отметить, что в Конституции было сказано, чем конкретно обеспечивается каждое право, например, право на отдых – сокращением рабочего дня до 7 часов, установлением ежегодных отпусков с сохранением заработной платы, предоставлением для обслуживания трудящихся широкой сети санаториев, домов отдыха, клубов (ст. 123). Однако свободы слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, гарантировались лишь «в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя» (ст. 129).
Кроме того, гражданам РСФСР обеспечивалось право объединения в общественные организации: профессиональные, кооперативные, молодежные, спортивные, оборонные, культурные, технические и научные (ст. 130). И нет необходимости доказывать, что все эти организации действовали не только в интересах граждан, но и в интересах государства.
В Конституции РСФСР 1978 года, по сравнению с Основным законом 1937 года, глава о правовом статусе гражданина приобретает более емкое название («Основные права, свободы и обязанности граждан»), перемещается с одиннадцатого места на шестое (гл. 6) и содержит почти в два раза больше статей (не 16, а 31). В первой же ее статье было сказано: «использование гражданами прав и свобод не должно наносить ущерб интересам общества и государства…» (ст. 37).
Действовавшие до этого конституционные права граждан РСФСР были расширены или уточнены, Например, право на образование теперь обеспечивалось: бесплатностью всех видов образования; осуществлением всеобщего обязательного среднего образования молодежи; широким развитием профессионально-технического, среднего специального и высшего образования; развитием заочного и вечернего образования; предоставлением государственных стипендий и льгот учащимся и студентам; бесплатной выдачей школьных учебников; созданием условий для самообразования (ст. 43). Появились следующие новые конституционные права: на охрану здоровья; на жилище; на пользование достижениями культуры; на свободу научного, технического и художественного творчества; на участие в управлении государственными и общественными делами; на внесение в государственные органы и общественные организации предложений об улучшении их деятельности; на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество; на обжалование действий должностных лиц, государственных и общественных органов; на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, их должностных лиц; а также права, возникающие в связи с тем, что государство обязывалось проявлять заботу о семье путем создания сети детских учреждений, организации и совершенствования службы быта и общественного питания, выплаты пособий по случаю рождения ребенка, предоставления пособий и льгот многодетным семьям, других пособий и помощи семье.
В новой Конституции РСФСР, как и в предыдущей, наряду с провозглашением прав граждан, указывалось, чем эти права должны обеспечиваться. Например, право на жилище обеспечивалось развитием государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги (ст. 42). То есть, в ней содержались конкретные гарантии прав граждан, а не только слова «государство гарантирует». Дополнительно к действующим у граждан РСФСР появилось более десяти новых конституционных обязанностей, которые, так или иначе, были связаны с одной из них – главной обязанностью: «оберегать интересы Советского государства, способствовать укреплению его могущества и авторитета» (ст. 60).
Вообще, при рассмотрении государственного устройства конкретно РСФСР появляется повод для дискуссии: чему в нем придавалось большее значение – форме правления, форме административно-территориального устройства или правовому статусу гражданина. Два первых элемента ее государственного устройства были в большей мере фиктивными, чем правовой статус гражданина. Ведь реальная власть в государстве принадлежала не конституционному Верховному Совету РСФСР, а неконституционному Политбюро ЦК КПСС. Сама же РСФСР не была федерацией ни по способу образования [7], ни по способу существования (фактическим взаимоотношениям центральных и региональных органов власти). Что же касается правового положения граждан, то оно в основном соответствовало тому, что было записано в Конституции.
Можно спорить о том, что больше заботило тогдашних партийных руководителей России: права отдельных граждан или укрепление государства в целом. Но фактом является то, что правовой статус гражданина был важным элементом государственного устройства РСФСР. В принципе так и должно было быть. Если семья объявлялась ячейкой общества (читай: государства), то гражданин был «ячейкой» семьи самым естественным образом.
Не следует думать, что в других развитых государствах правовой статус гражданина был ниже, чем в РСФСР. Ее опыт был взят здесь в качестве примера потому, что он, в силу пропагандистской политики КПСС, является более наглядным. В других же странах правовому статусу граждан всегда придавалось скорее не идеологическое, а практическое значение. Например, в Конституции США не сказано о праве на жилище, но это не значит, что власти этой страны не занимаются проблемой жилья своих граждан.
Однако опыт конституций РСФСР заимствовали многие. Например, в Конституции Японии глава о правах и обязанностях народа содержит тридцать одну статью – ровно столько, сколько было в Конституции РСФСР 1978 года. Важно отметить, что некоторые содержащиеся в ней права и свободы, как и в конституциях РСФСР, обусловлены общественными (читай: государственными) интересами:
- народ несет ответственность за использование прав и свобод в интересах общественного благосостояния (ст. 12);
- право людей на жизнь, свободу и на стремление к счастью является высшим предметом заботы в области законодательства и других государственных дел, поскольку это не нарушает общественного благосостояния (ст. 13);
- каждый пользуется свободой выбора и перемены местожительства, а также выбора профессии, коль скоро это не нарушает общественного благосостояния (ст. 22);
- право собственности определяется законом с тем, чтобы оно не противоречило общественному благосостоянию (ст. 29).
Более того, некоторые социальные права японцев очень напоминают права граждан РСФСР:
- народ обладает неотъемлемым правом избирать публичных должностных лиц и отстранять их от должности (ст. 15);
- гарантируется свобода научной деятельности (ст. 23);
- все имеют право на поддержание минимального уровня здоровой и культурной жизни (ст. 25);
- во всех сферах жизни государство должно прилагать усилия для подъема и дальнейшего развития общественного благосостояния, социального обеспечения, а также народного здравия (ст. 25);
- все имеют равное право на образование в соответствии со своими способностями в порядке, предусмотренном законом (ст. 26);
- все должны обеспечить прохождение обязательного обучения детьми, находящимися на их попечении, обязательное обучение осуществляется бесплатно (ст. 26);
- все имеют право на труд и обязаны трудиться (ст. 27).
На самом деле не так важно, где и как прописаны права граждан. Они могут быть вообще не прописаны, а признаны умолчанием. Гораздо важнее, чтобы эти права были и соблюдались. Например, право на жилье можно обеспечить по-разному. Можно как в РСФСР – сдавать гражданам в аренду государственные квартиры за умеренную плату, а можно как в Германии – делать жилье доступным с помощью хорошо продуманных рыночных механизмов, но при активной помощи государства[2]. Нельзя ограничиваться одним лишь провозглашением права на жилье.
Однако сегодня от людей, которые называют себя либералами, можно услышать примерно такое: «народу надо дать не рыбу, а удочку». С этим можно согласиться при условии, что удочка настоящая, а в озере есть рыба. Если ее уже не выловили сетями. Ну, а если не рассказывать притчи, а рассуждать здраво, то надо понимать следующее. Если граждане должны рассчитывать только на себя, то есть, исключительно за счет своих объективно скромных средств учиться, лечиться, покупать жилье и т.д., а объединяющая их общественная организация (государство) должна быть «ночным сторожем», который в экономику и социальную сферу не вмешивается и с помощью законов не обеспечивает нормальное соотношение предельно возможных доходов и жизненно необходимых расходов граждан, то последним рано или поздно ничего не останется делать, как выйти из этой общественной организации и вступить в другую. И кое-где на постсоветском пространстве это уже происходит. Конечно, все так не сделают, но в любом случае государство от этого сильнее не станет.
Государство сильно своими гражданами. А граждане сильны, если они в достаточной степени здоровы, образованы, трудолюбивы, законопослушны, трудоустроены и в силу этого обеспечены, по крайней мере, самым необходимым для достойной жизни, политически активны и патриотичны. Причем, все эти качества взаимосвязаны: наличие одних способствует наличию других. Но надо признать, что многие люди в силу разных причин в принципе не могут достичь перечисленных качеств самостоятельно. Однако такая задача может быть решена с помощью института правового статуса гражданина. А определить и обеспечить этот статус должны те, кому общество доверило руководить им.
[1] Энциклопедия Кольера. – Открытое общество. 2000. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_colier/2544 (дата обращения: 12.01.2013).
[2] Государственная жилищная политика. Часть 1. Жилищная политика Германии после 1945 года. / Материал Адвокатской фирмы «ЮРИНФОРМ-ЦЕНТР». URL: http://www.jurinfo.ru/publications/estate/p408/ (дата обращения: 12.01.2013).
Литература
- В.И. Ленин. О государстве. Лекция в Свердловском университете 11 июля 1919 г. М., Политиздат, 1977. – 24 с.
- Всеобщее обучение / Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. – М.: Советская энциклопедия, 1989. – 1632 с.
- Конституционное право России: Учебник. – Изд. с изм. / Под ред. Г.Н. Комковой. – М.: Юристъ, 2006. – 408 с.
- О введении всеобщего начального обучения в Российской империи //П.А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы. В 2 т. / Т. 1 – М.: «Российская политическая энциклопедия», 2003. – 764 с.
- Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – 960 с.
- Царёв А.Ю. О развитии конституции Российской Федерации. // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы / – М., 2009. № 5, 6 (92, 93).
- Чистяков О.И. Становление «Российской Федерации» (1917–1922). – М.: Издательство Московского университета, 1966. – 328 с.
Вестник МГПУ. Журнал Московского городского педагогического университета. Серия «Юридические науки» № 2 (12), 2013. – С. 64-72. 0,4 п.л. – первая публикация статьи
