Первыми законодательными актами Петра, касающимися городского управления[1], были два указа 30 янв. 1699 года, учредившие Бурмистерскую палату или Ратушу в Москве и земские избы в городах. Мотивы реформы высказаны в указах, а именно: “все черных сотен и слобод посадские и купецкие и промышленные люди купецкими и всякими расправными и его, великого государя, окладными доходами ведомы в разных приказах, и во всяких промыслах чинятся им большие убытки и разорение, а его великого государя с них окладные многие доходы учинились в доимке, а пошлин сборам и иным поборам большие недоборы”…
И вот, чтобы уничтожить подобный порядок вещей, взамен “многих приказов” утверждается одна Бурмистерская палата, в качестве центрального государственного установления, ведающего “всего Московского государства посадских и купецких и промышленных людей” через посредство земских изб, в свою очередь ведающих по отдельным городам “всяких чинов торговых и промышленных людей во всяких мирских, расправных и челобитных делах в сборах”.
Таким образом, реформа имела строго государственно-фискальный характер, имея в виду организацию торгово-промышленного класса, как общегосударственного сословия, в целях упорядочения отправления повинностей, лежащих на нем. Любопытно, что подобная же реформа была проведена (но не применена на практике) известным государственным деятелем XVII ст. Ордин-Нащокиным в Новоторговом уставе 1667 г.
Последний также имел целью слить торгово-промышленное население в одно целое путем изъятия его из ведомства многих приказов и подчинения “одному пристойному приказу, где великий государь укажет своему боярину”.
Названный приказ должен был быть “купецким людям обороной, защитой и управой… и давать им суд, если они будут бить челом на других чинов людей”. Однако проект Ордин-Нащокина не был осуществлен в то время и возродился в указах Петра I 1669 г.
Что касается до состава Бурмистерской палаты и земских изб, то он был выборный, так как члены их, так называемые бурмистры, избирались сотнями и слободами, т.е. торгово-промышленным населением, а также селами и деревнями, т.е. “уездными людьми”, иначе говоря, крестьянами (“великий государь указал во всех городах посадским и всяких чинов купецким людям и его великого государя волостей и сел и деревень ведаться в земских избах”, в состав членов которых “выбирать им посадским, и купецким, и промышленным, и уездным людям” бурмистров).
Выборы происходили ежегодно, причем избиратели были ответственны за избранных (“а буде они бурмистры, в котором году каких его, великого государя, доходов не выберут по окладу или каких сборов чего не доберут, и то все взять на тех людях на всех, которые их в бурмистры выберут”).
В состав компетенции изучаемых учреждений входил, главным образом, сбор “всяких денежных доходов”, раскладка податей и повинностей между членами торгово-промышленного класса и отдача “всяких статей в оброк с торга”, причем права расходования собранных сумм у земских изб не было, как не было и своего имущества (для произведения каждого расхода требовался указ государя за печатью Бурмистерской палаты)[2].
Из сказанного видно, что реформа 1699 г. не исходила от понятия города как единого целого, как юридического лица, одним словом, как известной общественной единицы, имея в виду только торгово-промышленное население городов, тянувшее известное тягло в пользу государства.
Земские избы с Бурмистерской палатой, по справедливому замечанию Дитятина, могут быть названы городскими учреждениями разве лишь в том смысле, что они находились в городах, так как и по составу своему (как было уже сказано, бурмистры избирались только торгово-промышленным классом, т.е. частью всего городского населения, а с другой стороны, в выборах принимали участие и “уездные люди”, вовсе не входившие в состав городского населения), и по предметам ведомства (их ведению подлежали сборы в целом государстве) они являлись не чем иным, как сословно-государственными учреждениями, созданными с исключительной целью – уничтожения “недоборов в сборах” и “доимок в доходах”.
Этим государственно-тягловым характером изучаемых учреждений объясняется факт отсутствия у них своего имущества, приписка малых городов к большим и подчиненность земских изб Бурмистерской палате, равно как и отсутствие у них права расходования денежных сумм на городские нужды.
Вторая попытка Петра организовать городское управление была более удачна. Путем издания регламента Главному магистрату 1721 г. и инструкции городовым магистратам 1724 г. Петр преобразовал городское устройство и управление по образцу существовавшего в Эстляндии и Лифляндии, значительно, впрочем, как увидим ниже, модифицировав его.
Во всех городах были учреждены магистраты и ратуши, а в Петербурге Главный магистрат, игравший роль “главного начальства” всех “купецких людей”. Инициатором этой реформы был известный Фик, представивший государю особый мемориал, на который последний положил следующую резолюцию: “магистратов городских установить и добрыми регулы снабдить, учинив сие, на основании рижского и ревельского регламентов, по всем городам”.
Резолюция состоялась в 1718 г., а в 1720 г. был уже учрежден в С.-Петербурге Главный магистрат, причем государь поручил ему “ведать всех купецких людей… и рассыпанную сию храмину паки собрать”. С изданием регламента 1721 г. Главному магистрату было поручено организовать магистраты в городах. Однако это поручение исполнялось крайне медленно, что заставило Петра в 1722 г. издать на имя президента Главного магистрата князя Трубецкого грозный указ.
“Понеже, – гласит последний, – давно имеется указ и регламент об исправлении дела, вам врученного, а именно, об учинении первого магистрата правильного и цехов в Петербурге в пример другим городам, а потом в Москве и тако в прочих, но по сие время никакого успеху в том не делается. Того ради сим определяем, что, ежели в Петербурге сих двух дел, т.е. магистратов и цехов не учините в пять месяцев или в полгода, то ты и товарищ твой Исаев будете в работу каторжную посланы”.
Должно быть, этот указ подействовал, и Главный магистрат был организован, а с изданием инструкции городовым магистратам в 1724 г. последние были введены и в городах, хотя далеко не во всех. Согласно инструкции все города были разделены на пять разрядов по количеству дворов. Первый составляли города, обладавшие не менее 2000 дворов, второй не менее 1500, третий не менее 500, четвертый не менее 250 и пятый – все остальные.
В первом разряде в состав магистратов входили четыре бургомистра и один президент, во втором три бургомистра и один президент, в третьем и в четвертом два бургомистра и один президент и в пятом – только один бургомистр. Все названные должностные лица были выборные, причем избирались пожизненно[3] регулярными гражданами на мирских посадских сходах из “угодных и искусных персон”, принадлежащих к “первостатейным и пожиточным” обывателям.
По избрании утверждались Главным магистратом и считались находящимися на государственной службе, почему получали чины. Состав Главного магистрата был иной, имея смешанный характер, так как он состоял из обер-президента и его товарища, по назначению от правительства, и из нескольких бургомистров и ратманов, по избранию со стороны регулярных граждан.
Говоря о компетенции магистратов, нужно заметить прежде всего, что изучаемые учреждения трактовались, с одной стороны, “яко начальство города” или “градское начальство”, а с другой стороны, “яко глава всего гражданства”.
Таким образом, согласно первому определению, магистрат был городским учреждением, т.е. стоял во главе города как известной общественной единицы; согласно же второму определению, он был сословным учреждением, ведавшим класс регулярных и нерегулярных граждан. Несмотря на противоречие указанных определений, они, однако, не были согласованы в регламенте Главному магистрату.
В руках магистрата сосредоточивалась власть судебная, хозяйственная, финансовая и полицейская, в силу чего он ведал суд (гражданский и уголовный), но только в отношении граждан, как регулярных, так и нерегулярных[4], полицию (“содержати в смотрении своем полицию”), школы, сиротские и смирительные дома, госпитали и биржи (все это следовало ведать “земским иждивением” и “городским тщанием”, “понеже в других государствах такие учреждения не только в больших, но и в малых городах обретаются и имеют первое свое начало от фундации земского начальства и подаяния людей”; он заботился о безопасности города от “пожарного случая” и “пристраивал гуляк и нищих, дабы весьма не шатались и праздны не были”; наконец, он раскладывал и собирал государственные сборы и пошлины, хотя по примеру земских изб не пользовался правом самообложения и расходования собранных сумм (“без указа никакого расположения на граждан не ать раскладыви не сбирать, под опасением наказания штрафом”) и наблюдал за отправлением повинностей со стороны граждан.
Но, пользуясь такими правами, магистрат был лишен всякой самостоятельности, так как для осуществления своего права в каждом конкретном случае он должен был заручаться согласием, данным в форме указа, со стороны Главного магистрата, куда все магистраты, кроме того, ежегодно посылали отчеты о своей деятельности.
Зато относительно административных властей (губернаторов и воевод) магистраты были поставлены в независимое положение, “понеже, яко глава и начальство всему гражданству… они губернаторам и воеводам не должны подчинены быть в том, что до градского суда и экономии касается”.
Магистраты не были единственными городскими учреждениями. Рядом с ними существовали так называемые мирские посадские сходы или “земские советы”, созывавшиеся посадскими старостами, бывшими исполнительными органами сходов и председательствовавшими на них. Старосты отвечали за свои действия перед сходами, имевшими право их наказывать.
В состав сходов входили “все мирские люди”, “все граждане” (нужно думать, что одни “регулярные”, так как, судя по архивным данным, обнародованным проф. Кизеветтером, на сходах принимали участие купцы и ремесленники).
Посадским сходам принадлежало право совещаться о “мирских нуждах”, раскладывать на граждан некоторые сборы (напр., экстренные), а также подушные деньги, причем принимать во внимание “каждого гражданина в пожитках состояние” (ст. 18 Инстр. город, магистр.), ведать некоторые отрасли городского хозяйства, составлять петиции о местных нуждах и даже отправлять некоторые функции полицейского характера.
Но главной функцией посадских сходов было избрание членов магистратов и ратуш и других должностных лиц, причем как губернаторам и воеводам, так и членам магистратов было воспрещено оказывать какое бы то ни было давление на них.
Даже один факт присутствия на выборах бургомистра или ратмана служил уже поводом кассации со стороны Главного магистрата, утверждавшего приговор избирательного схода. Избранными считались те, “на которых больше голосов будет”, хотя Главный магистрат далеко не всегда утверждал кандидатов большинства[5].
Итак, внесла ли вторая реформа Петра новые начала в строй городского управления, создала ли она понятие города как известной общественной единицы? На этот вопрос приходится ответить отрицательно. Правда, магистраты были заимствованы из Европы, но Петр значительно модифицировал их: он не только не перенес самой сути западноевропейских муниципальных учреждений его времени, но даже значительно изменил их форму.
“В заморскую форму, – говорит Дитятин, – приспособленную к чуждому ей содержанию, царь влил московское родное вино”. Если на Западе магистраты были более или менее автономными общинно-городскими учреждениями, то у нас они оказались просто правительственными органами, хотя и построенными на выборном начале, имевшими целью ведать известное сословие.
Правда, регламент Главному магистрату называет магистрат “градским начальством”, из чего можно было бы вывести, что он является учреждением городским в том смысле, что ведает весь город как данный пункт населения, всю совокупность последнего, а не какую-либо часть его. Но подобное заключение совершенно ошибочно.
Указанное выражение является не чем иным, как простым недосмотром составителей регламента, и вкралось в него вследствие заимствования из иностранных образцов. Затем на магистраты были возложены некоторые полицейские функции в отношении всего города, но они остались на бумаге ввиду учреждения Петром особых полицейских должностей, ведавших городскую полицию[6].
После смерти Петра указом 1727 г. “для лучшего посадких охранения” магистраты, называемые теперь ратушами, были подчинены губернаторам и воеводам, причем города, по количеству населения, разделены на три категории: малые, приписанные к провинциальным, а последние к губернским[7].
В это же время, а именно в 1734 г., было дано магистратское устройство Оренбургу, весьма важное в том отношении, что в нем впервые город стал трактоваться как известная общественная единица, пользующаяся определенными автономическими правами.
Состав оренбургского магистрата был выборный, так как в него входили три бургомистра и шесть ратсгеров, избиравшихся самим магистратом совместно с гильдейскими старшинами. Магистрат пользовался правом самообложения, так, он мог устанавливать сборы с караван-сарая, кладовых, рынка, лавок, с городской печати, с записи в гражданство и в цехи (“посколько магистрат и гражданство без тягости установят”).
Мало того, он получил возможность самостоятельного расходования на городские нужды полученные таким образом суммы и имел право на владение как движимой, так и недвижимой собственностью. Иначе говоря, город рассматривался как юридическое лицо[8].
Наконец, городское начальство было поставлено в положение, независимое от административных властей, и даже состоялось предписание магистратских членов, “решпектовать, как от нас (т.е. государыни) к правительству гражданскому утвержденных”.
В истории городского управления издание обряда выборов депутатов по случаю созвания Екатерининской комиссии 1767 г., по справедливому замечанию Дитятина, составляет поворотный пункт. До сего времени городские учреждения были по своей сущности учреждениями сословными, ведавшими торгово-промышленное население, живущее в городах, т.е. известный слой городского населения, а никак не все население.
Ни одна из выборных городских должностей не представляла собой города как совокупности всего городского населения; городской обыватель и гражданин до сих пор были совершенно различными понятиями. Напротив, в обряде выборов эти понятия сливаются, всякий гражданин есть городской обыватель, и наоборот.
Так, депутат избирается от города, от жителей его (“жители в каждом городе избирают по одному депутату”), причем под жителями подразумеваются все лица, имеющие известный имущественный ценз, а именно дом, независимо от принадлежности к тому или иному сословию (“избирает депутата всякий хозяин, действительно дом в том городе имеющий”).
Мало того, обряд выборов впервые создает новую должность городского головы, в лице которого признается представитель города как всей совокупности населения определенного пункта и в котором город олицетворяется как юридическое лицо.
Первоначально городской голова должен был только руководить выборами депутата в комиссию и затем исполнять особые повеления, “могущие быть изданными от верховной власти и касающиеся всех живущих в городе”. Он избирался всеми домовладельцами на два года из домовладельцев же, достигших 30-летнего возраста.
Вопросам городского устройства и управления немало места уделили городские наказы, поданные в Екатерининскую комиссию. С точки зрения наказов, организация городских учреждений должна была быть исключительно сословная, хотя многие предметы их ведомства далеко не касались одного сословия, а непосредственно относились до всего городского населения[9].
Исходя из такого соображения, составители городских наказов в отношении устройства городских учреждений остались вполне верными принципам регламента Главному магистрату, как известно, организовавшего городские учреждения исключительно на сословных началах.
Что же касается до компетенции городских учреждений, то в разрешении этого вопроса наказы отступили от начал петровского законодательства и стали на точку зрения привилегии городу Оренбургу 1734 г., на которую некоторые из них и ссылаются.
Как было уже сказано, на основании названной привилегии магистрат, хотя по своему составу и являлся сколком с петровских магистратов, т.е. был учреждением вполне сословным, но по своей компетенции и объему власти мог считаться органом земско-городским, так как в административно-хозяйственном отношении ведал весь город, а не одно только его торгово-промышленное население.
К такой же организации городского устройства и управления стремятся и наказы, желая, чтобы магистрат, составленный исключительно из одних членов торгово-промышленного класса, сосредоточивал в себе как управление делами этого последнего, так и управление делами всего города. По мнению наказов, во главе каждого города должен по-прежнему находиться магистрат или ратуша, подчиненные исключительно одному Главному магистрату.
В состав его избираются только купцы, безразлично из какой гильдии, всем же остальным членам городского населения, не принадлежащим к торгово-промышленному классу, доступ в магистрат закрыт. Исключение составляют оба столичных наказа, с точки зрения которых необходимо “избирать из граждан здешним городом или поверенными от оного: две трети из купцов и одну треть из дворян”.
Органом купеческого общества, избирающим магистратских членов, является собрание всех купцов города, созываемое магистратом. Выборы должны происходить единогласно (“по общему всего купецкого согласию”, с точки зрения одних наказов, по большинству голосов – с точки зрения других, причем администрация не должна оказывать на них никакого давления.
Число членов магистрата должно быть невелико, и они не могут избираться пожизненно, но на время. Последнее определяется различно (год, два года, три года). Весьма много занимаются наказы юридическим положением магистратских членов, настаивая на необходимости снабдить их особыми преимуществами, чинами и жалованьем, смотря “по степени городов”.
По своей компетенции, с точки зрения наказов, магистраты являются судебно-административными учреждениями. В качестве судебных органов они остаются строго сословными учреждениями, так как пространство их юрисдикции простирается исключительно на членов торгово-промышленного класса, причем наказы желают, чтобы магистраты были единственным судебным местом, где бы разбирались дела купцов и о купцах.
Что касается до административных функций изучаемых учреждений, то они должны быть расширены путем распространения компетенции магистрата на все население города. Так, полиция в узком смысле этого слова должна стать одним из предметов ведомства магистрата, причем все правительственные полицейские органы должны быть упразднены.
С точки зрения наказов, только подобной реформой и можно достигнуть того, чтобы магистрат действительно стал “главой и начальством” города. Кроме полиции, магистрату должны быть присущи и другие функции в области управления. Так, он должен заведовать народным образованием в пределах города, причем некоторые наказы высказываются за обязательность последнего, предлагая разрешить магистрату штрафовать тех из отцов, которые не станут посылать детей своих в школу.
Другой функцией городских учреждений должно быть управление больницами, смирительными домами, госпиталями и сиропитательными установлениями. Затем всякие крепости и акты должны совершаться в магистратах, которые обязаны завести у себя особые “шнурозапечатанные книги”, куда вносить взимаемые за совершение крепостей пошлины.
Магистраты же должны заниматься регулированием торговли и промышленности, почему все должности, учрежденные “для благоспешения коммерции”, находятся в их ведении, завися только от них, а не от Коммерц-коллегии. Наконец, магистратам же поручается заведование цехами и банками.
В состав компетенции магистратов входит также наблюдение за поступлением всяких сборов, распределение войск на постой по обывательским квартирам и защита городского населения от притеснений со стороны солдат и офицеров. Управление городским имуществом, напр., выгонами, землями, покосами, домами и т.п., также должно быть функцией исключительно одного магистрата, который, вопреки петровскому законодательству, пользуется правом распоряжения по отношению к нему[10].
Любопытно сравнить со стремлениями наказов в области городского управления постановления на этот счет проекта Елизаветинской комиссии. Из такого сравнения оказывается, что проекту присущи как черты сходства, так и различия с наказами. Во-первых, состав магистрата по проекту вполне сословный, о чем хлопотали и наказы. Во-вторых, срок службы членов магистрата временной, а не пожизненный.
В-третьих, бургомистры и ратманы получают чины и жалованье. Как о том, так и о другом просили и наказы. Но этим сходство и исчерпывается. Что касается до различий, то они сказываются, главным образом, в вопросе о компетенции магистратов. Последним по проекту присущи как судебные, так и административные функции, но объем их иной, чем желали наказы.
Как известно, последние стояли на той точке зрения, что магистрат должен быть единственным местом суда над купцами по всем преступлениям. Проект остался верен началам действующего права и не сосредоточил в магистрате функций единственного купеческого суда, так как “розыскные”, “татинные” и “убийственные” дела должны были рассматриваться в канцеляриях, хотя и в присутствии одного из магистратских членов.
В отношении административно-хозяйственных функций проект также разошелся с наказами. Так, полиция не была передана магистратам и осталась по-прежнему в руках полицейских органов и учреждений.
Но зато проект даровал купечеству весьма важное право самообложения, в силу которого оно получило возможность налагать на себя чрезвычайные сборы исключительно на нужды города (“на градские надобности”) и, кроме того, установил довольно точно источник городских доходов, введя так называемую “гражданскую подать”, платимую двумя первыми гильдиями, в качестве “особых доходов городу и мещанству”.
Раскладка подати, равно как расходование полученных сумм, зависело исключительно от “общемирских приговоров” купцов[11]. Обо всем этом наказы вовсе не упомянули, оставаясь в данном вопросе вполне на почве регламента Главному магистрату.
Жалованная грамота городам 1785 г. уже окончательно определила понятие города как юридического лица. “Городовым обывателям каждого города, – читаем в грамоте, – жалуется дозволение собираться в этом городе и составить общество градское”.
Мало того, ст. 77 грамоты под городскими обывателями понимает не только членов торгово-промышленного класса (“кои в гильдии или цех записаны или службу городскую отправляли, или в оклад записаны”), но также и “кои в том городе или старожилы, или родились, или поселились, или дома, или иное строение или места, или землю имеют… и по тому городу носят службу или тягость”.
Таким образом, все население, без различия сословий, входит в состав “градского общества”. Последнее, в качестве юридического лица, обладает собственностью, как движимой, так и недвижимой.
Движимая составляется “добровольными складками”, возникающими в силу права самообложения, принадлежащего городским обывателям, доходами с недвижимостей, взносами, взимаемыми с лиц, поступающих в состав градского общества, и определенным процентным сбором с питейных и таможенных доходов (последние шли на нужды государства, но известный % отчислялся в пользу города).
Недвижимая собственность состояла из земель, т.е. выгонов, садов, полей, лугов, рощ и пустопорожних мест, а также из зданий, например, дом для собрания членов городского общества, дома для помещений разных промышленных заведений (мельницы, трактиры и т.п.) и др. Наконец, каждый город, в качестве юридического лица, имел свой герб и печать.
Органом “градского общества” являлось собрание городских обывателей, собиравшееся один раз в три года и не иначе, как “по приказанию и дозволению” генерал-губернатора или губернатора, результатом чего была полная зависимость собрания от администрации. Функции собрания заключались в:
1) представлении губернатору (или генерал-губернатору) “о своих общественных пользах и нуждах”;
2) выслушивании “предложений” губернатора (или генерал-губернатора), принятии их “в уважение” и даче на них “приличного ответа, сходственного с узаконениями и общественным благом”;
3) поверке обывательской книги, составляемой депутатским собранием, и
4) избрании должностных лиц как по городскому управлению (городской голова и депутаты собрания для составления обывательской книги), так и по судебно-сословному ведомству (бургомистры и ратманы городовых магистратов, заседатели губернского магистрата и судьи совестного суда).
Жалованная грамота создала два новых городских учреждения, неизвестных прежнему законодательству. Мы говорим об общей и шестигласной думах. Первая состояла из гласных, избиравшихся шестью разрядами городских обывателей, каждым разрядом отдельно. Процесс выборов происходил следующим образом. Настоящие городские обыватели и посадские составляли столько избирательных собраний, сколько было в городе полицейских частей, причем каждое собрание избирало одного гласного.
Именитые граждане составляли избирательные собрания по числу своих разрядов (от одного до семи), причем каждый разряд пользовался правом на особое собрание лишь в том случае, если в его состав входило не менее пяти человек, в противном случае он избирал гласного вместе с другим разрядом. Купцы и цеховые составляли собрания по гильдиям и цехам, избирая от каждой гильдии и цеха одного гласного.
Наконец, иностранное и иногороднее купечество избирало гласных особо “от каждого народа”. Из сказанного видно, что Жалованной грамоте совершенно чужда всякая мысль о равномерном представительстве городских сословий, в силу чего такой, сравнительно малочисленный, разряд, как именитые граждане, представлялся в думе семью гласными, в то время как обширный по числу членов разряд гильдейского купечества представлялся только тремя (по числу гильдий).
Как справедливо заметил Дитятин, в подобном факте ясно проглядывает мысль законодателя дать преобладание в управлении городом представителям высшего имущественного и умственного ценза[12].
Выборы происходили каждые три года, но кто созывал избирателей – неизвестно, так как грамота об этом молчит. Нужно думать, что в данном случае видную роль играл городской голова, бывший председателем в обеих думах и также избиравшийся на три года.
Гласные отдельных сословий не смешивались между собой и в думе; так, подача голосов происходила по разрядам, причем каждый разряд имел только один голос[13], в пределах же разряда баллотировка происходила по большинству голосов. Общая дума созывалась не периодически, а “когда нужда и польза городская потребует”. Единственными функциями ее было: 1) избрание гласных в шестигласную думу (по одному от каждого разряда) и 2) разрешение “важных и трудных дел”.
Напротив, шестигласная дума заседала, по крайней мере, раз в неделю, так как была тем постоянным городским органом, в руках которого сосредоточивалось все городское управление. Мы нарочно назвали ее городским органом, так как, в отличие от прежних магистратов, она ведала только городские дела, сословный же суд и надзор за сбором государственных податей и за отправлением повинностей со стороны горожан совсем не входили в состав ее компетенции.
Предметами ведомства думы были следующие дела. Во-первых, на ее обязанности лежало “доставлять жителям нужное пособие к их прокормлению и содержанию” и поощрять “привоз в город и продажу всего того, что может служить ко благу и выгодам жителей”.
Во-вторых, она должна заботиться о внешнем благосостоянии и благообразии города, в силу чего и надзор за хорошим состоянием общественных зданий, амбаров, магазинов, пристаней, площадей, улиц и т.п. лежал на ней. В-третьих, на думу были возложены и полицейские функции. Так, на основании ст. 167 грамоты “думе принадлежат попечения сохранять между жителями города мир, тишину и доброе согласие”, а также “возбранять все, что доброму порядку и благочинию противно”.
Между тем на основании Учреждения о губерниях и Устава благочиния в городах были организованы специально полицейские учреждения, в лице управы благочиния, городничих и других органов. Спрашивается теперь, в чем же должна была заключаться полицейская деятельность думы и в какие отношения была поставлена последняя к полицейским учреждениям? Однако на эти вопросы Жалованная грамота не дает никакого ответа.
Мало того, она не только не уясняет дела, но значительно запутывает его, постановив, что дума (снабженная полицейскими функциями) должна “оставлять относящееся к части полицейской исполнять местам и людям, для того установленным”.
В результате всего этого должен был получиться факт полнейшей фиктивности прав думы в области полицейской деятельности и полного бессилия ее в отношении административных властей.
В-четвертых, на обязанности думы лежало “охранять как всякое городовое, так и ремесленное положение, и наблюдать, чтоб они всеми и каждым исполняемы были без нарушения и точно”; она же должна была разрешать всякого рода “сомнения и недоразумения по ремеслам и гильдиям, руководствуясь при этом изданными положениями”.
Наконец, в-пятых, дума обязывалась “стараться о приращении доходов для распространения заведений по приказу общественного призрения”, то есть школ, богаделен, домов для умалишенных, рабочих и смирительных домов, госпиталей и тому подобное.
В каких же отношениях находились вновь созданные городские учреждения к администрации? От разрешения этого вопроса в том или ином направлении зависело разрешение другого вопроса, а именно, об объеме власти, присущей органам городского управления. Мы уже видели, что собрание городского общества созывалось не иначе, как “по приказанию и дозволению” генерал-губернатора или губернатора.
Мало того, последние пользовались правом контроля над расходованием городских сумм, в силу чего думы были связаны отчетностью как в названном расходовании, так и в получении доходов, и притом не только перед губернатором, но и перед казенной палатой. Даже в сфере городского управления думы были вполне подчинены губернатору и в полном смысле этого слова не смели шагу ступить без разрешения последнего.
Так, ст. 154 грамоты предписывает, что, если органы городского управления, “усмотрят что-либо нужное для общей пользы, для выгоды и украшения города”, то должны доложить о том губернатору и ждать его разрешения. Этим постановлением всякая независимость городского управления была уничтожена, и последнее стало в подчиненное положение к администрации.
Павел I, упразднив Жалованную грамоту городам, радикально преобразовал все городское устройство и управление. Реформа началась с Петербурга. Во главе его, в качестве “главного городского начальства”, была поставлена “комиссия о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции принадлежащих”.
На ее обязанности было “иметь предметом своих упражнений все то, что только к благоустройству города и благосостоянию жителей его относиться может”. Комиссии были подчинены городское правление, или ратгауз, и две конторы: правления запасных магазинов и городских строений. Ратгауз разделялся на три департамента: два сословно-судебных и один камеральный, заведовавший делами города.
Состав ратгауза был следующий: президент, назначаемый государем, директор экономии, назначаемый комиссией о снабжении припасами и утверждаемый государем, шесть бургмейстеров и десять ратсгеров, из которых одна часть назначалась комиссией, а другая избиралась городским обществом из достойнейших граждан. Функции ратгауза сводились к управлению городским хозяйством, причем он был лишен всякой самостоятельности, играя роль исполнительного органа комиссии.
В качестве такового он еженедельно представлял последней отчеты о своих заседаниях, и комиссия имела право “во всех городских надобностях и нуждах, буде усмотрит что-либо полезным или вредным, предписывать ему оное рассмотреть и представить со своим мнением”. Что касается до контор, то первая ведала хлебные запасы города, а вторая – городские строения; состав их был по назначению от комиссии.
В 1799 году император Павел преобразовал и городское устройство Москвы, введя в ней учреждения, аналогичные петербургским, с тем различием, что московское городское управление было поставлено в зависимость от петербургской комиссии. Указом же 4 сентября 1800 года император предписал также и во всех губернских городах учредить ратгаузы.
Последние составлялись из лиц по назначению от правительства и по избранию городского общества, причем президент назначался государем из кандидатов, представленных Сенатом. Ратгаузы делились на два департамента: судебный и камеральный, в котором и сосредоточивалось управление городскими делами. Названные учреждения, находясь в зависимости от губернаторов, имели характер вполне правительственных установлений.
Об этом свидетельствуют следующие слова сенатского указа 25 февраля 1801 года, а именно: “ратгаузы суть ничто иное, как отдельный департамент по городским делам, следовательно, они входят в общий состав губернского правительства и поэтому долженствуют со всеми своими чинами, как и прочие губернские места, состоять в положенной законом зависимости от управляющего губернией”.
Александр I в 1801 году восстановил Жалованную грамоту городам, “соображая великим намерениям вселюбезнейшей бабке своей, сохраняя святость ее установлений и будучи удостоверен в той истине, что без прав и преимуществ, непоколебимых и всей силой закона охраняемых, не могут промыслы, рукоделия и торговля достигнуть цветущего состояния”.
Одновременно с этим государь отменил “все, что противно грамоте или несообразно силе ее допущено или установлено было”. Положения грамоты с несущественными изменениями вошли и в Свод Законов первого издания.
Однако неудовлетворительность городского управления на практике постоянно возбуждала в правительственных сферах целый ряд вопросов о преобразовании названного управления, необходимость которого сознавалась как правительством, так и обществом в течение всего XIX столетия. А что, действительно, городское управление было крайне неудовлетворительно в изучаемую эпоху, это видно из многих фактов.
Прежде всего, общество относилось с крайним индифферентизмом к участию в городском управлении, в силу чего отлынивание от выборов стало самым заурядным явлением. Приведем несколько примеров, собранных покойным Дитятиным[14]. Так, в 1850 году в Пошехони на выборах городского головы вместо 1046 избирателей присутствовало только 78; в сороковых годах в Петербурге на выборы в городские должности являлось вместо 2500 купцов только 300, а из цеховых вместо 950 только 100!
Любопытно, что подобные факты не были исключительным явлением, так как, по свидетельству вице-директора хозяйственного департамента Лекса, в Петербурге обыкновенно вместо 1000 избирателей участвовало на выборах от 400 до 500. Мало того, выборы происходили под сильным административным давлением и в силу этого иногда давали неожиданные результаты.
Так, в одном городе в 1856 году было избрано в городские головы лицо, дважды состоявшее под судом за подлог, но имевшее большие связи в администрации. Такой факт имел место в Пошехони в 1847 году, когда головой оказалось избранным лицо, обвинявшееся в целой серии преступлений, и т.п. К числу удивительных явлений, происходивших в сфере городского управления, должен быть отнесен и факт исчезновения некоторых городских учреждений, продолжавших, однако, считаться не отмененными в законодательном порядке.
Так, по сведениям Министерства внутренних дел от 1867 г., оказалось, что во многих городах городские учреждения вовсе не существуют, а “делами их ведает городская полиция”, вследствие чего министерство было вынуждено “восстановить” исчезнувшие учреждения, циркуляр министра по этому поводу крайне характеристичен.
“Сосредоточение в полицейских учреждениях, – читаем в нем, – дел общественного управления и хозяйства, с одной стороны, не соответствует коренному закону (sic!), предписывающему дела подобного рода ведать городским общественным управлениям, а с другой – не может не отражаться неблагоприятно не только на делах подобного рода, но и на всякой вообще деятельности полиции в данной местности. Вследствие сего министр внутренних дел признает необходимым восстановить повсеместно действие ст. 4429 общ. учр. гор. общ. упр.”!..
Затем, нередко имел место следующий факт: исчезало или совершенно подвергалось модификации одно из городских учреждений. Так, в первой половине XIX столетия повсюду исчезла общая дума. В Петербурге же она настолько модифицировалась, что перестала иметь что-либо общее с общей думой Жалованной грамоты.
Так, по словам одного из петербургских губернаторов (1843 года), “в распоряжении шестигласной думы состояло 38 гласных, избираемых из купцов, мещан и ремесленников на три года для составления общей городской думы”. Названные гласные исполняли всякие поручения шестигласной думы, а именно: четверо из них назначались для сбора 72% денег, двое – для сбора с судов, проходящих через мосты, один – для наблюдения за торговлей иногородних купцов и т.д.
Итак, общая дума превратилась в исполнительный орган шестигласной!.. Точно так же нигде не существовало депутатских собраний, а в силу этого нигде не было и обывательских книг. Мало того, иногда возникали новые учреждения, никаким законом не предусмотренные, однако существовавшие в течение нескольких десятков лет.
Для примера приведем “дом гражданского общества” в Москве, существовавший, по словам одного официального акта, “с давнего времени” и “по уважению давнего существования, ведавший сборы податей и повинностей с купцов и мещан, равно как и общественные складки на известные расходы”.
По сведениям Министерства внутренних дел, упомянутый “дом” существовал еще до 1805 года и заведовал “делами общественными, гражданскими и купеческими”, причем в состав его входили особые “поверенные”, избиравшиеся на три года именитыми гражданами, купцами и мещанами.
Деятельность органов городского управления также не отличалась успешностью. По словам одного официального акта, в области городского управления царствовали “нераспорядительность, неправильность и медленность в делопроизводстве”. Сметы составлялись совершенно неправильно, так как в них вносились несуществующие доходы и расходы, а существующие не вносились.
Самые сметы представлялись донельзя неаккуратно. Так, в 1848 году в некоторых городах были представлены сметы за 1828-1829 гг. и за 1835 г. Какие бы то ни было документы, например, протоколы заседаний, канцелярские книги и т.п., не существовали. В делопроизводстве господствовали канцелярии и секретари, самые же присутствия не имели никакого значения.
Вот что, например, имело место, по словам одного из петербургских губернаторов, в Петербургской думе в 1843 году: “определенного законом полного присутствия думы не существует, потому что члены думы ежедневно в неприсутствии, между прочим, для исполнения различных поручений начальства: если же появляются в думу, то подписывают бумаги, не читая их, отсюда полное разрушение всякой подчиненности со стороны секретаря и канцелярии”.
Точно так же, по словам д. ст. сов. Игнатьева, в Москве дума “давно утратила свой коллегиальный характер и приняла вид какой-то канцелярии, ни мало не заботясь о городских интересах; члены думы собираются не для рассуждения о делах, но для подписывания их, уже решенных канцеляриею”. В результате такого порядка вещей получалась большая проволочка времени, и некоторые дела по нескольку лет оставались нерешенными.
Другим результатом описанного ведения городского хозяйства была ничтожность доходов, несмотря на существование в больших размерах городского имущества. Последнее, по словам официальных памятников, расхищалось систематически. Так, в одном городе “многие мещане поселились на городских землях самовольно, ничего не платя за пользование ими в городскую казну”; в других городах “при раздаче участков городской земли царствовал полный произвол, как относительно величины участка, так и платы за него”.
“Общественные сооружения находились в некоторых местах в полном почти разрушении, а городские здания в ужасном виде”. Думы “не имели понятия о городской собственности и часто, для решения вопроса, принадлежит ли данный участок земли городу или частному лицу, созывают соседей и решают вопрос большинством голосов”.
Немудрено, что ввиду изложенного состояния городского управления правительство не раз возбуждало вопрос о реформе последнего. До нас дошло немало проектов городского устройства, начиная с 1821 года. Из них более важны проекты 1827 и 1842 гг., составленные в Министерстве внутренних дел. Отличительной чертой первого проекта являлось всесословное начало, положенное в его основу.
Так, в состав городского общества, по проекту, должны были войти все сословия, причем избирательные собрания происходили не по сословиям, а по частям города и состояли из лиц, владеющих недвижимой собственностью, стоимость которой не была ниже 8000 рублей, или записанных в гильдии. Каждое избирательное собрание избирало пять депутатов в городское собрание, являвшееся “высшей дирекцией градского управления” и созывавшееся для решения “особенных случаев”.
Собрание избирало гласных думы, в руках которой сосредоточивалось “постоянное и непрерывное управление городскими делами”. Число гласных равнялось десяти: четверо из дворян (причем двое из них считались пожизненными), трое из купечества и трое из мещан и цеховых. Таким образом, при определении состава думы проект отступил от всесловного начала.
Однако допущение в состав городского общества дворянства вызвало протест против проекта со стороны купечества, выразителем которого, между прочим, явился московский городской голова.
С точки зрения последнего, проект заключал в себе “ясное подавление прав купеческого сословия, могущее повести ко всякого рода беспорядкам и замешательству, тем более противное законам, что оно противно разуму и естественному порядку вещей, так как доколе существует разделение народа на различные состояния с разными правами, до тех пор нет причины изменять состава городского общества”.
Еще более был энергичен протест петербургского городского головы. По его мнению, “состав думы (по проекту) – это небывалое соединение разнородных и противоположных сословий… буквальное копирование с палаты депутатов во Франции, соединение в высшей степени вредное у нас, как по степени образованности низших классов людей, так и потому, что дворяне в том случае возьмут перевес, и получится дворянское общество или… анархия, не свойственная нашему народному духу”…
Любопытно, что и дворяне отнеслись отрицательно к проекту, признав в лице московского предводителя, что “каждая черта закона, положенного в основание ныне действующей думы (т.е. по Жалованной грамоте), совершенно согласна с естественным, столь справедливым и правильным правом: рассуждать о коммерции купцу, о поместье помещику”.
А между тем, как известно, Жалованная грамота допускала и дворян к участию в городском управлении, которые в качестве “настоящих городских обывателей” имели полное право считаться в числе граждан и даже быть записанными в одну из частей обывательской книги.
Очевидно, на практике этого не было, чем и объясняется протест купечества и дворянства против проекта 1827 г. Последний, по всей вероятности, вследствие названного протеста не был утвержден Государственным Советом и не получил законодательной санкции.
Второй проект (1842 г.), касающийся только Петербурга, получил силу закона в 1846 г. и был издан в форме “Положения об общественном управлении” Петербурга[15]. Согласно названному Положению петербургское городское общество должно было состоять из пяти сословий: 1) потомственных дворян, владеющих в пределах города недвижимой собственностью, 2) личных дворян, почетных граждан и разночинцев, также владеющих недвижимой собственностью, 3) купцов всех гильдий, 4) мещан и 5) цеховых.
Сравнивая состав городского общества по Жалованной грамоте с составом по Положению 1846 г., мы должны признать, что последнее значительно суживает понятие общества, исключая из него настоящих городских обывателей, которыми могли быть не только дворяне и разночинцы, но и члены других сословий, напр., духовные лица, крестьяне и т.п., а также именитых граждан (далеко не соответствующих почетным гражданам) и иностранных и иногородних купцов.
Органом городского общества, по Положению, являлась общая дума. Выборы в нее происходили следующим образом. Участие в них принадлежало членам названных пяти сословий, при достижении ими 21 года, владении собственностью, приносящей ежегодного дохода не менее 100 р., и записи их в городскую обывательскую книгу в течение двух лет.
Выборы происходили в пяти избирательных собраниях (по числу сословий); впрочем, в случае многочисленности избирателей каждое сословие имело право организовать собрания по частям города (исключение составляли цеховые, которые в данном случае избирали по ремеслам). С 1862 г. были введены двухстепенные выборы, а именно, сперва избирались выборщики, которые из своей среды (также по сословиям) избирали гласных.
Для избрания в последние требовался 25-летний возраст. Число гласных определялось от каждого сословия в размере 100-150; иначе говоря, в думе их могло быть от 500 до 750. Столь огромное число гласных заставило петербургского генерал-губернатора Игнатьева в записке, поданной на высочайшее имя в 1859 г., высказаться за необходимость его ограничения.
“Ни одно государство, – писал Игнатьев, – не допускает столь широкого представительства даже при конституционных правлениях”. По мнению Игнатьева, нет никакой “соразмерности” в основе городского представительства с дворянским, где “право голоса принадлежит только имеющему 100 душ или 3000 десятин земли”. Ввиду этих соображений, “для самой пользы дела, для выгод самих городских сословий”, не следует допускать такого огромного количества гласных.
Другого рода соображения, заставляющие автора записки высказаться за необходимость уменьшения количества гласных, носят чисто политическую окраску. Сущность их сводится к следующему: “столь быстрый и резкий переход от административной централизации к представительному самоуправлению, в самых обширных размерах допускаемому, при нынешнем направлении умов, может быть существенно вреден и несовместим с коренными началами самодержавного правления”. Результатом записки генерала Игнатьева было издание закона 1862 г., который, между прочим, ограничил число гласных 250, по 50 от каждого сословия.
Гласные, заседая в думе, не смешивались между собой, так как заседали по отделениям (каждое сословие составляло одно отделение) и под председательством сословных старшин, избираемых отделениями.
Только в виде исключения, “для важнейших общественных дел” и не иначе, как с разрешения генерал-губернатора, созывалось общее собрание всей думы под председательством городского головы, назначаемого государем из двух кандидатов, избранных думой обязательно из “почетнейших лиц”, принадлежащих к одному из следующих сословий: дворянам, почетным гражданам и купцам первой гильдии, притом при достижении ими 30 лет и при обладании в пределах города недвижимой собственностью, стоимостью в 15 000 руб.
До 1862 г. голова избирался на шесть лет, с этого же времени только на четыре. Дела решались в думе большинством голосов по всем отделениям вообще, а не в каждом в отдельности, но только в том случае, если дело касалось всех городских сословий; если же оно имело отношение только до одного сословия, то и решалось последним, считаясь в то же время как бы решением всей думы.
В первом случае баллотировка происходила сперва в двух первых отделениях (дворян и почетных граждан), называвшихся “старшими”. Затем результат ее, т.е. мнения большинства и меньшинства (в обоих отделениях) вносились в младшие отделения для баллотировки.
Если же последние их отвергали, то им разрешалось “приступать к суждению дела на общем основании”, т.е. обсуждать его по существу. Результатом такого голосования было сильное давление старших отделений на решения младших, сведшееся на практике к решению всех дел одними дворянами и подписанию названных решений членами всех остальных сословий.
При думе имелась своя канцелярия, во главе которой находился городской секретарь, назначаемый генерал-губернатором из двух кандидатов, избираемых думой. Канцелярия, со своей стороны, оказывала сильное влияние на решения думы.
Рядом с общей думой существовала распорядительная дума, в состав которой входили 12 гласных и один член от короны. Сословия представлялись в распорядительной думе крайне неравномерно, а именно: первые два сословия избирали 6 гласных (по три от сословия), купцы первой гильдии избирали двух, купцы остальных гильдий, мещане и ремесленники – по одному. Избрание происходило на три года.
Член от короны наблюдал “за правильностью канцелярского порядка и счетоводства и за отчетностью вообще”, а также “за успешным движением дел в думе”. До 1862 г. гласные распорядительной думы избирались по отделениям общей думы, но из всех членов городского общества (не только из гласных), обладающих избирательными правами. С 1862 года выборы стали производиться не по отделениям, но собранием выборщиков, в свою очередь избираемых на избирательных собраниях.
Отношения обеих дум друг к другу были крайне неопределенны. Так, распорядительная дума имела право не исполнять приговоров общей думы, в случае своего “разномыслия” или “несогласия” с ними.
Положение определяет два исхода подобного конфликта между думами, но оба крайне неопределенного характера, а именно, распорядительная дума “или предлагает о причинах своего несогласия, чрез городского голову, на рассуждение общей думы, или представляет о том начальнику губернии, который, если не успеет согласить происшедшего между думами разногласия, вносит дело на разрешение генерал-губернатора”.
Отношения между думами получили более определенный характер по закону 1862 года. Согласно с ним “общая дума не делает от себя непосредственно никаких распоряжений; она ограничивается только составлением общественных приговоров, которые и передает в распорядительную думу для надлежащего с ее стороны положения или представления начальству, если по существующим узаконениям разрешение оного необходимо.
В случае каких-либо затруднений, при исполнении приговора, распорядительная дума сообщает о том общей думе, но если последняя не признает нужным изменить свой приговор, то оный получает дальнейший ход в установленном порядке”.
Председателем распорядительной думы является городской голова, в качестве “начальника всего общественного управления и главного уполномоченного всего городского общества”.
Наконец, последним городским учреждением было депутатское собрание для ведения обывательской книги. До 1862 г. члены его избирались общей думой, после же этого года собранием выборщиков, причем каждое сословие избирало по пяти человек. Председателем собрания был также городской голова.
Переходим к рассмотрению компетенции городских учреждений и начнем с общей думы. Главное назначение последней заключалось в производстве выборов по городскому общественному управлению, что продолжалось до издания закона 1862 г., когда выборы стали производиться в собраниях выборщиков. Другая функция общей думы заключалась в постановке приговоров, касающихся “представления правительству о нуждах общественных”.
Наконец, третьей функцией было “рассмотрение предложений начальства” и приходно-расходной росписи. Фактически общая дума имела самое ничтожное значение и в промежуток времени от 1846 по 1860 год собиралась только 17 раз, главным образом для производства выборов и “по каким-либо чрезвычайным или же торжественным случаям”. Напротив, функции распорядительной думы были весьма разнообразны.
Так, прежде всего она ведала “общественные дела”, т.е. дела, касающиеся выборов, собраний и вообще должностных лиц торгово-промышленного класса, вела купеческую Бархатную книгу и списки почетных граждан, заведовала записью в городские сословия лиц других сословий, управляла гильдиями, цехами и т.п.[16] Затем, в состав ее компетенции входило ведение городского хозяйства как в отношении доходов, так и в отношении расходов.
Источниками первых являлись доходы с общественной собственности и сборы. Собственность, как движимая, так и недвижимая, могла эксплуатироваться всякими способами, например, отдачей внаем, учреждением общественных банков и т.п. Что касается сборов, то их было несколько, а именно:
1) личный, взимаемый при записке обывателей в городскую думу;
2) с недвижимого имущества, например, оценочный (до 1861 года основанием его являлась не доходность, но стоимость имущества, напротив, с 1861 года основанием его стал чистый доход, причем оценка имущества производилась особыми комиссиями из членов всех сословий);
3) за право производства торговли и промыслов, причем промысловые сборы могли быть с промысла и с личного труда (первые взимались с торговцев и с ремесленников, как хозяев известных заведений, вторые – с рабочих).
Расходы могли быть двух категорий, общественно-городские и общественно-государственные. К первым относились, например, расходы на содержание общественных учреждений и должностных лиц (определенное жалованье за службу по городским выборам было впервые введено Положением 1846 года), на внешнее благоустройство и благосостояние города, на цели безопасности, например, на содержание полиции и пожарной команды и т.п.
Ко вторым должны быть отнесены расходы на содержание и ремонт тюрем, казарм и т.п. Наконец, в состав компетенции распорядительной думы входили дела по торговой полиции и так называемые казенные дела. К первым относились: наблюдение за исполнением правил и предписаний касательно торговли и выдача патентов и свидетельств на производство последней; ко вторым: раскладка и сбор государственных податей.
Степень власти органов городского управления по Положению 1846 года была самая ничтожная, так как все постановления названного памятника по-прежнему проникнуты началами правительственной опеки.
Так, думы были лишены всякой самостоятельности в определении объема и вообще в установлении доходов и расходов, потому что в годовые росписи, согласно Положению, должны были вноситься доходы и расходы лишь “в том самом количестве, в каком они определены высочайше конфирмованными положениями, штатами, расписаниями или особыми высочайшими повелениями”.
Само составление росписи происходило под сильным давлением администрации, а именно, по составлении ее распорядительной думой она вносилась на обсуждение общей думы, затем вторично рассматривалась распорядительной думой, но уже под председательством гражданского губернатора; после этого вносилась “для дальнейшего распоряжения” на рассмотрение к генерал-губернатору и обсуждалась им в особом комитете, составленном из губернатора, обер-полицеймейстера, городского головы и 15 выборных – по три от каждого сословия; из комитета она поступила к министру внутренних дел, затем в Государственный Совет и, наконец, на высочайшее утверждение; приводилась же в исполнение не иначе, как по указу Сената.
Таким образом, роспись должна была быть буквально исполнена, и всякое отступление от нее, без разрешения правительства, рассматривалось как противозаконное деяние. Что органы городского управления находились в подопечном положении у администрации, об этом свидетельствует также и факт присутствия в распорядительной думе члена от короны, обязанного наблюдать “за успешным движением дел в думе”. Наконец, на основании закона 1858 года “общественное управление Петербурга” было признано состоящим “под главным наблюдением и ведением генерал-губернатора”.
Введение Положения 1846 года в Петербурге побудило в 1859 году московское дворянство ходатайствовать перед правительством о распространении его действия и на Москву. Тогда же и о том же ходатайствовал новороссийский генерал-губернатор граф Строганов относительно Одессы, мотивируя свое ходатайство тем, что Одесса занимает “первое место после столиц по своему торговому положению и по сложности городского хозяйства”.
Правительство вняло этим ходатайствам и поручило двум комитетам (один в Москве, другой в Одессе) под председательством генерал-губернаторов выработать проекты преобразования городского устройства и управления Москвы и Одессы на началах Положения 1846 года. Названные проекты, по составлении их в комитетах, поступили в Государственный Совет и были им утверждены: московский – в 1862 году, одесский – в 1863 году. В 1863 году они получили свое практическое осуществление.
Как в Москве, так и в Одессе Положение 1846 года было значительно модифицировано; на эти-то модификации мы теперь и укажем. Так, в состав московского городского общества, разделенного также на пять сословий, были отнесены еще (ко второму сословию) иностранцы и “других званий лица, не принадлежащие к купеческому и к городским податным сословиям”, чем понятие городского общества значительно расширялось.
Одесское городское общество, в отличие от петербургского и московского, делилось только на три разряда, а именно: 1) “все владельцы недвижимой собственности в пределах города, какого бы звания и происхождения ни были, не записанные в число местных купцов и мещан”, 2) купцы и 3) мещане.
Иначе говоря, первый разряд не представлял собой сословной группы, но, по примеру Жалованной грамоты 1785 года, обнимал собой лиц, обладающих определенным имущественным цензом.
Мотивами названного постановления послужили следующие соображения, изложенные в объяснительной записке графа Строганова, представленной им в Государственный Совет: допущение всех лиц, владеющих недвижимой собственностью, к участию в городском управлении “в высшей степени справедливо”, так как недвижимая собственность – самая прочная основа обывательства; кроме того, владельцы этой собственности приносят городу наибольший доход. Ввиду этого крайне несправедливо делить владельцев на сословные группы и одних допускать к участию в городском управлении, а других нет.
Что касается до активного и пассивного ценза при избрании гласных, то он остался тем же, что и по Положению 1846 года. Однако в проектах, составленных комитетами, он был значительно повышен. Это повышение вызвало возражение со стороны министра внутренних дел.
Многочисленность недостаточных мещан и ремесленников, говорил министр, “должна бы, кажется, служить поводом не к увеличению, но скорее к удержанию определенного в Петербурге ценза, ибо устранение столь большого числа граждан, несущих разные повинности, от участия в избрании выборных было бы в отношении к ним несправедливо”. Государственный Совет согласился с доводами министра, и ценз был понижен.
Выборы были двухстепенные, как и в Петербурге с 1862 года, число же гласных значительно уменьшилось; так, в Москве оно равнялось 175, т.е. по 35 на сословие, в Одессе же – 75, т.е. по 25 на разряд. Затем должность городского секретаря из должности по назначению превратилась в должность по избранию (секретарь избирался общей думой и утверждался генерал-губернатором).
Собрания общей думы были разделены на две категории: обыкновенные – в Москве или срочные – в Одессе. Первые собирались в определенные заранее сроки, причем в Москве они определялись самой думой, а в Одессе были определены городовым положением; вторые же созывались: в Москве – “по распоряжению городского головы”, в Одессе – “по желанию, изъявленному десятью гласными”. Во время заседаний гласные заседали вместе, так как общая дума не делилась на отделения.
Что касается до распорядительной думы, то она являлась исключительно исполнительным органом общей думы (приговоры последней передавались первой “для надлежащего с ее стороны исполнения”). Московский комитет мотивировал необходимость подобного постановления тем соображением, что “было бы несообразно предоставлять распорядительной думе, состоящей из нескольких лиц, избираемых общей же думой, входить в обсуждение сущности состоявшихся в сей последней общественных приговоров и давать или не давать на оные свое согласие”.
Самый состав распорядительной думы несколько видоизменился вследствие упразднения членов от короны[17]. Кроме того, была уничтожена та неравномерность представительства, которая существовала по Положению 1846 г. Так, в Москве каждое сословие избирало двух (т.е. поровну) членов распорядительной думы; то же самое имело место и в Одессе, где каждый разряд избирал трех членов.
Городской голова избирался из всех сословий или разрядов, а не из “старших” сословий, как по Положению 1846 г.
Компетенция органов городского управления осталась прежняя, но степень их власти несколько повысилась. Так, только распорядительная дума “находится в непосредственном ведении” (в Москве) или “состоит под главным наблюдением” (в Одессе) местного начальства.
Но даже и она (в Одессе) “возведена на равную с губернскими местами степень”, в то время как по Положению 1846 г. распорядительная дума относилась к разряду “низших мест”. Затем представители местного начальства не председательствуют в распорядительной думе, но зато к ним посылаются “для подписания” журналы думы по тем делам, “кои восходят до рассмотрения губернского начальства”.
Таким образом, городовые положения Москвы и Одессы не представляют собой в целом чего-либо нового. И то, и другое были только применением или изменением Положения 1846 г., притом, как справедливо заметил Дитятин, изменения не коснулись самых начал городового строя; последние остались неприкосновенными: оба новые положения, в сущности, одинаково покоятся на начале сословности, оба проникнуты началом правительственной опеки[18].
[1] Дитятин. Устройство и управление городов России. Т. I и II, а также его статьи: “Русский дореформенный город” (Русская мысль. 1884. N 5 и 6) и “К истории жалованных грамот” (Русская мысль. 1885. N 4-8); Семенов. Городское представительство в Екатерининскую эпоху (Русское богатство. 1898. N 1); Кизеветтер. Посадские избирательные сходы XVIII ст. (Русское богатство. 1901. N 9-12); его же. Посадская община в России XVIII ст.
[2] По свидетельству иностранца Перри, Петр I при проведении реформы 1699 г. натолкнулся на сильную оппозицию со стороны бояр. Реформа, имевшая в виду уничтожение злоупотреблений воевод и приказных людей по взиманию сборов с промыслов и торговли, при обсуждении ее в думе вызвала целую бурю.
Бояре доказывали царю, что честь собирать царские доходы, как знак особого доверия, всегда принадлежала им, и упрашивали его не делать им такого всенародного оскорбления, отнимая у них это доверие и отдавая его в руки мужиков, мирских выборных бурмистров, недостойных стать наряду с ними.
Не получив согласия царя, они просили его, по крайней мере, назначить несколько знатных людей в Бурмистерскую палату. Но царь стоял на своем, и дума вынуждена была уступить при первых признаках раздражения царя (См.: Ключевский. Боярская дума древней Руси. 1-е изд. С. 449).
[3] Впоследствии, а именно, с 1728 г. члены ратуш стали избираться на год, а с изданием указа 28 июня 1731 г. на три года.
[4] В больших городах судебные функции принадлежали не всем членам магистрата, но для этого избирался один бургомистр из опытных и способных людей, который и отправлял гражданский и уголовный суд по всем делам, кроме государственных преступлений.
[5] Любопытные данные об избирательных посадских сходах, извлеченных из архивного материала, собраны Кизеветтером; см. его “Посадская община в России в XVIII ст.” С. 618 и след.
[6] Дитятин. К истории жалованных грамот 1785 г. (Русская мысль. 1885), а также моя статья “И. И. Дитятин” (некролог) в “Юрид. летописи”. 1892. N 12.
[7] Тогда же был упразднен и Главный магистрат, восстановленный только при Елизавете Петровне в 1743 г.
[8] Но говоря таким образом, мы имеем в виду исключительно магистратское устройство города, так как посадская община со своим мирским сходом, как это установлено проф. Кизеветтером путем анализа содержания архивных документов, всегда пользовалась правом самообложения на нужды посадов и правом расходования мирскими суммами на эти нужды.
Однако тот же ученый вынужден констатировать, что “если кое-где и перепадало что-либо на эти цели из мирской кассы, то это были ничтожные крохи” (Посадская община в России XVIII ст. С. 551).
[9] С этим мнением не согласен г. Семенов (назв. статья в “Русск. Богатстве”. 1898. N 1), отвергающий “безусловное господство сословных принципов” в заявлениях наказов. Однако те цитаты, которые он приводит из наказов в подкрепление своего мнения, как раз опровергают это последнее, так как сословная точка зрения является в них господствующей.
Впрочем, мнение г. Семенова страдает большой неопределенностью. Так, в одном месте своей статьи (с. 51) он видит проявление сословного начала “в требовании исключительного для купцов и цеховых торга и промысла”, а в другом месте (с. 43) торг и промысел являются у него признаками уже не сословного, но профессионального начала!
[10] См. мои “Законодательные комиссии в России в XVIII ст.”. С. 501.
[11] См. мое издание проекта (1893 г.). С. 194 и 195.
[12] Указ. соч. Т. I. С. 441.
[13] Предположение Дитятина, основанное на некоторых выражениях Жалованной грамоты в ст. 158-163 (Указ. соч. Т. I. С. 443).
[14] Указ. соч. Т. II.
[15] Инициатором и автором его был известный Н.А. Милютин (см.: Шумахер. Поздние воспоминания в “Вестн. Европы”. 1899. Кн. III).
[16] Таким образом, под “общественными делами”, в сущности, понимались сословные дела.
[17] Любопытны мотивы, выставленные московским генерал-губернатором в своей объяснительной записке, на основании которых должность члена от короны должна была быть уничтожена.
“Член от короны, – читаем в записке, – фактически становится как бы начальником членов распорядительной думы, что должно подрывать доверие к ним со стороны выбравших их сословий и ослаблять их усердие к пользе общественной, которое растет только в труде самостоятельном”.
“Члену от короны, – продолжает генерал-губернатор, – не грозит, в случае упущений или растрат, кроме обыкновенной ответственности по суду, та нравственная ответственность, которой подвергается перед обществом член, выбранный этим последним, да и вообще высшие интересы самого общества, которыми не может не быть затронут член общества, чужды чиновнику”.
На основании всего сказанного автор записки приходит к убеждению, что участие в городской думе члена от короны “нельзя не признать совершенно излишним и скорее вредным, чем полезным”.
[18] Указ. соч. Т. II. С. 539.
