Термин “министр” неоднократно употреблялся в императорском периоде еще задолго до образования министерств. Так, при Петре I существовала консилия министров, при Анне Ивановне Кабинет министров и т.д., но все эти учреждения не были представителями министерского, т.е. единоличного, начала в управлении[1].
Впервые это начало стало сказываться в царствование Екатерины II. Так, уже в докладе Панина императрице был выставлен принцип, что “самодержавный государь может произвести свою власть в полезное действо только разумным разделением между некоторым малым числом избранных к тому персон”.
По мнению Панина, государственное управление должно быть разделено между несколькими лицами, обязанными заботиться “о тех государственных частях, кои по их натуре требуют всегдашнего поправления, частых перемен и полезных новостей”. Таких “частей”, т.е. министерств, должно быть восемь:
1) суд народа (министерство юстиции),
2) внешняя политика (министерство иностранных дел),
3) внутренняя политика – духовный закон и права гражданские (министерство внутренних дел),
4) оборона государственная (министерства военное и морское),
5) казенные дела управления, т.е. “сравнение и доброта ходячей монеты, государственные доходы и расходы и государственная экономия” (министерство финансов) и
6) торговля и промышленность.
Указанных рубрик шесть, а не восемь, потому что под третьей и четвертой рубриками помещены по два министерства. Точно так же, по проекту Миниха, все государственные дела должны были распределяться между пятью лицами, стоявшими во главе департаментов совета и входившими в состав последнего на правах членов.
На практике, в особенности в конце царствования Екатерины II, личное начало стало вытеснять коллегиальную систему управления (по крайней мере, в центре), пришедшую в состояние полнейшего упадка. Так, мы уже говорили, что генерал-прокурор в это время стал вполне министром финансов, юстиции и внутренних дел[2].
Затем другие отрасли управления также постепенно стали сосредоточиваться в руках отдельных лиц, например, народное просвещение в руках Бецкого, пути сообщения в руках Муравьева и т.д. Все эти лица имели свои отдельные ведомства, состояли под личным надзором императрицы и пользовались у нее правом доклада. Таким образом, министерская почва, по справедливому замечанию А.Д. Градовского, была уже готова, оставалось продолжать начатое дело и закрепить его органическим учреждением[3].
При Павле I личное начало управления усилилось еще более[4], во-первых, вследствие подчинения каждой коллегии[5] особому главному директору, не участвовавшему в заседаниях коллегии и сносившемуся с ней предложениями, но обладавшему правом личного доклада у государя и объявлявшему коллегии высочайшие повеления, и, во-вторых, вследствие еще большей, чем при Екатерине II, дифференциации отдельных отраслей управления между лицами, пользовавшимися особым доверием государя (так, появляются должности государственного казначея и даже двух министров: уделов и коммерции).
Однако министерское начало не было согласовано с коллегиальным, в силу чего получилась крайняя запутанность отношений между министрами и коллегиями. Так, с учреждением должности министра коммерции Коммерц-коллегия не была уничтожена, но была поставлена в известную зависимость от министра. Последний имел право делать свои замечания на решения коллегии, но не мог их изменять; в случае же несогласия коллегии с этими замечаниями он должен был докладывать государю.
Согласно инструкции, полученной министром, обсуждение разных мероприятий относительно торговли было возложено главным образом на него, приведение же в исполнение этих мероприятий – на коллегию, в то время как следовало бы как раз наоборот на основании правила, что обсуждение – дело многих, исполнение же – одного[6].
Свое господство личное начало приобретает при Александре I, когда учреждаются министерства. Вопрос о них впервые обсуждался в том неофициальном комитете, который собирался у государя. Один из членов комитета, именно Новосильцев, разработал проект названной реформы, по которой в России учреждалось одно министерство, разделенное на части, подведомственные восьми министрам.
Этот проект и лег в основание первого Учреждения министерств в 1802 г. В манифесте, изданном по этому поводу, был указан следующий мотив: “мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собой, и для благоуспешного течения поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнение всего того, чего будет требовать от них должность, и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему”[7].
Все министерств было учреждено восемь[8], причем обращено внимание на уяснение их отношений к Сенату и к коллегиям. Об отношении министерств к Сенату было уже говорено прежде, поэтому скажем теперь об отношениях их к коллегиям. Последние были расписаны по отдельным министерствам, хотя и не вошли в их состав в виде департаментов, которых вообще, на основании Учреждения 1802 года, не существовало. Отношения между коллегиями и министерствами были крайне своеобразны.
Каждая коллегия обо всех делах посылала министру меморию, а по делам затруднительным особые представления. Министр разрешал представления, а на мемории, если считал нужным, делал возражения. И ответы, и замечания министра сообщались коллегиям предложениями. Если коллегии не соглашались с замечаниями министра, то представляли ему свои рассуждения.
При подтверждении со стороны министра, если с ним не соглашались коллегии, мнения последних записывались в журнал, а резолюции министра приводились в исполнение. Из этого видно, что первое Учреждение министерств имело характер компромисса между коллегиальной и министерской системами управления[9].
Правда, первоначально предполагалось коллегии уничтожить и заменить их особыми бюро (проект графа Кочубея), но Александр I нашел, что “нельзя уничтожить разом все старинные формы и что достаточно подчинить их министрам, а впоследствии, когда они на опыте окажутся бесполезными, заменить их другими учреждениями”[10].
И действительно, как свидетельствует граф А.Д. Гурьев, вскоре, после учреждения министерств, “коллегиальный порядок был отменен, и коллегии были обращены в департаменты канцелярии”[11].
Александр I был очень доволен этой реформой. “Мера, о которой мы так часто говорили, – писал он Лагарпу, – в полном действии: министерство образовано и идет хорошо уже более месяца. Дела от этого приобрели более ясности и методы, и я знаю тотчас, с кого взыскать, если что не так, как следует”.
Были довольны реформой и другие, например, известный сторонник коллегиальной системы Трощинский, выставлявший на вид в своей записке, что “в производстве дел сохранялся прежний коллежский порядок, и власти министров положены пределы, ибо в обыкновенных случаях они не должны вмешиваться в суждения коллегий, а в необыкновенных быть только посредниками между коллегиями и государем, посредством чего министры, получая действительно все способы к ускорению течения дел, не иначе могли препятствовать сему течению, как под точной ответственностью”.
Однако сами министры были крайне недовольны своим положением, и это недовольство высказал один из них, а именно Кочубей, в своем докладе государю. Доклад содержит в себе изложение следующих недостатков реформы:
1) “медленность в делах управления нестерпимая составляет, так сказать, существо коллежского обряда”;
2) недостаток разделения работы и постепенного ее совершения;
3) множество форм совершенно излишних и образ письмоводства весьма затруднительный;
4) недостаток ответственности;
5) “министр, действуя в коллегии, как главный директор, не может иначе управлять ею, как только внешним образом, т.е. он должен получать от нее мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнение: сколько излишней и ничего в себе существенного не заключающей переписки!
Он должен иметь в каждой коллегии свою канцелярию и свой архив, и все сие только для того, чтобы сказать ей свою резолюцию или объявить указ. Сие вводит министра в бесполезные подробности, развлекает внимание, отнимает время и средства обозревать их в совокупности”.
Доклад заканчивался признанием того основного положения, что необходимым условием правильной администрации должна быть признана личная система управления. “Никак не должно, – говорится в докладе, – употреблять к такому делу два лица, которое может кончить одно с равным успехом, ибо всякое действие излишнее есть по тому самому действие вредное”[12].
Доклад возымел свое действие, и указом 1803 года было предписано упразднить коллегиальные учреждения, подведомственные Министерству внутренних дел. В том же году во всех министерствах (кроме Министерства иностранных дел) были учреждены департаменты, а затем мало-помалу уничтожены и другие коллегии.
Другим недостатком рассматриваемой реформы, на что Кочубей не обратил внимания, было крайне неопределенное в юридическом отношении положение особого государственного учреждения, впервые установленного Учреждением министерств 1802 года и, в силу этого, вскоре узурпировавшего многие права Непременного совета и Сената. Мы говорим о Комитете министров, учреждение которого находилось в теснейшей связи с Учреждением министерств[13].
Еще в неофициальном комитете был возбужден вопрос об этом установлении. Так, на одном из заседаний комитета в 1801 году несколькими его членами была высказана мысль, что все важнейшие государственные дела должны рассматриваться в Непременном совете, дела же, требующие особенной тайны, необходимо обсуждать в особом комитете.
Несколько месяцев спустя, а именно 21 апреля 1802 года, в неофициальном комитете был снова возбужден вопрос о рассматриваемом учреждении, когда при чтении Новосильцевым своего проекта о министерствах он высказал следующую мысль относительно способа составления докладов государю: “Доклады долженствовали подвергаться обсуждению комитета, составленного из всех министров, и, в случае несоблюдения сей формальности, каждый из них имел бы право делать от себя представления по предмету доклада”.
Ввиду того, что государь изъявил некоторое сомнение относительно пользы подобного установления, члены комитета постарались убедить его в целесообразности последнего, заявляя, что “все отрасли управления составляют как бы звенья целого; следовательно, всякое новое распоряжение должно быть обсуждаемо совокупно всеми лицами, участвующими в управлении, дабы действия одного из них не мешали другому, и чтобы все части государственной администрации были направлены к общей цели.
Меры сии могли также предупредить, чтобы министры не вводили в заблуждение государя и, будучи связаны между собою взаимною ответственностью, оставались в точных пределах своих обязанностей”. Государь согласился с этими доводами. Затем члены комитета снова высказались за то, “чтобы текущие дела решались в комитете министров, а важнейшие вопросы вносились на обсуждение в совет”.
Таким образом, из сказанного видно, что, с точки зрения членов неофициального комитета, вновь проектированный Комитет министров должен был явиться таким учреждением, в котором все новые распоряжения или предположения министров, предварительно представления их на утверждение государя, подвергались бы совокупному со стороны всех министров обсуждению, для достижения полного по отношению к ним соглашения всех ведомств, и который вместе с тем служил бы гарантией против возможности нарушения отдельными министрами путем единоличных докладов необходимого единства в направлении и образе действий правительства.
В этом стремлении к установлению солидарности в действиях и распоряжениях отдельных органов правительственной власти и к централизации этой власти заключается вся сущность совершившегося в то время административного переустройства вообще и, в частности, учреждения Комитета министров[14].
Если мы обратимся к “Образованию” министерств 1802 года, то убедимся в истинности сказанного. На основании ст. 15 Образования “все министры суть члены Совета, дела же обыкновенные трактуются в Комитете, составленном единственно из министров”.
Затем, на основании ст. 10 и 11 выясняется еще другое назначение Комитета, а именно, в случае представления государю со стороны кого-либо из министров доклада, осуществление которого на практике сопряжено “с отменой существующих законов” или вызовет необходимость “издания новых узаконений”, “каждый министр, прежде поднесения государю такого доклада, должен предварительно предложить прочим министрам для обсуждения и надлежащего соображения со всеми государственными частями”.
Таким образом, задача Комитета заключалась 1) в рассмотрении “дел обыкновенных”, более точно не определенных в законе, и 2) “в соображении со всеми государственными частями” министерских докладов, имеющих целью видоизменение существующего законодательства.
Вскоре после своего учреждения Комитет министров, в составе своих членов, т.е. министров, их товарищей и государственного казначея, собрался на первое свое заседание, в котором постановил ходатайствовать перед государем, “не благоугодно ли будет ему удостоить Комитет своим присутствием”, что имело огромное значение в истории Комитета, служа фактором увеличения его власти и сконцентрирования в нем всех важных государственных дел. Государь согласился с постановлением Комитета и редко когда не посещал его заседаний.
В 1805 и 1808 гг. были изданы правила, долженствовавшие определить компетенцию и делопроизводство Комитета; однако несмотря на это, положение его оставалось, в сущности, крайне неопределенным. В особенности этой неопределенностью отличалась его компетенция.
Как “дела обыкновенные” Учреждения 1802 года, так и различные “категории дел” правил 1805 и 1808 годов требовали дальнейшего разъяснения в законодательном порядке, тем более что рядом с комитетом функционировали еще Сенат и Непременный совет, в состав компетенции которых также входило ведение различных “дел”, почти не разграниченных от дел Комитета[15].
Между тем, несмотря на эту юридическую неопределенность своего положения, Комитет министров вскоре занял вполне определенное de facto место, чему, главным образом, способствовало постоянное присутствие государя на его заседаниях.
Не будучи ограничен в своих действиях никакими законодательными пределами и благодаря присутствию государя на его заседаниях, Комитет в самом скором времени сделался средоточием всего государственного управления, “верховным местом империи”, как это видно из журналов его заседаний, обнародованных статс-секретарем Куломзиным, узурпировав, таким образом, права Сената и Совета[16].
Такое ненормальное положение вещей вызвало сетование со стороны не только таких принципиальных противников министерского управления, как Трощинский и Карамзин, но и со стороны такого приверженца названного управления, как Сперанский. “Все принятые в 1802 г. к ограничению власти министров меры, – писал Трощинский, – сделались недействительными, и Сенат лишился способа действовать во всех его частях, кроме судебной; самыми сильными сенаторами по своему мнению были министры”[17].
Еще более резко, как мы уже видели, выражался Карамзин в своей “Записке о древней и новой России”. “Министры, – читаем у него, – основав свое бытие на развалинах коллегий, стали между государем и народом, заслоняя Сенат, отнимая его силу и величие, хотя подведомые – ему отчетами, но сказав: “я имел счастье докладывать государю”, заграждали уста сенаторам, и сия мнимая ответственность была пустым обрядом.
Указы, законы, предлагаемые министрами, одобряемые государем, сообщались Сенату только для обнародования; выходило, что Россией правили министры”. Что касается Сперанского, то свои воззрения по этому предмету он высказал в записке “О государственных установлениях”[18].
Говоря об организации министерств в 1802 г., он замечает, что “три главные неудобства опытом обнаружены в сем установлении”: 1) смешение дел и власти между Сенатом и министерствами, 2) введением коллегий в состав министерств, хотя усилены скорость и единство управления, но за то ничем не преграждена самопроизвольность действий и не удостоверена зрелость соображений, 3) неопределенность власти и недостаток ответственности.
Столь ненормальное положение государственных учреждений вообще и Комитета министров в частности вынудило правительство Александра I приступить к новым реформам. Действительно, с учреждением Государственного Совета в 1810 году, с преобразованием министерств в 1811 и 1812 годах и с изданием Учреждения Комитета министров 1812 года прекратилась неопределенность положения высших органов управления, и деятельность Комитета министров постепенно стала вводиться в очерченные законом пределы[19].
[1] Впрочем, наличность министерского начала, конечно, только до известной степени, может быть отмечена и в это время. Так, члены Верховного тайного совета заведовали отдельными отраслями управления, по которым и докладывали в совете. Отчасти то же самое было и в Кабинете.
[2] В состав его компетенции входило ведение следующих частей управления: внутреннего управления в самом обширном смысле этого слова, юстиции, ревизии счетов, монетного дела, соляного и винного управления, горнозаводской промышленности и банкового дела; к этому надо добавить, что генерал-прокурор стоял во главе всей центральной администрации и обладал обширною властью (Градовский. Указ. соч. С. 238 и след.).
[3] Указ. соч. (Собр. соч. Т. I. С. 271).
[4] Сам государь высказал свои взгляды на этот счет в известной “Записке об устройстве разных частей госуд. управления”. По мнению Павла I, последнее должно сосредоточиться в руках семи министров, поставленных во главе департаментов: юстиции, финансов, военного, морского, иностранных дел, коммерции и казны (Сборн. Русск. Ист. Общ. Т. ХС. С. 1-2).
[5] При Павле I были восстановлены Коммерц-, Камер-, Берг- и Мануфактур-коллегии и, кроме того, продолжали существовать три государственные коллегии.
[6] Щеглов. Указ. соч. Т. I. С. 695. Т. II. С. 94.
[7] В сущности, тот же мотив реформы выставляет и Чарторыйский в своих мемуарах. “Целью этой реформы, – говорит он, – было отделить министерства, определить их границы, соединить в каждом отдельном министерстве все однородные дела, централизировать руководство ими и таким образом увеличить ответственность главных органов государственной власти” (Щеглов. Указ. соч. Т. I. С. 792).
[8] Военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, юстиции и народного просвещения. Кроме того, в положении, равном с министерским, находилась должность государственного казначея. Как основательно заметил проф. Филиппов, манифест является актом “мало продуманным и спешно составленным”.
Так, с одной стороны, он говорит о едином министерстве, разделяющимся на 8 отделений, а с другой, эти отделения называются особыми министерствами, во главе которых находятся, по-видимому, совершенно самостоятельные министры (Филиппов. Указ. ст. в Журн. Мин. юст. 1902. Кн. 9).
[9] “Министры, – замечает Градовский А.Д., – не входили органически в состав управляемых ими коллегий, они стояли как бы вне их; самое коллежское устройство осталось неприкосновенным, так что необходимое условие министерского управления – единоличный состав не был еще допущен в новое учреждение” (Указ. соч. в Собр. соч. Т. I. С. 289).
[10] Точно так же и Сперанский в своем проекте Уложения государственных законов свидетельствует, что “казалось несходным пуститься с первого шага в большие уновления и, строя новое здание, разрушить все прежнее до основания”.
[11] См. его записку “Об устройстве верховных правительств в России” в Сборн. Русск. Ист. Общ. Т. XL. С. 58.
[12] Сборы. Русск. Ист. Общ. Т. ХС. С. 5-26. См. также: Дмитриев. Сперанский и его государственная деятельность (Русский архив. 1869. С. 1592).
[13] Куломзин. Журналы Комитета министров. Т. I и II; Середонин. Исторический обзор деятельности Комитета министров. Т. I; моя статья “Комитет министров вначале царствования Александра I” (Юрид. вестник. 1889. Т. III).
[14] Журналы Комитета министров. Т. I. Предисловие. С. 9.
[15] Правила 1805 г. определили компетенцию Комитета следующим образом. Он разрешает “дела”: 1) “по которым министр обязан подносить его императорскому величеству всеподданнейшие доклады, 2) из текущих дел те, которые угодно будет государю особым повелением к тому назначить, и 3) которые министр, для разрешения собственных сомнений, сочтет за нужное туда представить”.
Правила 1808 года несколько видоизменили эту компетенцию, предписав вносить в Комитет те из текущих дел, которые потребуют высочайшей резолюции, а также дела по некоторым отраслям управления, перечисленным в правилах (Журналы Комитета министров. Т. I. С. 15 и 18).
[16] Как было указано выше, по манифесту 8 сент. 1802 г. Сенат должен был рассматривать отчеты министров, а на деле последние в Комитете рассматривали, изменяли и даже отменяли приговоры Сената (Середонин. Исторический обзор деятельности Комитета министров. Т. I. С. 10, 77 и след.).
[17] Сборн. Русск. Ист. Общ. Т. III. С. 35-42. По мнению Трощинского, система министерского управления “в таком только случае допустительна: 1) когда все места заняты чиновниками одинаковой честности и одинаковой степени просвещения, и 2) когда чиновники, пользующиеся личной властью, встречают преграду в народных установлениях, имеющих достаточную силу для составления противовесия их произволу” (Там же. С. 45).
[18] Напечатана в Архиве истор. и практ. сведений Калачова. 1859. Кн. 5. С. 42 и след.
[19] См. мою статью в “Юридическом вестнике” 1889 года “Комитет министров в начале царствования Александра I”, подробности же см. у Середонина. Истор. обзор деятельности Комитета министров. Т. I.
